农地承包经营权的经济法研讨范文

《上海金融杂志》2014年第七期

一、重构农地承包经营权抵押制度的基本原则

（一）坚持社会本位原则经济法是从社会整体利益出发的社会本位法，是高度社会化的产物。经济法以社会责任为本位，要求无论是国家经济职能机关，还是生产经营者，都必须对广大消费者权益、社会整体利益、国家根本利益和人类可持续发展利益负责，在对社会共同尽责的基础上处理和协调好彼此之间的经济利益关系。2农村土地是社会整体利益的重要载体，农村土地和农业担负着全社会的吃饭问题。农村土地的合理利用关系到8亿多农民权益的保障，以及自然资源和社会资源的可持续性利用和合理分配问题。重构农地承包经营权抵押制度要考虑保障国家粮食安全、社会可持续发展的需要，确保社会整体利益的最大化。重构农地承包经营权抵押制度,首先要强化规划控制和用途管制，防止农户因短期利益驱动而改变土地用途。一旦允许土地承包经营权自由流转，鉴于权利人可以将财产利益予以货币化兑现，这就有可能刺激农业用地向建设用地的转化，可能造成耕地流失，从而危及粮食安全以及土地资源保护的公共管制目标。因此，在允许土地承包经营权流转的同时，必须强化土地利用规划、土地用途管制相关的配套规制。其次要强化社会责任要求，引导金融机构积极参与农村信贷业务。追求社会整体利益的价值导向是对市场失灵的纠偏。三农金融服务的特点是“高成本、低收益”，而金融机构作为营利性企业，资本的逐利天性决定其目标是“低成本、高收益”，因此，二者之间天然存在冲突，导致金融机构缺乏服务三农的动力，最终影响社会整体利益的最大化。因此，监管部门要按照“普惠”原则推进金融服务创新，在机构准入、政策引导方面采取有效措施，切实推动金融机构履行社会责任。

（二）坚持实质公平原则与传统的部门法不同，在现代经济法的视野中，公平应理解为一种实质公平，它不同于形式公平、机会公平以及代内公平，而是一种分配公平、结果公平以及代际公平。经济法所追求的实质公平是在承认经济主体的资源和个人禀赋等方面差异的前提下而追求的一种结果上的公平。进一步讲就是在社会基本制度所赋予人们基本人权（生存、平等、自由）的基础上，强调社会经济领域实行有“差别的公平”，即对于那些“受惠最少者”予以更多的机会和利益，以使他们不至于因为偶然的出身和禀赋而丧失原初状态下的基本权利。3我国长期施行的城乡二元分立的制度安排，城乡二元的经济结构导致了农村与城市的发展不同步，致使城乡之间的差距不断扩大，制约了城乡发展一体化。重构农地承包经营权抵押制度要考虑到城乡二元结构的制度安排对农村、农业和农民的影响。如果完全放开工商资本下乡，分散的农户缺乏与城市工商资本进行谈判议价的能力，会损害处于弱势地位的农户的基本权益。只有在社会经济领域实行有“差别的公平”和适度倾斜的权利配置，给予“三农”更多的利益和机会，最终实现全社会不同群体间大体相当的公平。重构农地承包经营权抵押制度，建立完善的农村社会保障体系是体现实质公平的重要内容之一。土地承包经营权能否抵押是贯穿物权法草案制订与讨论的热点争议之一。草案四次审议稿曾允许土地承包经营权有条件的成为抵押财产。但全国人大在《中华人民共和国物权法(草案)》修改情况的汇报(五读)中转变了立场,认为“我国地少人多,必须实行最严格的耕地保护制度。目前,我国农村社会保障体系尚未全面建立,土地承包经营权和宅基地使用权是农民基本生产、生活保障。从全国范围看,放开土地承包经营权抵押和宅基地使用权转让的条件尚不成熟。至于农民贷款难的问题,应通过完善农村金融服务体系来解决。放弃了物权法草案第四稿中允许土地承包经营权抵押的立场。”这一决议一直维持到了第八次审议,最终形成了现行《物权法》的相关规定,确认了《担保法》禁止以家庭承包方式取得的土地承包经营权抵押的基本立场。4近年来，党和政府作出了工业反哺农业、城市带动乡村的战略部署，我国农村社会保障事业的发展取得了较大进步。新型农村合作医疗制度不断完善,全国参加“新农合”人约数为8亿人，参合率超过98%；农村社会养老保险制度改革实现重大突破，“新农保”参保人数己达1亿人，覆盖了24%的地区；农村社会救助制度逐渐健全,基本建立了以农村居民最低生活保障制度和农村五保供养为基础，以医疗、住房、教育、司法等专项救助和临时救助为重要内容的新型社会救助制度体系。5这就为推行农地承包经营权抵押初步扫清了障碍。因此，政府要坚持农地承包经营权抵押改革与社会保障体系完善同步推进，解决农民的后顾之忧，促进社会公正和社会和谐。

（三）坚持平衡协调原则平衡协调原则是经济法中的一个重要原则，所谓平衡协调是指从“社会整体利益出发，协调个体利益主体的行为，平衡其相互利益关系，以引导或强制个体行为运行在社会整体发展目标和运行秩序的轨道之上，从而达到经济总量的平衡、经济结构的优化、经济效益的提高和经济秩序的和谐。”6随着农业现代化、工业化、新型城镇化的持续推进，农地承包经营权抵押不仅成为迫切需要，也具有了现实可能。截至2013年底，农村土地流转面积达到5.2亿亩，以亩均年租金800元计算，年租金价值0.42万亿元。存量价值巨大的农地承包地经营权一旦做实流转功能，将迸发出规模可观的金融机遇。每亩流转租金800元计算、60%进入流转、平均流转期限15年来计算，流转价值超过14万亿元7。但是不可否认的是，农地承包经营权抵押还面临信用风险高和不良资产处置难等诸多问题。因此，在重构农地承包经营权抵押制度要平衡农民和金融机构双方的利益，在保障农民利益的同时兼顾金融机构的利益，确保三农金融服务商业可持续。一是可以引入第三方机构参与。如引入政策性的担保公司为农户贷款提供担保，或者公益性的资产处置机构协助银行处置不良资产，调动金融机构开办业务的积极性。二是在抵押范围上有所限制，保留一部分土地。在抵押制度设计中，对家庭承包土地经营权的抵押设定一个抵押比例，进行部分抵押，使农民手中保留一定的土地，来保障其最基本的生存。总之，要通过相对完善的制度设计，在保障农民利益的同时，缓释金融机构贷款风险。

二、重构农地承包经营权抵押制度的具体设想

1、修订完善相关法律规定。立法上的限制是目前农地承包经营权抵押所面临的最大的法律问题，建议全国人大、最高院抓紧修订相关法律，承认农地承包经营权抵押的合法性，简化抵押程序。一是赋予农民自主处分土地承包经营权的权利，确保土地承包关系的稳定。目前，农民处分土地承包经营权必须经村民会议和政府同意，手续较为繁琐，影响了土地承包经营权的抵押效率。建议修改《土地管理法》第十四条8的相关规定，取消土地承包经营期限三十年的限制，允许农村土地承包人自主决定土地承包权流转。二是取消农村土地使用权不能抵押的法律限制。《中华人民共和国担保法》第37条9、《物权法》第184条10均明确规定家庭承包方式取得的土地承包经营权不得抵押，建议取消上述限制性规定，明确农村土地承包经营权可以抵押。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第52条11，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条12等规定也要做相应调整。2、完善担保物登记确权和流转处置管理。一是加快农村土地承包经营权确权颁证进度。目前,农村集体土地所有权确权颁证工作已基本完成,农村土地承包经营权登记工作已在北京市平谷区等105个县(市,区)开展了试点并将进一步扩大试点范围，下一步要加快确权颁证的进度。二是加快建设农村产权交易市场。政府要建立完善的农村产权流转市场，以县市为单位建立农村土地市场流转交易平台，建立农村土地流转管理、服务中介机构、争议仲裁机制，为土地流转供求双方提供信息、信息咨询、价值评估等专业服务。三是要统筹建立国家农村社会保障制度和政策性与商业性相融合的农村金融风险分担和补偿机制。政府应尽可能加大对农村社保的投入力度，加快建设农村社会保障体系，解决农民的后顾之忧，使他们能释放更多的财产用以农业生产经营活动。同时，建立有效的风险补偿与分担机制。可以由政府出资组建政策性融资担保公司、农村资产处置管理公司或设立风险补偿专项资金，建立起政府引导与市场化运作相结合的不良资产处置和风险补偿机制，提高金融机构的参与积极性。3、加快建立普惠型农村金融政策体系。一是加大“政府引导”力度，实施财政奖励和税收优惠政策，积极培育中小金融机构发展，消除三农金融服务空白，让金融服务惠及农业、农村和农民。二是建立正向激励的政策机制，将涉农贷款等指标纳入金融机构绩效考核体系，与高管人员薪酬挂钩，调动金融机构开展农地承包经营权贷款的内生动力。三是加强农村信用体系建设，完善信用信息收集体系，建立健全信用评价机制，完善信息应用制度，打造良好的金融生态环境。

作者：秦福川王志刚单位：中国人民大学中国农业银行总行北京大学