碳交易市场设计支持生态补偿范文

《农业经济问题杂志》2014年第六期

一、部分国家的碳交易市场支持森林生态补偿的制度设计

(一)新西兰:林业直接参与碳市场交易不设上限获取碳配额的补偿模式新西兰是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》(下称《议定书》)的缔约方，应对气候变化一贯较活跃。为实现减排承诺，同时推进国内企业清洁低碳发展，新西兰建立了碳市场。新西兰林业在促进国家完成《议定书》规定的减排任务方面具有重要地位*，为此，林业是首个加入碳市场获得交易和补偿的行业。1.制度设计的合法性基础:《议定书》+碳配额制度。理解碳交易市场对林业的生态补偿，首先必须理解该市场对林业进行生态补偿的“合法性”基础或者是补偿的法律依据。具体到新西兰，有两个层面:一是《议定书》，二是碳排放配额。按照《议定书》规则，允许新西兰根据缔约方会议制定的与土地利用、土地利用变化和林业活动(LULUCF)引起的碳排放和汇清除相关的方式、规则和指南，用1990年以来人为直接的造林、再造林和毁林活动引起的温室气体源排放和汇清除的净变化，来抵消其在《议定书》所承诺的温室气体减限排指标。根据这一规定，新西兰把碳市场管控行业分为三类:一是“汇清除”行业，即1989年后的森林，特点是碳汇贡献大、经济影响大，任务是增加符合《议定书》规则的碳汇，碳市场鼓励通过造林活动获得配额，鼓励国家增强碳汇能力和就业能力;二是“纯排放”行业，即液态化石燃料和固定能源行业，特点是排放大、经济影响小，按照《议定书》，要降低它们的排放，为此，碳市场规定这些部门需全额上交与其排放对等的配额;三是“基础性”行业，即1989年前森林、农业、渔业和工业生产过程，特点是排放大、经济影响大，为避免强制减排产生负面经济影响或为鼓励这些行业不改变土地用途，碳市场对其发放免费配额。基于以上三类行业的不同特点，新西兰设计了针对性的碳排放配额管理制度(法律基础是其2002年气候变化法及2008年修正案)。该制度有两大特点:一是“无上限、买配额”的以配额为主线的基本原则;二是基于上述三类行业不同特点，设计不同的配额管控原则。关于第一方面，“无上限”指的是新西兰碳市场与欧盟碳市场相比，有一个特点，即都属于“限量与贸易”模式，但没有具体上限。新西兰在2008—2012年的第一承诺期，须将温室气体排放量控制在1990年水平，即3566万吨CO2当量，这是“国家总量目标”，但并没有对碳市场本身设定需要完成的具体减排目标，即没有“市场总量目标”，碳市场只是完成《议定书》下规定的减排任务的方式之一。“买配额”指的是，新西兰碳市场虽没有上限，但却采取发放免费配额，超过配额自行购买的模式。关于第二个方面，“汇清除”行业可以直接入市获取配额。“纯排放”行业直接入市购买配额，“基础性”行业获得一部分免费分配的配额，其超额排放部分需购买配额。根据以上划分，可以看出，新西兰碳配额制度在设计之初就按照“谁排放、谁付费，谁吸收、谁受益”的原则安排。其“纯排放”行业就是完全付费行业，“汇清除”行业是受补偿行业，“基础性”行业介于二者之间。2.制度设计的关键运行基石:行业覆盖+配额管理+遵约机制+交易机制。解决了碳市场补偿林业的合法性基础后，制度设计还需要解决补偿的连续性(可持续性)、补偿的激励约束机制以及市场交易效率问题。新西兰在这方面，有4个方面创新:“行业分类覆盖、稳定市场运行”，确保补偿制度可持续发展，即覆盖足够的行业，确保市场有足够的参与者，不因参与人少而市场萎缩。为稳定运行，市场对覆盖行业有两个管理特点:一是分类管理将行业分为受援助行业和不受援助行业，划分原则是行业是否可转移定价。受援助行业(不可转移定价)包括1989年前森林、渔业、(工业中的)排放密集和贸易暴露产业*，以及农业。不受援助行业(可转移定价)包括但不限于电力、石油、废弃物部门。受援助行业可以领取免费配额，但领取的免费配额低于该部门排放。这样做避免受到冲击影响市场基础。二是行业管理以林业为首要循序渐进推进。这样做，是基于各行业减排成本对生产生活的影响评估后，采取先易后难的做法。新西兰计划2008—2015年分步将国内所有部门全部纳入碳排放交易体系。覆盖范围由最初的林业(2008年1月)扩展到常规能源、交通燃料、工业气体(2010年7月)以及废弃资源处理(2013年1月)。农牧业将于2015年最后一个加入。农牧业是新西兰的支柱产业，又是温室气体排放最大的部门，2009年其排放量占全国46.5%。为避免减排对农牧经济的可能影响，故最后加入。“免费、购买和抵消”三种混合的配额管理模式并存，灵活实施“污染者付费”的补偿制度。在立法基础上，针对各行业不同的任务和特点，确定其配额管理模式后，碳市场在配额发放方式上，对不同行业和各行业内部均制定了相应的分配方式和分配额度。对于不同行业配额发放的确定主要基于两方面:(1)部门所占经济总量和排放总量比重的高低;(2)行业是否面临较大的国际竞争力。以林业部门为例，由于其在国内经济所占权重较高并且是新西兰减缓气候变化战略的重要组成部分，所以可以“免费”进行配额补偿(1989年前森林)、也可“抵消”工业排放(1989年后森林)。即林业是“免费”和“抵消”制度同时并存的受偿主体。“权利义务对等”的遵约机制，确保补偿制度的公平运行。在碳市场中，受补偿的林主，其权利主要是根据碳汇增加可获得配额进行碳交易，市场确保林主的自愿参与权、交易权、获利权、公平获取交易信息权，以及农林部提供的(林地制图、碳汇计量等)专家免费服务的权利。同时，碳市场也明确了受偿主体林主的义务＊＊。他需要对排放情况报表(在颁发配额之前或之后)进行履约审计。因碳储量净减少，有义务上交配额的林主，通常必须在提交其排放情况报表后20个工作日内交出。碳市场公布未达到排放标准的林主，每公吨课征30～60新元的惩罚(而购买配额遵约的成本是每公吨12.5新元)，或者缴纳两倍拖欠配额。“确保交易发生和平稳运行的交易机制”:(1)建立统一的交易单位，即新西兰单位;(2)明确补偿主客体要通过中央注册系统申报、登记、注册等规范程序;(3)对交易全过程跟踪记录，确保有效监管;(4)必须如实上报温室气体减排情况或森林增汇情况，森林碳汇必须按照农林部制定的技术指南和相应规则进行测算;(5)产生排放必须上缴相应新西兰单位，产生碳汇可以获得相应新西兰单位补偿，新西兰单位可在市场主体之间进行买卖。3.制度设计的特色补偿政策:“非抵消机制+一次性补偿”的双轨模式。目前，国际上很多森林碳交易都以清洁发展机制(CDM)项目形式开展，获取的碳汇经第三方核证后获得核证减排量(CER)，以抵消工业排放，这种模式一般被称为抵消机制。并且许多市场对这种机制一般都有上限控制，如不超过控排企业许可减排范围的5%。新西兰在碳市场补偿林业生态建设上作出了“非抵消机制+一次性补偿”的双轨模式创新。“非抵消机制补偿”(或直接入市交易补偿)针对1989年后的森林，主要有两项补偿政策措施:(1)对新增林采取直接入市交易获取配额补偿，而非通过抵消机制间接交易补偿。碳市场对1989年后的森林即新增林，由立法赋予直接入市交易获取配额的权利，这样做的目的有两方面:首先，森林碳汇具有抵消其国家排放25%的强大功能，碳市场理应直接纳入，并且这种做法也符合《议定书》3.3和3.4的规则要求，属于有效交易;其次，是为了在碳市场初运行阶段执行“广覆盖、循序渐进、稳定市场”的思路。完全依靠配额强制管理工业、能源等排放，而把农业、林业等排除在外或仅以间接抵消机制参与，既减少参与方波及市场稳定，也减少工业、能源的选择，影响到配额的功能，或会出现配额过多或价格过高的现象，影响市场运行。(2)对林业参与碳市场获取配额不设上限。不管是已有林或新增林，碳市场对决定加入的林主，不设置其参与碳市场通过碳交易获取新西兰单位的具体上限。这样做，主要基于3点:首先，激励林主长期加强森林增汇措施;其次，便于把林业参与者通过中间集团交易商的模式组织起来，开展大规模造林、生物多样性增汇活动;再次，丰富市场参与者的主体形式和组织形式，维护和稳定市场运行。“一次性补偿”针对1989年前森林，即赋予已有林一次性补偿的权利。碳市场对1989年前森林给予一次性补偿，即免费分配5500万个新西兰单位(折合13.75亿新元)，补偿的法律依据是《议定书》，通过补偿已有林林主的机会成本，减少毁林，减少国家排放。补偿标准是已有林产权状态和林主已持有森林的年限，具体制度规定:第一，合格的1989年前森林，并且自2002年10月31日并没有改变所有权安排的，每公顷将获得60个新西兰单位;第二，合格的1989年前森林，但于2002年11月1日当天及之后转让给持有人，可以获得每公顷39个新西兰单位;第三，已在2008年1月1日当天(或以后)通过怀唐伊定居点条约*(TreatyofWait-angi)转让给(毛利人)部落的皇室森林，可以获得每公顷18个新西兰单位。新西兰碳市场的经验，可以说“摸着石头过河”，其对林业的生态补偿和碳市场之间是相互促进的关系:一方面，碳市场尽力给予林业创造最大的增汇、生物多样性的环境效益空间;另一方面，林业参与补偿过程，林主获得了长期参与碳市场的信心，也丰富了林业组织形式，从而长期稳定国家碳市场的运行。

(二)澳大利亚:单独立法支持林业碳汇以“抵消机制”间接参与碳市场的补偿模式澳大利亚2012年7月1日开始实施固定碳价碳市场(即碳税)，原定于2015年过渡为浮动碳价碳市场，与国际市场接轨，但2013年政府已决定提前于2014年启动国家碳市场。1.制度设计的合法性基础:《2011清洁能源法》+《2011碳信用(低碳农业倡议)法案》。澳林业碳汇参与国家碳交易主要是在2011年《清洁能源法》(CELP)的基础上，单独立法，形成《2011碳信用(低碳农业倡议)法案》(CarbonCredits(Car-bonFarmingInitiative)Act2011)。该法案就碳汇项目合格标准、方法学、审查等进行单独规定，方便开展碳汇项目，林业碳汇以项目形式获取澳大利亚碳信用单位(ACCUs)，再进行交易。这种单独立法模式，增强了碳汇的竞争力，但是根据法案，碳汇抵扣工业减排不能超过5%上限。2.制度设计的关键运行基石:控排行业+许可证管理+遵约机制。澳大利亚于2012年开始实施固定碳价的碳市场，当时的初衷是促进工业、能源实质性减排，间接对碳汇小规模补偿的思路。这可以从以下3点反映出来:(1)碳税覆盖国家重要的“控排行业”。覆盖能源、交通、工业加工、非传统废弃物和排放物(这些行业占国家排放的70%以上)。CO2年直接排放量达到2.5万吨以上的企业被征收碳税，覆盖国内约500家大型污染企业。(2)每个企业按照“排放许可证”支付碳税。政府对企业发放排放许可，每个许可代表1吨温室气体的排放量。在碳税政策期间，可按固定价格从政府购买碳排放许可，每个企业有购买上限，最大购买量为其在每一合规年度的排放量。(3)减排企业可以获得援助，或可以用农林业碳汇项目的AC-CUs抵偿，但这两种方式都有限制。第一种，援助范围和资金有限，第二种，抵扣限制必须小于5%。固定价碳市场政策促进了电力、工业实质性减排，获取了较好的国际形象，但是，这种模式产生了负面影响。澳在实施固定价碳市场阶段，过快收紧排放许可证的口子，一方面购买许可证有严格上限，另一方面，购买碳汇抵偿也有严格上限，导致排放源转移定价间接推高物价。目前澳物价高，尤其电价全球最高，家庭生活成本超过香港、东京和伦敦，民众不满意，澳大利亚碳市场一方面是树立了“减排形象”，而另一方面却损害了“国内民意”。3.制度设计的特色补偿政策:阻止“许可证收紧过快补偿责任转嫁”林业碳汇补偿突破5%限制。澳碳市场对林业生态补偿的政策完善，是在“配额收紧过快补偿责任转嫁”这一过程中，及时调整实现的。鉴于碳价过高，澳大利亚政府决定提前一年实施碳排放交易，计划于2014年7月1日正式启动碳市场，旨在将2014年7月碳排放的成本从预计每吨25.4澳元(22.4美元)降到每吨6澳元。澳大利亚政府在2013年7月的《清洁能源立法修正案》中，针对2014年即将推出的碳市场对林业补偿及相关制度作出了调整:(1)农林业碳汇项目挣取ACCUs的上限突破了5%限制，可达无限。根据新规定，减排企业可以突破目前5%的限制，使用通过低碳农业倡议(CFI)获得的ACCUs来抵消其碳排放。在旧的模式下，电力、工业部门的减排选择十分有限，新的市场模式下，这些部门可以采购更多的林业碳汇，以低成本减排，减少对民众的负担。(2)增加国际碳汇项目履约的灵活性。超排企业可以利用国际市场获取的碳单位履约，增加了其清偿碳负债的灵活性，但有使用限制:利用欧盟排放贸易体系的碳单位不能超过其清偿的年度碳负债总量的50%，京都机制碳单位不能超过6.25%(2015年7月1日可以提高为12.5%)。(3)允许存入和透支。新的交易形式还允许企业存入和提前透支碳汇项目的ACCUs，但是提前透支有上限，如透支2015—2016年度的碳单位抵偿2014—2015年度的碳负债，不能超过其2014—2015年碳负债的5%。以上分析表明，推进实质性减排并非“一蹴而就”，增加对林业碳汇的补偿有助于碳市场循序渐进，澳政府在这个过程中及时调整，赋予林业碳汇更多的抵扣空间，给予实质性减排部门更多的选择，也就给予民众更多的民生实惠，反过来才能保障碳市场长期运行。

二、部分国家林业参与碳交易及生态补偿的模式与我国的比较分析

(一)我国碳交易试点省份碳市场补偿林业的主要制度安排我国碳市场建设处于起步阶段，相关制度设计还在摸索阶段，特别是关于碳市场补偿林业生态建设的制度设计还在研究和尝试。我国碳市场的主要模式和要素，是采取总量限额下的碳配额分配交易管理模式。目前，试点6省份碳交易都采取总量限额的配额管理模式，交易气体都是CO2，交易主体略有不同，有的为年排放2万吨CO2及以上的单位(如广东)，有的为1万吨及以上的单位(如上海)。从参与数量看，各地略有差异，北京约覆盖200家，上海约190家，广东约覆盖442家。市场交易标的为CO2直接排放权和间接排放权和由中国温室气体自愿减排交易活动产生的中国核证减排量(CCER)。市场都主要以配额为主线，通过配额分配和管理，对企业排放进行管理。分配根据行业基准水平、减排潜力和企业历史排放水平，采用基准线法、历史排放法等方法确定。在前两年一般采取免费分配，以后逐步增加拍卖分配的数量。管理主要是排放单位超出配额许可范围进行排放的，相关部门可根据违规碳排放量，按照市场均价的3～5倍予以处罚。我国试点碳市场补偿林业生态建设的模式，都采取基线信用抵消间接机制。6省份的碳市场纳入林业的唯一接口是，允许碳汇项目通过核证后获得的中国核证减排量(CCER)入市交易。但一般都有上限，北京是5%，广东是10%，上海为5%，同时，北京规定5%中本市辖区内项目获得的核证自愿减排量须达50%以上，广东规定10%中的70%需来自本省核证项目。林业纳入碳市场的法律依据是《中国温室气体自愿减排交易活动管理办法》。

(二)部分国家林业参与碳交易及生态补偿的模式与我国的比较分析1.比较分析。本文从适用条件、优劣之处两方面(见表2)比较分析新西兰、澳大利亚与中国在林业参与碳交易及生态补偿的制度设计上的差异。———适用条件比较。新西兰采取林业“直接入市参与碳交易，直接获取碳配额”的制度模式，主要基于4个条件:(1)《议定书》约束下的国家立法。根据该法规，1990年后森林碳汇可直接抵减工业排放。(2)森林覆盖率较高，人工林较多碳汇潜力较大。新西兰森林覆盖约为30%，人工林达到176万公顷，占其森林面积的22%，近80年来一直处于增长趋势。新西兰制度模式正是基于其人工林较大的碳汇基础。(3)农林业是国家主要的排放源和碳汇。2010年新西兰农业排放约为国家总排放的47%，是主要的排放源，而其林业部门约抵消了农业、能源、工业加工和废弃物排放总和的28%，是主要的汇清除部门。基于这种排放结构，市场设计采取了直接纳入林业给予资金补偿的方式。(4)林业经济地位较重要。新西兰林业对GDP的贡献率为3%～4%，其林产品贸易额占世界林产品总贸易额的1%，林业吸纳其就业人口的10.5%。基于林业的这种重要地位，采取直接将其纳入碳市场获取交易补偿的支持模式。澳大利亚采取“碳抵消模式间接参与碳交易”的制度模式，主要基于4个条件:(1)林业是排放源部门。2010年，澳大利亚CO2排放4.39亿吨，农林业为排放源，排放达到3376万吨。基于农林业属于排放源，不具有直接入市抵减工业排放的功能，因此采取“间接模式”补偿林业。(2)能源是主要排放部门。2010年，能源CO2排放占国家CO2排放的87.5%。基于这种结构，亟需推进能源实质性减排，为此没有把林业直接纳入碳市场获取经济补偿。(3)森林覆盖率较低，人工林较少，碳汇潜力较低。澳大利亚森林覆盖率约为20%，人工林较少，仅占其森林面积的1%左右。与新西兰相比，其造林增汇基础和潜力较弱。(4)澳大利亚林业经济地位没有新西兰林业重要。澳大利亚林业对GDP的贡献约为0.6%。中国适用条件与上述两国既有相同之处，也存在差异:与新西兰相似的是我国林业是汇吸收部门、林业经济地位重要，与澳大利亚相似的是我国排放结构以能源为主。

———优劣之处比较。新西兰模式的优势包括:第一，纳入约2000家林业主体，活跃了碳市场。第二，林业直接参与碳市场降低了工业减排成本，为工业提供了有效的减排选择。如2011年6月25日至2012年6月20日，工业等部门产生了总碳排放为3180.3万吨CO2，其中依靠林业和其他部门直接提供了1492万吨CO2碳清除，抵减比例达到了46.9%，几乎一半。第三，生态效益突出。根据新西兰原农林部的《2009毁林情况报告》，如果新西兰未将林业直接纳入碳市场，则估计2009年的毁林面积为7000公顷，而由于直接纳入，实际毁林面积下降到3500公顷。第四，通过直接入市交易，增加了农民收入。其劣势在于，过多依靠林业碳汇抵减，降低了工业通过技术改造实质性减排的动力。澳大利亚模式的优势是林业间接交易，促进了能源部门实质性减排。但是其劣势在于间接模式下林业进入碳市场的接口小，规定了5%的限制，导致碳市场促进生态效益成效不显著。同时，农民受益有限，收入增加不多。为了减少这种劣势，澳适度调整，一方面针对间接交易单独立法，另一方面突破了5%限制，希望碳市场在促进工业能源实质性减排和林业生态效益、农民增收方面取得平衡。我国目前采取的模式类似于澳大利亚，优势也是促进实质性减排。但劣势相对来讲，比澳大利亚突出，这种模式下，由于接口小、再加上5%的限制，导致我国世界第一人工林大国的碳汇优势很难发挥出来，生态效益低。林业未直接入市，导致林业参与主体少，农民受益面窄，增收带动不强。2.结论。根据对国外碳交易补偿林业与我国试点的比较，结合我国林业情况，可以得出以下结论:(1)从适用条件看，我国应该两国模式都适度借鉴。根据前述比较，我国条件与两国都有重叠，对于如何借鉴，需要弄清3个选择前提:首先，全球气候协议的走势。新西兰林业可直接入市获取碳配额进行交易，根本原因在于其林业碳汇强大的抵扣功能，且符合《议定书》规则，帮助国家完成减排任务，也是政府预期林业碳汇功能更加受到“后京都协议”认可。目前，事关2020年后的国际气候变化协议尚未明确，《议定书》3.3和3.4条款如何改变尚不可知。林业碳汇既有增强抵扣工业排放的可能性，也有进一步萎缩的可能性。但我国目前实施的试点，采取类似于CDM的场外项目级参与单一模式管理林业碳汇交易，实际上是按照后一种可能性进行管理的，这就丧失掉前一种可能性发生时的减排机遇。为此，我国应结合新西兰“直接入市”和澳大利亚“间接抵消”两种模式。其次，是以促进工业、能源“实质性减排”为主，还是以促进生态效益、农民增收为主。笔者认为，应两方面兼顾。我国尚未承担强制减排任务，且实质性减排步伐过快容易导致前述澳大利亚的减排成本过快转嫁到居民头上的风险。通过林业直接入市和间接抵消，可以在两方面都较好兼顾。再次，碳市场稳定运行才能保障长期性的生态补偿和建设。碳市场供需平衡不利，影响林业的交易补偿。我国试点碳市场，其市场结构有四方:需求方、碳配额结余的需求方(又作为供给方存在)、CCER供给方以及回购或发放配额的政府。这种四方市场结构，行政色彩较浓，特别是供给方缺乏，不利于市场平衡。综上所述，从促进林业碳汇减排贡献的角度看，我国应效仿新西兰模式，把林业直接入市参碳交易，直接获取碳配额。从促进能源部门实质性减排来说，我国应效仿澳大利亚模式，采取碳抵消模式。综合这两个方面来看，我国应两种模式都适度借鉴，在促进林业碳汇和林业经济贡献，促进实质性减排两个层面都协同推进。具体作法是，在目前间接抵消基础上再给予林业一定的碳配额指标，坚持“两条腿”走路，应对未来可能出现的各种情况。(2)从优劣势比较看，我国目前的间接抵消模式劣势较明显应及时调整。根据前述比较分析，碳交易促进森林生态补偿，需要同时促进能源部门实质性减排和林业生态效益、农民增收等方面，而我国试点碳市场对林业参与的接口，主要是碳抵消机制，且有上限限制，存在碳交易对林业生态补偿“接口单一和上限控制”的双重限制。这种模式，虽然促进了能源部门直接减排，但是不利于通过碳汇直接入市，增加控排企业的灵活履约选择，不利于激发林业生态效益。澳大利亚碳排放与我国基本相同，以石油、电力、工业、能源等为主，但它在碳交易管理纳入林业方面已作出转变，原因在于既要实质性减排也要尽可能增加生态效益、减少民众负担，为此，其突破5%限制提高林业碳汇补偿空间。这种“兼顾实质性减排和促进生态效益、减少居民承担转嫁减排成本”的作法值得我国借鉴。新西兰人工林较多，国家为鼓励符合京都规则增汇，对1989年后森林不设交易上限，直接可获取新西兰单位增加林农收入。我国是世界第一人工林大国，新西兰的这种交易模式，有利于促进我国人工林碳汇生态贡献和吸纳大量就业，也值得我国把新造林直接纳入碳市场，并减少交易限制。(3)从特色补偿措施看，我国试点碳市场缺乏对已有林的一次性机会成本补偿。森林既是碳汇，也是碳源。阻止森林排放，需要防火、防虫，需要科学经营，这些都需要大量投入。新西兰认识到这一点，对林主的碳汇保护行为付出的机会成本给予不同等级的补偿(见表2)，起到了通过碳市场实现大量减排的效果。因此，我国碳市场需要对已有林保护行为返还一定比例的资金给予支持。(4)从两国管理碳汇交易的经验看，森林碳抵消补偿机制是充分考虑碳市场对人民生活的影响、帮助实现配额管理“由松渐紧”这一国际共同趋势，以及优化碳排放配额管理、活跃市场交易的重要保证。碳排放配额数量的宽松管理会导致市场上缺乏买方需求，交易清淡;管理过紧又会迫使价格过高，增加消费者负担。在碳交易试点初期，企业往往不太适应碳排放配额方面的约束，可能因成本问题增加抵制情绪。澳大利亚在碳市场初期就收紧了排放许可证，产生对居民日常生活成本上涨的不利影响，后通过提高转移支付能力、减税和提高碳汇抵消机制上限额度等方式减少由于碳配额收紧的影响，该举措获得群众支持。我国在建立碳市场后，碳减排所需要的资金投入最后势必会转嫁到终端消费者，这必将在一定程度上增加居民生活费用支出。所以，需探索有效方式尽量减少碳市场对居民生活的影响，以减小碳市场发展的阻力。如果在收紧配额的同时，向控排企业提供灵活的森林碳抵消机制，能实现双赢:既增加碳排放配额市场上的买方需求，活跃了市场;又通过灵活的碳抵消机制帮助企业减少减排成本。加快推动碳抵消机制设计，在碳排放配额管理方面就可能具备条件收紧配额，市场活跃程度就可能会表现得更好。

三、政策建议

根据上述分析，提出以下建议:(1)建议修订排放权交易试点实施方案，分配有上限的配额指标允许造林等活动直接入市交易，直接补偿新增林业碳汇。(2)林业碳汇的碳抵消补偿为控排企业提供灵活的履约方式，稳定了市场，应突破5%的限制。(3)尝试由国家财政对参与碳市场抵消机制下的林业碳汇项目进行补偿。抵消机制下的林业碳汇项目实施成本和难度高于其他同类项目，实施期限也较长，这决定了其贡献大、符合京都规则，但是付出的机会成本很高，而这部分项目往往从碳市场的获益较低。为此，部分国家由财政出资对这部分项目进行补偿。(4)增加国家财政(如碳税或配额拍卖收入返还)对已有林保护付出机会成本的补偿。(5)借鉴澳大利亚《2011碳信用法案》精神，对林业参与碳市场的项目单独立法，界定其独立的方法学、审查方法等，基于单独立法建设独立的中国森林碳抵消机制，建立和推广“中国标准”品牌。(6)完善森林生态补偿法律政策，在“生态效益补偿”基础上增加森林碳汇补偿政策。

作者：曾以禹吴柏海周彩贤陈峻崎单位：国家林业局经济发展研究中心北京市林业碳汇工作办公室