农地流转与土地银行互动发展范文

《农业经济问题杂志》2014年第六期

一、农地流转与土地银行互动作用的理论分析

流转效益高低是影响农地流转主体是否参与流转的关键因素，流转效益由一系列因素决定，土地银行通过作用于各因素，提高流转效益，促进农地流转;反过来，农地流转带动土地存贷规模扩大，促进土地银行持续经营，两者形成互动作用机制。

(一)影响农地流转的关键因素影响农地流转的关键因素是什么?已有研究对此进行了诸多探讨。钱忠好(2002)从产权角度指出农村土地承包经营权不完全性是导致农村土地市场发育缓慢的主要原因;黄季焜(2008)认为农地流转不畅与我国城市化过程中农村劳动力转移不完全及劳动力市场限制有关;谢东水(2012)发现土地流转滞缓是土地产权残缺和劳动力转移不完全相互作用的结果;刘芬华(2011)认为农地流转速率缓慢由多种因素所致，其中农地社会保障功能以及农地流转效益预期值是关键影响因素。结合已有研究，考虑到内因是问题的主要矛盾，本文认为流转主体从农地流转中可以获得的流转效益低下是导致农地流转不畅的主要原因，下面从经济学角度给出解释。在现代经济社会中，微观经济主体的核心特征表现为逐利性，即一切经济行为都以实现自身利益最大化为目标，体现在两方面，一是自利性，经济主体行为决策均以自身利益为出发点和归宿;二是理性，经济主体为实现自身利益的行为选择都是最优的(刘诗白，2008)。在农地流转过程中，流转主体按其角色可分为农地转出方(供给方)和农地转入方(需求方)*。流转双方作为主要的微观经济主体，同样具备逐利性，流转双方都将以利益最大化为目标导向，主要依据流转效益高低决定是否参与流转，若流转双方都能从农地流转中获得较高的效益，至少比未参与流转时更高，则倾向于参与农地流转，反之不愿意参与流转＊＊。因而，流转效益低下是导致农地流转不畅现象在我国农村地区广泛存在的主要原因。通过农地流转，农地转出方获得转出效益，农地转入方获得转入效益，转出效益或是转入效益低下，引起农地供给或需求不足，均将阻碍农地流转。

(二)土地银行作用于农地流转在以土地银行为中介的农地流转过程中，第一，转出方(转入方)直接将土地存入(贷出)土地银行，而不需要花费额外成本去搜寻交易对手，大大降低了交易双方的搜寻和信息费用。第二，单个转入方可通过土地银行实现一次性规模转入，而无需和众多分散转出方依次交易，一份契约替代多份契约，简化了合同履行的对象和路线，能有效降低谈判和决策费用。第三，土地银行作为专业化的流转中介，通过制定规范统一的土地流转合同，可以较大程度地降低监督费用和合约义务履行费用。第四，土地银行作为土地余缺的调剂中心，促进流转双方建立起长期合作关系，以长期契约替代短期契约，有利于进一步降低各项交易费用。总之，土地银行主要通过降低农地流转双方的交易成本，提高转出效益及转入效益，进而推动农地流转。另外，土地银行集中大量细碎土地进行适度整理，有利于满足规模经营者大面积转入土地的需求。规模经营者在劳动力或生产资料市场上谈判能力均较强，可节约生产资料购置成本，加之适度规模经营下劳动生产率更高，单位土地的规模经营收益一般高于分散经营。因此，土地银行的出现能够有效促进规模经营的实现及经营效益的提高，从而有益于促进农地流转。再者，土地银行作为专业化的流转中介，联结起众多分散的土地供求双方，集合了分散的交易信息，有利于形成相对合理的存地费、贷地费，防止存地费过低而抑制转出或是贷地费过高而抑制转入，有利于提高流转双方参与积极性，进而促进农地流转。

(三)农地流转反作用于土地银行随着政策的不断落实，一方面，土地产权权能逐渐完善，承包地流转的法律保障逐步健全;另一方面，土地承包经营权不断向专业大户、家庭农场、农民合作社等规模经营者流转。农地流转进程的日益加深将促使土地银行加快发展。其一，农地流转构成了土地银行存贷业务发展的基础。由农地转出衍生而来的存地业务是贷地业务开展的前提，土地银行只有先通过存地业务集中土地，而后才能开展贷地业务重新配置土地。存地规模制约着贷地规模，存地期限及价格决定了贷地期限及价格，贷地业务则是保障土地银行持续经营的主要利润来源。其二，农地流转的推进衍生出对存贷业务的需求，推动存贷规模扩大。对农户而言，农地流转权益保障制度的健全使其转出意愿增强，以土地银行为中介的转出交易成本较低，又可获得较稳定的存地费，催生出对存地业务的需求，带动存地规模扩大。对农业规模经营者而言，随着规模经营普及，其转入意愿日益强烈，而经由土地银行转入土地，可免去和众多分散农户谈判的麻烦，节省大量转入交易成本，极大提高规模经营收益，衍生出对贷地业务的巨大需求，带动贷地规模扩大。其三，农地流转进程的加深及土地存贷规模的扩大，有利于土地银行经营效益提高。土地银行经营效益主要取决于营业收入和营业支出，营业收入主要指贷地费和其他收入(比如政府转移支付);营业支出则包括存地费和各项费用支出(职工工资和福利支出，房屋和设备折旧费，办公费用等)。随着土地存贷业务规模不断扩大，在规模经济的作用下，业务经营平均成本下降，经营效益提高，土地银行得以实现持续经营和健康发展。

(四)农地流转与土地银行互动作用机制综上所述，土地银行主要通过降低农地流转双方交易成本，提高双方流转效益，促进农地流转;农地流转进程的加深，带动土地银行存贷规模扩大，促进土地银行持续健康发展，农地流转与土地银行之间的互动作用机制如图1所示。

二、四川彭州实践的调研分析

2008年四川成都启动了农村产权制度改革工作，农村土地承包经营权确权颁证、农村集体经济组织清产核资及股权量化工作顺利完成，但是对于以彭州为代表的地震灾区而言，在灾后重建和新农村建设的推进过程中，农村地区出现了新情况和新问题，面临一家一户小而散的分散经营与组织化程度较高的现代农业发展的现实矛盾以及农民集中居住后耕作半径扩大等一系列问题。农村集体经济组织的发展面临严峻考验，彭州市高度重视，及时在磁峰镇探索土地银行模式以解决农户在生产生活中遇到的难题。2008年底首家土地银行即磁峰皇城农业资源经营专业合作社成立，自此以后，土地银行模式在彭州各镇推广，截至2012年9月份已达20余家*。2013年5—7月本课题组对彭州5个代表性行政村(皇城村、鹿坪村、滴水村、双林村、白土河村)进行调研，各样本村均在彭州土地银行兴起早期(2008—2009年)先后成立了土地银行。课题组采取座谈与问卷结合的方式展开实地调研，调研对象＊＊中土地银行工作人员5人，农户160户，农业规模经营者10户，共发放调查问卷175份，收回有效问卷171份(其中4份农户问卷无效)，问卷有效率为97.71%。

(一)农地流转发展现状及问题1.农户问卷调查分析。对农户主要调查其土地转出情况(见表1)，从土地流转覆盖程度看，共70户家庭转出农地，占样本总数的44.87%，说明样本地区土地流转覆盖面较大，但进一步分析发现流转过程不规范问题严重。农户转出土地原因方面，38.57%的农户感觉外出打工更赚钱，属于自愿转出农地;51.43%则表示村委会强制性安排土地转出，农户自身并没有农地流转决定权，其流转权益受到严重损害。农地转出方式上，68.57%的农户通过本村土地银行转出土地，单从“量”上看土地银行促进农户转出的效果明显，但是以土地银行为中介的农地流转过程仍然存在诸多问题。调查发现，大部分农户并不清楚土地银行的内涵，由于样本地区土地银行管理层均由村委会干部兼任，办公场所也在村委会，即使是对土地银行有所了解的农户也多认为土地银行与村委会并无区别。通过土地银行转出土地的农户中，81.25%反映没有参与确定转出价格，72.92%表示对当前转出价格不满意，认为定价偏低，这预示土地流转双方存在较大矛盾，若不妥善处理可能形成影响该地区经济社会发展的隐患因素。总之，土地银行在一定程度上促进了农地转出，同时农地流转可持续发展存在隐忧，农户与土地银行交易过程的规范性亟待加强。针对未转出土地的农户，着重调查其未转出原因，26.74%的农户表示找不到别的活路，只能靠种地为生;23.26%表示对能够得到的转出价格不满意因而放弃转出土地;34.88%的农户坦言由于土地自身条件限制，没有转入方愿意承租(转入);还有15.12%的农户宁愿抛荒也要自己留着土地，不愿意参与流转。对于前三类具备转出意愿的农户，若采取适当措施，不难促进其潜在转出意愿转化为实际参与，从而促进农地转出、增加农地供给。2.农业规模经营者问卷调查分析。针对农业规模经营者主要调查其土地转入情况(见表2)。从转入方式上看，9家农业规模经营者通过土地银行转入土地，单从“量”上看土地银行在促进实现土地规模经营中也发挥了较大作用。但从对转入价格的满意程度上看，5家农业规模经营者认为土地转入价格偏高，加剧了农业经营成本负担。当问及“合同到期后是否愿意继续转入土地”时，4家农业规模经营者回答不愿意，并说明主要原因是农业经营收益波动幅度大，自身资金实力有限，抗风险能力较低，意味着土地转入方对土地的需求存在不稳定性。

(二)土地银行经营现状通过对5家代表性土地银行的工作人员分别进行深入访问，总结得出以下几点:(1)所有土地银行均与本村村委会实行一套领导班子且共用办公场所，当问及土地银行的性质定位，工作人员均表示土地银行是盈利性企业法人。同时，村委会作为基层群众性自治组织，承担着办理本村公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安等行政管理职责。由此可见，在土地银行经营过程中，必然面临着村委会非盈利性和土地银行盈利性之间的矛盾冲突。(2)当问及土地银行的存地费、贷地费定价依据，多数工作人员表示按照惯例确定，不能给出合理的解释。(3)对于调查问题“当前土地银行经营是否存在困难”，工作人员均回答当前土地银行运行基本正常，其中4位表示土地存贷业务基本盈亏相抵，1位表示处于亏损状态。另有3位反映有20%～30%的农民因不满存地价格要求收回土地，2位表示存贷利差较低是当前土地银行经营面临的主要困难。综上，彭州土地银行在一定程度上促进了农地流转，但农地流转过程存在诸多问题，农地流转不畅现象仍然存在，进一步发展空间较大;农地流转不畅又反作用于土地银行，表现为其业务经营普遍存在隐忧，农地流转与土地银行互动作用的发展模式不可持续。

(三)调研情况总结土地银行自身的不足以及农地流转过程的诸多制约因素均阻碍了农地流转与土地银行互动机制的运行，导致两者不能实现共同持续发展。农地流转方面，农地流转效益低下是阻碍农地流转可持续发展的关键因素。具体而言，制约农民转出农地的因素主要有转出价格定价机制缺乏，农民对转出价格不满意;农民转出土地后就业渠道狭窄，劳动力转移收入不高;农村社会保障有待健全，农户转出土地存在后顾之忧。而影响农业规模经营者转入农地的因素主要有农业经营风险较大，经营收益不足;农地转入成本较高导致农业经营负担重;土地流转过程中金融支持不足，规模经营面临资金约束，融资成本较高等。土地银行方面，一是成立土地银行依据的《农民专业合作社法》，其部分条款已不适应土地银行经营的现实需求，该法未将土地流转纳入经营范围，导致土地银行开展存贷业务缺乏有力的法律支持，也未明确赋予政府监管部门相应职能，因而土地银行外部监管严重缺位*。二是土地银行内部治理不规范，缺乏有效的监督制衡机制，村委会干部兼任土地银行负责人，村委会非盈利性和土地银行盈利性的目标直接冲突，并且村委会强制农户转出土地的现象普遍，农民权益被严重侵害。三是存贷费评估定价不合理，随意性较大，没有专业的参照标准和评估体系，难以形成存贷双方都满意的价格，土地银行经营效益低下。

三、建议

农地流转与土地银行互动持续发展，对于提高农村土地资源配置效率，助推农村经济发展意义重大。为此既要加强土地银行自身建设，也要注重完善外部相关发展环境及政策支持，具体可从以下方面入手:第一，修订完善政策法规。修订《农民专业合作社法》中限定合作社经营范围的条款，将土地流转纳入合法经营范围，使得土地银行业务真正有法可依;增加明确赋予政府监管部门职能的条款，如规定注册部门应对土地银行进行年检以有效监督和掌握土地银行经营情况，通过外部监管督促土地银行规范稳健运行。第二，完善土地银行内部治理结构。注重构建清晰的内部治理框架，土地银行股东大会、董事会、监事会三方各司其职，相互制衡;政府部门应该协助组建专业的土地银行员工队伍，着重培养土地存贷业务专业操作技能，尽量避免村委会工作人员兼任。第三，建立专业的农地价值评估机构。必须建立一套权威的农地价值评估体系，由此产生存地方、土地银行、贷地方三方都接受的市场公允价格;待时机成熟时，探索建立统一信息的农地流转交易平台，实现公正、公开、公平的三公原则，让农地真正以市场化方式流动起来。第四，扩展非农就业途径，健全农村社会保障体系。政府要加强对农民的技能培训，大力发展本土特色产业，在农民集中居住区要鼓励发展第三产业的餐饮、商贸、居民生活服务业等吸纳就业能力强的传统服务业;逐步建立和完善农村低保制度、新农合制度、农村养老保险制度和社会救助制度，进一步做好农民工社会保障工作，解决农民土地流转的后顾之忧。第五，加大金融支持，建立农业经营风险分散机制。各商业银行应积极发展农村基层网点，适度充实从事农村小额贷款业务人员，在防范风险的同时积极探索扩大农村有效担保物范围，允许农户以各类农村产权和农业生产资料抵押贷款，为农户转业、规模经营者引进先进技术设备等提供资金支持。另外，由于农业本身的高风险性导致银行放贷积极性普遍较低，政府应尽快组建政策性农业巨灾保险基金，提高农业经营者抗风险能力，促进土地银行稳健经营。

作者：阮小莉彭嫦燕单位：西南财经大学金融学院