森林资源管理措施范文

《广西经济管理干部学院学报》2016年第3期

摘要：

森林资源的有效管理对生态安全屏障和生物多样性宝库至关重要。资源的有效管理需要社会的广泛参与，尤其是那些生活在森林资源相对丰富却地处偏远山区的社区村民的参与。但目前社区在资源管理中的参与层次和程度仍然很低，需要政府激励社区主动参与，搭建交流平台，建立对话机制，建立森林资源管理中的社区参与机制。

关键词：

村民参与；森林资源；政府激励；资源管理

在过去的十余年间，中国发生了重要的转变，政府从单纯地重视经济增长转向了经济与环境的可持续协调发展。从《全国生态保护“十二五”规划》提出的生态建设及保护，到“十三五”规划提出“加快改善生态环境”，内容涉及节约资源、生态保护修复、绿色产业发展等，各级政府加大对生态建设和环境保护的力度，有的地方政府将注意力投向森林资源的有效管理和生物多样性保护的工作中。以云南为例，要将云南建成中国西南的生态安全屏障和生物多样性宝库，森林资源的有效管理显得极其重要。我国的资源管理，虽然是政府主导、社区参与，但一直以来社区的参与程度较低，社区尚停留在被动参与及信息接受者的角度定位上。而另一方面，强制的管控措施无法有效抑制森林资源和生物多样性的减少，管理的成效较弱，这主要是因为存在事实上的资源的归属性及使用性的分离，以及作为决策制定者的政府和作为基层管理实践者的社区村民在很多层面上的分歧，从而导致资源管理效率不高，或不可持续性等问题。除了出台一系列相应的政策和法律法规以控制森林资源的过度消耗外，政府当然也意识到以往对森林资源的管理存在调整的必然。“在传统的管理模式中，权力的实施完全依靠法律和行政的力量，其他社会力量被排除在权力机制之外，在保护区内生存了千百年的社区居民甚至被当作资源保护的威胁因素而成为权力的实施客体。”［1］资源的可持续利用似乎不能仅仅依靠政府直控和封闭式管理来实现，森林资源的损耗和紧缺与每一个资源的利用者都息息相关，从这个意义上讲，资源的有效管理就需要社会的广泛参与，尤其是那些生活在森林资源相对丰富却地处偏远山区并将自然资源视作第一生存需要的社区村民的参与。

一、森林资源管理与可持续利用现状

（一）资源管理中社区与政府角色的定位

云南省是较早将社区参与及社区共管模式引入森林资源管理的省份，因为森林资源的保护不仅是环境建设和生态文明建设的重要支撑，是一种公共资源，森林资源对居住在周边社区的村民来说还是一种主要的生计来源，林业发展也同时是云南省经济发展的重要产业。从这个意义上说，对森林资源的管理就不能仅从公共资源与仅从社区生计维护的角度来谈。因为根据森林资源的不同属性实行分类管理应该是最有效的：即，对具生态保护价值和生物多样性宝库自然保护区采取封闭性的管理；对有旅游价值可为村民创收的森林资源采取设立森林公园的形式采取半开发的管理；对具有商业利用价值的集体林地则通过林权制度的改革，赋予社区更多的自主权和管理权。这正是政府认为对森林资源管理最有效的管理模式。但事实上，以云南为例，没有社区，没有村民居住的自然保护区很少见。因此，完全的封闭管理是行不通的。其一，因为无法将社区排除在自然保护区外。其二，因为长期居住在这样的环境里，社区其实在生计发展中已经积累了丰富的资源利用和保护的知识，而这样的认识却时时被管理部门所低估甚至忽视。其三，社区对森林资源可能存在过度利用，但这是因为外来因素的介入造成社区的不稳定和不安全的结果。从这个意义上讲，政府及山区社区的村民对各自的角色定位及认知存在一定的偏差，一方面从管理部门的角度来看，政府是当然的管理者，资源保护的维护者和投入者，而社区则是当然的资源消耗者，资源保护及管理的概念就被异化为减少资源的不必要人为消耗；而另一方面从社区的角度来看，社区对长期使用和保护的资源没有归属权，随时都有被征用或禁用的危机。这样的认知偏差并不利于森林资源的有效管理。

（二）相关政策及管理森林资源的认知

森林资源是一种公共资源，政府对公共资源管理具有责无旁贷的职责，因此从有效抑制资源过度损耗、保护资源的生态功能的最大效用角度考虑，政府制定一系列的法律、规章和制度对森林资源进行管控，在这些措施中最常见于各种规划以及各种政令中管制型的政策工具的运用。所谓“管制型”政策工具主要是指通过配额制度、许可证、强制技术标准和法律行政强制手段对社区村民的行为进行干预，对村民的资源利用行为进行直接控制，管制型工具通常是通过出台“违法必究”、目标设定以及增加森林覆盖率的考核来进行。而对于那些偏远山区的贫困社区来说，政策和法律法规的影响效应较小，社区中的村民对相关政策和法律法规的认知程度也非常低，政策与法律法规的实际效应与预期结果相比相距甚远，因为单纯的管理型政策工具的运用将森林资源的利用与保护完全地划成了相互对立的两个阵营，将管理者和社区也划成对立的群体。事实上林业也是支撑地区经济发展的重要产业，森林资源是社区发展的重要生计来源，但长期以来其经济价值因为公共产品的属性而被忽视。在实行管制效果不明时，便应该采取一些激励性的经济措施，利用资源税、森林碳税等手段，让村民能认识到资源存量和使用价值的关联性。激励措施还包括赋予社区资源使用的权力和管理职责，但这些激励型政策工具的运用是缺乏的。

（三）森林资源所有权和使用权的理解

资源的过度利用多因其权属不清或者说是所有权和使用权的绝对分离而导致。自然资源的归属可以有两种，一种是完全意义上的国有，另一种即集体所有。个人不具备对自然资源的所有权，但可以以无偿或有偿的方式使用资源。按照常理，只要得到了法律的认可，个人对自然资源的使用权就不能被随意变更。当某种资源因过度消耗需要保护时，此种资源的权属就应重新定义。自然保护区的建立通常会伴随着一系列的土地纠纷，这或者是因为设立的保护区界线不明确，保护区与周边社区的土地权属不清；也或者是因为被划入保护区域的土地权属没有作重新定义，原有的集体林地权属依然没有任何形式上的变更。尽管设立保护区使周边社区的资源利用方式发生了根本的改变，然而从法律意义上或者是从生活习惯上，资源的拥有和使用并没有改变，这就导致了社区和资源保护部门对资源所用权和使用权认识上的差异。

（四）森林资源的经济价值以及生态价值的认识

森林资源具有价值，这不仅是因为它自身的客体特征，还因为它的有效性、稀缺性和所有权的垄断性。然而对资源价值的认识，各个利益群体却有不同的理解。从宏观层面上说，政府首要关注的是森林资源的生态价值，尤其是当某种物种的种群数量减少到一定程度时，政府对资源的生态保护功能的重视程度就愈发明显，首先是资源的保护级别的划分，再接着出台相应的保护条例。尽管许多被保护的物种均分布在保护区，然而，还有很多列入保护级别的或虽未被列入保护级别仍具有重要生态价值的物种分布在保护区或国家森林公园的区域，对这些资源的保护与管理似乎不是单纯地设立生态功能区就能实现的。另一方面，在社区层面上，村民更为关注的是资源的使用价值，如使用薪柴以获取生活必需的燃料，采伐木材用以建房，采集非林材林产品以用于维持生计，此外还有很多可作药用的动植物资源。从某种意义上说，居住在山区的社区将森林资源视为其主要的生计来源，为其提供基本的需求，如食物、材料、就业、社区文化以及安全等，他们更依赖森林，对森林的影响也更大。村民关注资源首先是因为资源的利用与他们的生活息息相关。也许过度使用或低价值地损耗资源，并非都是由于村民的知识或实践的限制而造成，更多的是由于资源的宏观和微观方面的意义没有得到很好的协调和统一，政府只关注宏观，而村民则只能在微观层面上谈自己的体验和感受。天然林保护工程和退耕还林是目前规模最大、涉及面积最广的旨在保护日益紧缺的天然森林资源、促进自然资源的恢复与再生的生态建设项目。然而从长远来看，项目的生态效益和经济效益却都不确定，禁伐是否就能起到保护和管理的效果？退耕是否能还林，还林后是否能成林，是否还会存在复垦的现象？政府希望职能部门和参与管护的人员能尽职尽责，而另一方面，项目区内的社区村民希望政府能一如继往地提供护林、造林的补助。政府关注的是全民是否积极投入生态建设中，并承担起自然资源管理的义务和责任，而社区更多关心的则是他们的长远利益能否得到保证，他们为此而付出的短期经济利益是否能以生态效益补偿的形式得到弥补。政府担心社区会因经济原因而出现管护责任不能落实或退耕又复垦的现象，而社区则担心政策的多变和不稳定，使其预期的长远利益最终落空。

二、社区参与的森林资源管理存在的障碍

（一）相关理论概述

参与式理念是伴随着一系列的国际组织资助以农村发展或扶贫为目标的项目实施而引入中国的。“参与式”是基于对项目目标群体的主观能动性的认识，以及对政府职能部门在其中人力和财力投入不足的限制的认识而提出的，是改变至上而下的计划手段并鼓励项目目标群体回应项目实施方的一种尝试。基于此，“参与”一词所要体现的是项目各方的配合与主动性，它所希望实现的目标是信息和经验的分享与交流、决策的共同制定以及风险的共担。在云南，从20世纪90年代初福特基金会资助云南的综合扶贫试验示范项目开始至今，参与式不再是一个新鲜的名词，它已经从单纯的农村调研和评估方法提升成为一种社会发展的理念，并体现在国际组织资助的各种与农村发展相关的项目或活动中。参与式体现在基建项目中，工程设计则要有利于解决当地村民提出的问题；体现在贷款项目中，贷款的用途与创收活动的选择由贷款获得者决定；而在林业项目中，造林树种的选择和土地利用规划要融合当地村民的意见。政府逐渐接受了参与式的发展理念和一些做法，并在扶贫项目和村级规划制定中开始进行尝试。最早引入云南的参与式是作为一系列的农村调查和访谈工具的组合，被运用到外资项目的评估监测体系中的。参与式评估以第三种视角，即由项目实施方和出资方以外的第三方组成评估组，通过参与式工具的运用收集和了解项目目标群体对项目设计和实施的想法，为项目设计和组织方提供项目活动调整和改进的建议和意见，以确保项目顺利有效地实施。与传统的调查方法和项目评审所不同的是，这种冠以参与一词的评估方法所强调的是项目受益群体在整个评估过程中的介入，它通过将受益群体的预期值与项目的实际收效的对照来验证项目的成效性，在基于对受益群体的访谈和对他们的期望的了解上，对项目活动进行适时的调整，以缩小项目预期和实际实施间的差距。其实“参与”不应简单地理解为一种方式或工具，它更应该是一种工作方式或管理理念，参与不是一个简单的定性或定量的概念，而是一个从接受观念、提供信息、咨询、达成共识、决策制定、风险共担、合作机制的建立到自我管理的动态过程。经过了二十多年的发展项目在云南的实践，“参与”一词已广泛为社会各界所认同，尤其是政府，各方的参与意识和参与程度有了很大程度的提高。日前，在云南省经济发展与计划委员会负责协调和编制的云南省可持续发展行动计划的8个专项研究中，“提高公众参与”和“建立公众参与的监督体系和机制”已被纳入议事日程。

（二）森林资源管理中的障碍

从科学发展观及“以人为本”的角度出发，参与式理念的推进与推广有了更为明确的理论支持与发展空间。森林资源参与式社区共管是社区群众、政府部门、非政府组织及其他社会组织在非行政或法律手段强迫下主动参与森林资源经营管理和保护的行动。［2］然而要实现参与式思想的主流化以及参与式管理的普及化，让政府作为参与式森林资源管理的主要倡导者和推广者，目前还存在很多障碍。

1.理论运用上的障碍

目前国家扶贫办借鉴很多的国际项目或国际合作项目的管理经验，将参与式纳入村级扶贫规划及评估中，并将项目管理理念融于项目实施。实际上，充分的社区参与是项目实施成效体现的重要支撑，尤其是与森林资源管理相关的项目。如福特基金会资助的云南社会林业项目、荷兰政府援助的中荷合作的云南省森林保护和社区发展项目、英国海外发展援助的中英合作环境与扶贫项目等。但在我国，如果不从迎合国际资助者的项目要求出发，要将参与式方法在纯政府项目中作这样广度和深度的推广，也许还需要一段时间。这主要是因为参与式方法的运用在前期的时间和人力资源投入成本太高，而政府项目希望在短期内要实现大规模大范围内的实施会有一定的困难。例如造林项目中，如果完全按照参与式的方式来进行工程设计，就会出现树种过于多样化的问题。虽然从满足受益者的需求来说，它的激励性是毋庸置疑的，而且从生物多样性的角度来说树种多样化也有一定好处，但它同时也给苗木供应带来一定难度，也和政府的规模化种植与统一性管理的项目目标有一定冲突。

2.项目管理中的障碍

政府职能较多，角度也多，其不仅是规划者、出资者，也是组织者、实施者，更是管理者和监督者。要实现政府职能和角色的转变，让相关利益群体在政府的协调和协助下融入政府项目中，不是一个立竿见影的事，而是一个渐进的观念转变和行为方式改变的过程。

3.对参与式理解的局限性

从云南省近二十年的参与式实践来看，参与式方法被运用得最为广泛还是在项目设计初期目标群体的需求评估和中后期的评估阶段。由于运用参与式方法的最初目的是为了从受益方获得第一手关于项目需求和对项目实施的看法等方面的资料，以便让设计方和管理方能更有针对性地设计和管理项目。尽管后来“参与”本身也有了很大的发展，从调查工具，到工作方式，到管理模式，再上升为一种理念，但除了参与性理念的实践者以外的更多人却仍只是片面地将“参与”看成一个由一组调查工具组成的时髦名词。尽管中荷合作的森林资源保护和社区发展项目中成功倡导和运用了融入参与性理念的社区共管模式，但这种模式却很少在项目区以外的其它自然保护区和森林资源丰富的流域区推广，相关利益群体对“参与”的理解和行动意识仍是这种机制的可持续性的重要保障因素。

三、建立激励社区参与的机制

（一）倡导森林资源的管理变革

事实上，居住在森林周边的社区村民是生物多样性和森林资源的最忠实的守护者。他们年复一年，祖祖辈辈在林间生活。同时在采集药材与采摘植物的过程中，当地村民在识别物种、利用资源及保持生态平衡等方面具有丰富的乡土知识，积累了很多宝贵的经验。因此，森林资源的管理和可持续利用需要有当地村民和主要资源利用者的参与和支持，这不仅是基于对其资源依赖型社区生计的考虑，同样也是出于提高其可持续利用资源的意识需要。在森林资源管理中，政府是不可能代替所有群体在所有的活动中行使政府职能的，基于此，政府有必要对自己的角色定位，在其项目中实施管理变革。所谓管理变革，是管理方式的渐进式转变，管理者通过倡导与各个利益相关群体建立合作伙伴的关系，与他们一起商讨各自的责任分工与角色，改变以往控制型或命令式的管理方式，为实现利益相关群体完成意义上的主动参与创造条件。在管理方式的变化过程中，管理者的职能也在发生变化，他已不再是一般意义上的组织者，而更多的时候更是一个倡导者、合作者和协助者。在云南，社区林业和社区共管都是管理变革的新尝试，这种尝试在逐渐改变着单一群体式的管理模式，即政府在森林资源管理中唱独角戏的局面，在变革的过程中，各个利益群体的参与意识在逐渐增加，管理的格局也在不断地变化，参与式的森林管理机制的建立正是始于这种管理的变革。

（二）搭建交流平台、建立对话机制

成功的管理变革一定是建立在有效畅通的沟通基础上的。以往在森林资源项目管理中所存在的只能是单项式的信息传递，而不能称为沟通。沟通是建立在平等的、相互尊重的基础上的双向交流或对话。以往一些关于森林资源管理的项目或政策的失效正是疏于有效的沟通。很多官员和林业项目的组织者将宣传等同于沟通，宣传活动正像一条信息传送带，它能将信息传递出去，却不能将更多的信息反馈收回来。原因在于：一是宣传的目的忽略了反馈和回应；二是因为宣传的对象太广泛，而且没有针对性。为了实现森林资源的有效管理和可持续利用，就需要搭建政府主管部门与相关利益群体间的交流平台，这些利益群体与森林资源利用与管理有直接的利益关系，这一交流平台可促进双边甚至多边对话、有效沟通，以达成共识。有效的沟通是从了解社区对森林资源的传统权益和知识、社区组织以及地方政府在其中的管理权限及管理方式开始的，这样的相互了解对建立信任和开展合作是十分必要的。有效的沟通绝不是间歇的，它应从最初的调查阶段开始一直延续下去，因为只有这样，才能保证各个利益群体对森林资源利用和管理方面的重大事件的知情权，只有这样，才能保证主要的利益相关者始终参与到与此有关的设计活动，并参与执行所有的重大决策。有效的沟通一定是通过一个相对固定的渠道来进行的，这个渠道可以通过利益群体联络会来建立，这个联络会将由各利益群体的代表组成。有效的沟通将有助于增强社区的协商能力以及对森林资源的有效控制力，同时也有助于明确社区在森林资源的持续利用方面应承担的长期责任。

（三）运用恰当的冲突管理策略

由于不同的利益群体所处的社会环境不同，他们的兴趣和需求也会不同，同时他们又是来自不同的社会阶层，因而所拥有的权力也不对等。另外他们的文化背景不同，这就导致各个群体即使在考虑同一个问题时，他们的视角和理解不相同。从这个意义上说，即使有了管理变革的尝试，即使有了交流的平台，在森林资源的管理和利用方面，冲突还是在所难免。找到冲突产生的根本原因并运用恰当的冲突管理策略，是激励各利益群体参与森林资源管理的重要手段。保障社区对资源利用的权力，明确社区组织（非正式的社区组织或协会）在资源可持续利用中的管理权限。在进行建设项目如自然保护区建设和天然林保护工程规划之前，应充分考虑到社区可能因此而丧失的资源利用的权力，通过社区咨询和协商，在可能的情况下建立适当的能达成共识的补偿机制。在承认社区的权力的同时，应了解并尊重社区与森林有关的信仰制度、文化传统、场所和风俗。

（四）主要相关利益群体的能力建设

要实现森林资源的可持续利用和有效管理，主要利益相关群体的能力建设是必不可少的。能力建设主要是在三个方面。第一，确立环境与贫困具有关联性的认识，增强保护资源与资源可持续利用的意识。在偏远农村，森林资源利用与社区生计的维持息息相关。一方面资源的保护不能建立在剥夺社区的资源使用权的基础上，也不能以牺牲社区的利益为代价。另一方面，社区生计要从有利于环保和资源的可持续利用角度出发，推广低成本的适应性强的替代能源和替代建材，尽量减少对森林资源的无限量利用。第二，增加利益相关群体的协作和换位思考的能力。充分的参与是一种协作，是利益的共享，风险的共担，在此前提下，强调单个群体的利益是不可行的，提出多方合作，共同管理。应在相互尊重的基础上，多进行换位思考，明确自己以及其他群体的作用，才能相互配合，紧密协作。［3］有效的管理不是靠单个群体就可以做到的，而是建立在良好的协作机制的基础上。第三，提高各个利益相关群体的沟通能力。尽管有了交流的平台，但各个利益相关群体的沟通能力却参差不齐，这将影响沟通的效果，从而阻碍下一步的进展，因而沟通能力的增强就十分有必要了。选择沟通的主题，了解不同群体的兴趣点，采用开放的态度进行交流，选择适当的场合，在交流方发生冲突时，引入第三方进行协调都是提高沟通能力的关键。

参与文献：

［1］曹爱军，李少惠.森林资源参与式社区共管基本制度构建的维度［J］.甘肃省经济管理干部学院学报，2008（1）.

［2］方晓彤，曹爱军.森林资源参与式社区共管治理网络的发展［J］.前沿，2008（11）.

［3］［美］史蒂文•F•沃克，杰弗里•E•马尔.利益相关者权力［M］.赵宝华，刘彦平，译.北京：经济管理出版社，2003.

作者:吴璟 单位:云南省社会科学院经济研究所