国内外企业政治风险分析范文

《国际石油经济杂志》2014年第六期

一、伊拉克政治的地区背景与历史传统

当前的伊拉克政治格局一方面取决于中东地区的整体背景，一方面取决于伊拉克国内近百年来的政治历史传统，其“政治碎片化”现状是内外因素共同作用的结果。2011年底美军撤离之后，此前被美国强大军事力量压制的地区背景和历史传统开始发挥更大的影响。

1.宗教民族对立与地缘政治因素伊拉克国内的地区割裂和“政治碎片化”有着深层次的地区整体背景。第一，在涵盖中东、北非、中亚广大地区的伊斯兰世界，逊尼派与什叶派在关于宗教理论、文化传统和政治结构等诸多方面存在着巨大分歧和长期对抗。第二，阿拉伯人、波斯人、库尔德人和土耳其人等多个民族在漫长的岁月中持续碰撞、相互融合，形成了政治模式各异的现代国家，也埋下了今日整个地区政治波动不断的根源。第三，沙特阿拉伯和伊朗两个地区政治大国持续竞争，争相对周边国家施加影响。第四，出于地缘政治因素考虑，美国等外部力量也在持续影响着该地区的政治进程。因此，在地区宗教民族对立与地缘政治因素等大背景的影响下，伊拉克形成了极为特殊的政治与社会现状。从宗教民族角度看，伊拉克西部与北部主要是逊尼派阿拉伯人居住区，中部与南部是什叶派阿拉伯人居住区，东北部是库尔德人居住区（见图1），三个地区彼此相对独立，各自与宗教民族同源的外国地区之间的关系甚至比本国其他地区更紧密。从政治模式角度看，2003年以来，伊拉克是阿拉伯世界唯一的什叶派政权（叙利亚阿萨德政权背后的阿拉维族虽然信奉什叶派，但实质上是一个少数民族政权，奉行宗教宽容政策），且率先在阿拉伯世界建立了议会制民主选举模式（有别于埃及、叙利亚和萨达姆时期民主模式下的军事独裁），被海湾地区的沙特阿拉伯、阿联酋、卡塔尔等逊尼派王室国家视为洪水猛兽。从地缘政治竞争角度看，位于中东地区核心地带的伊拉克不仅石油储量巨大，而且水资源最丰富、农业条件优越，同时是连接周围山区、沙漠和波斯湾海路的交通枢纽，是美国、沙特阿拉伯、伊朗等外部力量竞相争夺的焦点，也是恐怖组织和极端势力觊觎的发展空间。

2.政治现状的国内历史根源过去近百年间，伊拉克经历了英国扶植的王国、阿拉伯复兴党领导的总统制共和国和2003年美国入侵后建立的议会制联邦共和国三个阶段，虽然国家名称和政治模式一再改变，各派本土强权和外部力量你方唱罢我登场，但是伊拉克政治模式的实质几乎没有变化。第一，世袭制家族部落政治是维系各种社会形态与国家权力组织之间关系的基石。主从关系网——保护人和人组成的社会网络——贯穿于伊拉克政治历史的始终，一张张以当权者为核心而建立起来的主从关系网伴随着“部落政治”的起伏使“当权者—核心利益小圈子—部落—家族”成为代替国家正式行政机关来发挥作用的权力链条，从而使世袭制和“影子国家”成为维系伊拉克国家政权运作的真正模式。在这种模式下，依靠世袭制建立起来的团体保证全体成员荣辱以共，他们在权力游戏中成为或依附于最强者，追逐并保障团体物质利益。2003年美军入侵以来，活跃于伊拉克政坛的各党派都是此前被萨达姆压制的世袭政治家族，而失势的逊尼派民众也纷纷依附于部落领袖以求自保，形式上的新政体并没有改变世袭制家族部落政治的实质。第二，石油财富分配是伊拉克政治活动中最重要的主题。石油出口收入是中央政府手中巩固核心群体、打击异己力量的最主要手段，同时成为伊拉克国内矛盾的根本动机——中央政府利用石油财富发展军事力量维持统治，产油区民众认为受到政治经济歧视而酝酿反抗。从伊拉克王国时期开始石油开发，到2013年美国帮助制定《一体化国家能源战略》，石油开发一直是国内政治的焦点；与此同时，石油财富引起的纷争强化了世袭制的作用，为了争夺物质利益，家族部落模式成为中央当权者和地方反抗者共同依赖的工具。第三，使用暴力和对暴力机关的重视与争夺是伊拉克政治始终无法克服的致命缺陷。从20世纪初英国殖民统治开始，掌握暴力机关一直是中央政府得以立足的根本；而中央政府仅仅占据了核心大城市并对农村部落实行羁縻控制的现实，迫使掌权的历届中央政府在缺乏有效统治的基础上，将使用暴力作为应对地方问题的首要方法。这在2003年美国入侵削弱中央政府之后更加明显，地方民兵团体、反叛武装和安全部队共同演绎的暴力闹剧每天都在上演。2012年底中央政府军与库尔德地区武装“自由斗士”激烈冲突；2014年开始中央政府军、逊尼派地方部落武装和恐怖组织“伊拉克与黎凡特伊斯兰国”持续对峙，6月恐怖组织的进攻蔓延到整个西部和北部地区。军事冲突和对峙之外的恐怖暴力活动遍布全国，并且几乎每个宗教民族派别和利益团体都在某种程度上支持恐怖暴力活动。

二、国内政治对伊拉克油气开发模式的影响

在经济发展落后但石油储量极大的伊拉克，油气开发收入是各派力量维持地方支持和发展军事力量的关键，因此，伊拉克国内政治斗争的焦点主要集中在石油财富的分配方面。2013年6月，伊拉克中央政府公布的《一体化国家能源战略：2012-2030》（IntegratedNationalEnergyStrategy,INES）为伊拉克能源行业勾勒出了极为美妙的前景，为全球各家石油公司描绘出了极具吸引力的蓝图。与此同时，透过这份由博思管理咨询公司（Booz&Company，著名美国政府事务和国防业务服务商）制定的战略，我们可以清楚地看到，规范伊拉克油气行业——国内最主要的收入来源——的国家能源政策无处不反映着伊拉克的政治现实，体现着错综复杂的政治安排。

1.中央政府与库尔德地区政府实行两套油气开发模式中央政府控制的中南部地区与库尔德地区政府控制的东北部地区同时实行两套油气开发模式，使伊拉克油气开发在事实上处于地区割裂状态，并围绕着吸引国际能源公司投资和原油出口渠道等核心问题纠纷不断。在中央政府控制的中南部地区，2007年5月，美国帮助制定的新《石油天然气法》虽未获得议会通过，但被马利基政府以行政命令的形式批准。该法案允许外国企业以产品分成合同方式参与伊拉克石油开采，但是迫于国内压力，伊拉克中央政府进行的4轮招标①都只向外国企业授予技术服务合同（TechnicalServiceContract，TSC）。伊拉克中央政府组建了北部石油、中部石油、南部石油和米桑石油等4家国家石油公司，代表国家在与外国投资者组成的作业合资公司中持股，执行技术服务合同。在库尔德地区政府控制的东北部地区——主要包括达胡克（Dahuk）、埃尔比勒（Erbil）和苏莱曼尼亚（Sulaymaniyah）三个省及部分争议地区，相对于中央政府较为苛刻的技术服务合同，库尔德采取的是国际上较为流行的产品分成合同（ProductionSharingContract,PSC），直接向外国公司按比例支付原油，对外国公司的约束更少，留给外国公司的利润空间更大。中央政府与库尔德地区政府之间的争议主要集中在对《伊拉克宪法》相关条款的理解上。《宪法》第112条规定，中央政府拥有对2005年（《宪法》颁布时间）时未恢复生产的全部油气田的排他性管理权。但是，库尔德地区的原油生产都来自于2005年后勘探开发的新油田，因此，库尔德地区政府认为其有权处置区内油气田。中央政府依然对库尔德地区政府和外国公司所签署的合同持坚决反对态度，并威胁制裁投资于库尔德地区的国际投资者。此次大选中，库尔德地区联盟是马利基派别之外获得议会席位最多的政治力量，也是马利基不得不争取的盟友。在库尔德人已经取得了油气独立开发权之后，下一步将要争取的是独立出口权，而伊拉克石油出口的有关规定使这个国内问题变得更加复杂。

2.原油出口收入的国内与国际政治博弈根据联合国安理会第1483号和第1510号决议，伊拉克石油出口收入必须存入美国纽约联邦储备银行的“伊拉克发展基金”账户（DevelopmentFundforIraq,DFI），首先扣除5%用于赔偿萨达姆侵略科威特造成的战争损失，剩余95%由伊拉克中央政府根据财政预算支配，资金收支过程受美国严格监管。也就是说，无论伊拉克政局如何变化，伊拉克国库实际存放在美国；一个未来能够日产900万桶原油——达到沙特阿拉伯、俄罗斯和美国等世界一流能源生产国水平——的重量级选手，牢牢掌握在美国手中。在具体操作过程中，伊拉克石油部下属的国家石油营销组织（SOMO）全权负责石油销售，也是伊拉克原油的唯一商业出口渠道。出口收入纳入政府财政预算，按比例分配给中央政府和地方省级政府。在出口收入使用方面，伊拉克政府大量采购美国军火和机械设备，并积极邀请波音、通用等美国企业在伊拉克境内设立分支机构。美伊之间的政治经济关系并未因为美军撤离而疏远，反而随着伊拉克国民经济的恢复而日益密切。但是，出于对什叶派长期通过控制中央政府而占据绝大多数石油收入的不满，逊尼派和库尔德人以自己的方式进行回击。由于在政治上缺乏话语权，逊尼派经常对伊拉克北部的石油出口管道进行武装袭击，致使位于北部逊尼派聚居区的基尔库克管道系统在此次大选前完全中断。自2013年1月由于开发招标和财政收入分配问题与中央政府间矛盾激化后，库尔德地区不再通过中央政府的管道系统出口原油，改用卡车向土耳其和伊朗出口。与此同时，库尔德地区试图彻底摆脱对中央政府的依赖，将其对预算分配不合理和拨款不及时的不满转化为争取独立原油出口途径的努力。2013年12月中旬，库尔德地区独立的输油管道已与土耳其边境的费什喀布尔（Fishkabur）中转站成功连接并完成测试；2014年1月中旬，库尔德原油已经抵达土耳其地中海沿岸杰伊汉港（Ceyhan）油库；5月22日，第一船约100万桶库尔德原油驶离杰伊汉港。伊拉克中央政府对此强烈反对，于5月23日在国际商会（ICC）对库尔德地区政府、土耳其政府和杰伊汉港运营公司Botas进行起诉，并赢得了美国的支持。一个主权国家政府在国际仲裁法庭起诉其地方政府的行为让外界清楚地认识到伊拉克国内“政治碎片化”的冰冷现实。与此同时，伊拉克中央政府通过美国、伊朗、土耳其等对伊拉克国内政治有影响力的国家进行斡旋，将伊拉克国内政治的地区背景表露无遗。

三、中国石油企业所面临的政治风险

国际化经营中的政治风险是指由政策变化和政治变化所引起的、难以预测的经营环境改变（不连续），是非市场类风险的总称。一般而言，海外市场的政治风险可以具体解释为所在国政治决定的结果（财政、货币、贸易、投资、产业、收入、劳动等政策所构成的复杂环境）和政治变动（换届、合并分裂、恐怖活动、骚乱、政变、内外战等）对实现预期经济活动结果和价值的影响，体现为企业战略、财务或人员方面的损失。就伊拉克市场而言，中国石油企业在当地开展业务所面临的主要政治风险主要包括以下3个方面：1）日益严重的“政治碎片化”现实使各派力量出于选举和谈判的目的大肆诉诸于恐怖暴力活动，使政治目的诱发的社会安全问题愈演愈烈；2）地方政治力量在大选中均赢得一部分议会席位，虽不足以改变整体格局，但是拥有了与中央政府在石油收入分配和地方事务管理权方面讨价还价的政治资本；3）当地社区组织和石油工人是国内政治和国家政策的终端承受者，也是伊拉克宗教、民族矛盾和家族部落政治斗争的主要执行者。

1.社会安全形势持续恶化此次全国议会大选不仅没有解决伊拉克国内地区割裂与“政治碎片化”问题，也没有缓和由来已久的宗教民族对立，反而使各派力量借助选举机会制造了更多的纠纷和恐怖暴力活动，进一步暴露了国内矛盾，使社会安全形势在大选前后持续恶化。根据联合国数据，2013年伊拉克平民（包括警察）受恐怖袭击死亡7818人，受伤17981人，伤亡人数已达到了2005年至2008年伊拉克内战和美军大规模打击恐怖活动以来的最高峰。进入2014年，社会安全形势进一步恶化。第一季度伊拉克平民（包括警察）受恐怖袭击死亡1666人，受伤3335人，军队死亡362人，受伤509人，与去年同期相比增加了约55%。大选前后的4、5月份，伊拉克平民（包括警察）受恐怖袭击死亡1213人，受伤2419人，军队死亡336人，受伤531人，上述数据还不包括中央政府、地方武装和恐怖组织三方对峙的西部安巴尔省。目前，几乎每个宗教民族派别和各种利益团体都在某种程度上支持恐怖暴力活动，有些是为了恐吓民众，破坏选举，有些是为了宣传某种思想和主张，有些纯粹是出于报复。在美国军事顾问和武器装备的支持下，伊拉克军队和警察可以应对大规模的军事冲突，但是对小规模的恐怖暴力活动无能为力，首都巴格达、北部尼尼微（Ninawa）、迪亚拉（Diyala）、萨拉丁（Salahiddin）和基尔库克（Kirkuk）等省问题最为严重。6月，随着恐怖组织迅速占领了北部地区的主要城市，恐怖分子也向中南部渗透，恐怖袭击数量大幅增加，恐惧氛围弥漫全国。目前，恐怖暴力活动的主要目标是伊拉克本国人，对外国人的威胁反而有所降低。除了破坏北部地区的输油管道之外，近期也没有出现针对石油行业的恐怖袭击和暴力事件。除了库尔德自治区之外，包括北部6个重要油田在内的全部油田都在中央政府控制之下。但是，随着伊拉克大选后政治谈判的进行和反恐战争的持续，各派力量为了显示实力和制造紧张气氛，会继续制造恐怖暴力事件，恐怖组织也有可能对油田进行侵扰，极有可能波及到油气行业和外国人员。

2.各省本地干预不断增强伊拉克国内地区割裂与“政治碎片化”问题给中国石油企业带来的另一个潜在挑战是油田所在的各省政府希望加强对油气开发的控制和干预，迫使石油公司承担中央政府和地方政府的双重行政负担，并增加更多本地化内容，例如提高当地人比例、服务当地化等。在逐渐失去对库尔德地区油气开发控制权的同时，伊拉克中央政府还不断面临着地方各省的挑战。2013年6月底，伊拉克全国议会通过了对2008年《各省权利法》的修正案，赋予各省在内政方面更多权力，特别是大幅提高了各省的油气收入分成，从此前的每桶原油、每桶成品油和每150立方米天然气的1美元分成提高到5美元。尽管该修正案仍须经中央政府公报（目前仍未）并经马利基领导的管理委员会在2年内监督实施，但是这一重大政治变动明确说明了伊拉克中央与地方力量对比的变化和地方各省不断加强掌控油气资源的愿望。目前伊拉克国内地方小党林立的状况给了各省政治力量更多的谈判筹码，迫使希望连任的马利基在联合政府的下一届任期内做出更多的让步。这将使投资于伊拉克的国际能源公司不仅需要应对中央政府，还需要花费更多精力与越来越强势的地方省政府——这些省政府往往缺乏油气开发专门知识，但更重视社区劳工等本地问题——打交道，大幅增加非生产性成本，影响开发效率。

3.社区劳工问题愈演愈烈社区劳工问题是中国石油企业在世界各地投资经营都会遇到的难题，在伊拉克，由于当地特殊的历史传统和政治现实，这一问题显得尤为突出。2010年，艾哈代布油田（Ahdab）在开发过程中受到社区冲突的严重影响，2012年加拉夫油田（Gharaf）、2013年西古尔纳2期（WestQurna-2）也遇到了同样的问题。最明显的例子是2013年11月，为油鲁迈拉油田服务的贝克休斯和斯伦贝谢两家公司的外籍员工与当地员工、本地居民爆发冲突，失控的当地民众袭击了两家公司营地，迫使BP、斯伦贝谢和贝克休斯三家公司减少驻派人员，部分地区暂时停产。此次冲突的直接原因是在阿舒拉节（11月4日）期间，国际能源公司所雇佣的安保公司的外籍员工（逊尼派埃及人）蓄意破坏当地员工和群众（什叶派）的纪念活动，而冲突的深层次原因是当地居民对石油开发利益分配的强烈不满。尽管中央政府和各省政府都试图从法律框架和行政审批方面加强对油气行业的干预，但是由于伊拉克始终未能建立有效的国家权力链条和社会管理机制，世袭制家族部落政治始终在地方事务中占据主导地位，因此，从中央政府拿到合同的外国企业需要与各地区部落酋长协调解决具体问题。一方面石油公司提供的收入让邻近部落产生了纠纷，另一方面外国力量的突然出现让闭塞的居民经历了非常严重的观念冲击。许多农民抱怨石油开发用水导致农业用水不足，粮食减产；另一部分居民强烈抗议中央政府迫使他们将土地卖给石油公司；而更多的居民对石油开发并没有带来更多的就业岗位表示失望，对外籍员工占据工作机会且与当地居民关系恶劣尤其不满。虽然石油开发能够带来巨额收入，但是并不能够带来充足的就业机会。对于一个失业率超过60%、1/4居民生活在贫困线以下的国家来说，石油行业仅仅能够雇佣2%的适龄劳动力②，无法对提高居民生活水平做出实质性帮助，却造成了社区间和社区内部争夺石油行业工作职位的紧张情绪。伊拉克现行政治模式难以给社区劳工问题提供有效的解决方案，只能将负担转嫁给国际能源公司。面对不断累积的社区劳工问题，中国石油企业必须深入社区详细了解情况，借鉴其他公司的经验和教训，避免造成严重损失。

作者：查金才曾涛单位：中国石油集团长城钻探工程有限公司