国际金融贷款农业项目分析范文

一、合理有效利用国外资源，项目执行成效显著

（一）增加资金投入，推动综合生产能力提高和产业结构优化项目共利用世界银行和亚洲开发银行等国际金融组织贷款3.57亿美元，争取全球环境基金赠款近1675万美元，带动新增中央农业基本建设投资、中央和地方农业预算资金、专项资金、企业和农户自筹资金等国内配套投资30.41亿元人民币，有效增加了中国农业基本建设投入，促进了各种资金的集中统一使用，优化了投资结构，提高了公共财政资源的使用效率和效益。在投资带动的基础上，通过完善农业基础设施并引进国外先进技术和管理经验，打捆项目切实提高了农业综合生产能力，促进了农业结构优化升级，保证了农产品质量安全,为形成主导产业和主导产品优势突出、特色鲜明、科学合理的农业生产力布局，增强农业发展的内生动力作出了积极贡献。如世界银行贷款小规模肉牛发展项目投资近18亿元支持中原肉牛带建设，项目区畜牧生产条件显著改善，增产增效明显。项目结束时，年饲养犊牛28.8万头，出栏育肥牛22.32万头，生产牛奶8.28万t，各类等级牛肉6.2万t，新增产值17.40亿元，畜牧业产值占农业总产值的比重从不足25%提高到近42%；项目帮助养殖场户全面建立肉牛溯源系统，所支持的5个牛肉加工厂均通过了ISO—9000/14000或HACCP认证，并根据市场需求制定牛肉分级标准，按质论价，不同等级的牛肉之间价格每吨最大可相差2100元。

（二）示范效果明显，促进发展方式转变和体制机制创新这些项目在设计和实施过程中普遍注重示范创新，在引进先进生产技术和管理理念的基础上消化吸收再创造，推广运用于行业发展并发挥持续效果，推动了农业生产由粗放经营向集约经营转变，由数量扩张向数量质量效益并重转变，由分散经营向适度规模经营转变，促进了农业发展的专业化、标准化、规模化、集约化，并把农业发展方式转变到主要依靠科技进步、提高劳动者素质、管理创新的轨道上来。如世界银行贷款甘肃、新疆牧业发展项目注重引进以市场为导向的理念，大力推广“公司+农户”的产业化生产模式，扶持生产组织化建设，培训农牧民超过60万人次，促进了优良品种的推广及先进养殖技术和管理方法的应用，形成了生产、加工、服务和销售一体化产业链。项目结束时，项目区犊牛出栏体重已经从项目实施前的250kg提高到300kg以上，奶牛产奶量已经达到了5t，大大高于3.3t的两省（自治区）平均水平，有46.94%的项目农户加入了养殖协会或合作组织。项目的实施也推动了国内农业管理体制机制改革和创新发展，示范效果显著。如世界银行贷款中国种子商业化项目不但有效推动了国有种子企业改制，加快了种子行业政企分开和商业化步伐，而且促进了《种子法》和《植物新品种保护条例》等法律、法规的颁布与实施，并推动中国正式加入了《国际植物新品种保护公约》。

（三）促进农民增收,减轻农村贫困和提高农民生活水平项目坚持公益性原则，关注民生、覆盖面广，外部社会效益显著，在促进农民增收、扩大就业、减少贫困等方面发挥了积极作用，为改善项目区乃至非项目区农民的生产生活条件，提高农民收入和生活水平作出了突出贡献。项目受益主体包括广大农户以及重点农业企业，符合农业发展“广受益”的现实需求，共使22万多农户直接受益，近千万农村人口间接受益；累计提供就业岗位近80万个；帮助超过40万农民脱贫致富；促进农民增收幅度最高达到160%。如亚洲开发银行贷款中国农村能源生态建设项目农户年人均纯收入平均增加2542元，增幅86.43%，比非项目户年人均纯收入绝对值高出1928元；项目贫困户总体比例下降21.8%。

二、为加强农业项目设计和管理积累了宝贵经验

在与国际金融组织开展农业项目合作中，项目全过程管理经验逐渐积累并日渐丰富，还得到了积极推广应用，具体分为3个方面：

（一）统筹领导，健全机制，为做好项目全过程管理打下良好基础设立中央项目办公室，是中国农业利用外资的重要成功经验。中央项目办在项目设计和执行过程中发挥了重要作用，集中体现在牵头组织、沟通协调、管理监督和指导服务等方面。同时，各级政府高度重视，将项目实施列入重要议事日程，主要领导亲自挂帅，各级组建专门机构，委派专人负责项目管理和指导，督促相关职能部门协调一致，相互配合，积极落实配套资金，确保完成项目各项要求，实现项目既定目标。制度建设是不断提高农业外资项目管理水平的重要抓手。国际金融组织对贷款使用有较为严格的要求，项目准备和评估、采购和咨询专家聘用、支付管理和监测评价等构成其具有特色的项目管理体系核心内容，经过评估达成的项目实施安排还载入了项目法律文件。作为利用国际金融组织贷款项目的主管部门，国家发展和改革委员会和财政部也先后出台了涉及国际金融组织贷款项目管理的规章制度40多项。每个项目都根据这些要求在执行伊始就制定了本项目具体管理制度，配备合格管理人员，落实各项资源，确保严格落实。

（二）前瞻设计，创新模式，重视发挥国际金融组织贷款优势根据国家经济社会发展的总体规划及国际金融组织贷款周期长、涉及范围广、资金需要偿还等特点，项目设计紧紧围绕“三农”发展需要，坚持公益性导向，注意发挥国际金融组织资金和智力优势，努力推动农业产业链建设，促进生产、加工和销售诸环节共同发展。项目以市场为导向，加大市场需求的调研和论证力度，根据各地不同的自然资源条件、气候状况以及农业生产特点，选择不同的模式，充分尊重和满足受益人需求，提高了项目的前瞻性和创新性。项目软硬件建设并重，尤其重视通过开展课题研究和全面培训，提升农民和农业技术人员的能力，为项目的成功实施、可持续发展以及效益的充分发挥打下了坚实基础。一方面，项目利用国际金融组织无偿资金和智力资源，开展与建设内容密切相关的政策、机制和实用技术研究，并在执行中应用推广有关研究成果；另一方面，项目投入专门资金对各级农技人员和农民进行广泛培训，培训形式多样，内容生动实用，受到广大受训者的欢迎。

（三）周密组织，精心安排，努力提升执行科学化和精细化水平项目建设标准高、实施效果好的重要经验之一在于明确建设目标和标准，精心组织，严格按照各项要求组织实施。项目建设标准的制定明确了建设要求，项目宣传培训工作的开展提高了执行能力，项目监督机制的建立和完善，确保了项目实施质量。招标采购、资金使用、提款报账、监测评价等环节的科学精细管理尤为重要，一是依据“公正、公平和公开”原则严格按照程序和要求开展项目采购；二是建立完整全面的基线和动态项目执行数据库，定期开展进度数据收集和分析工作，确保项目监测与评价的真实性和可追溯性；三是与有关国际金融组织积极沟通磋商，实事求是地反映项目建设过程中出现的新情况、新问题，并及时进行适当修改和完善，确保项目正常执行和效益最大化。

三、存在的问题与不足

1.项目准备周期长，机制约束多这些项目实施前要接受国内和国际的分别评估，需出具复杂的支持承诺文件，准备周期长，从酝酿提出概念、列入滚动规划、识别、准备、评估到启动执行，普遍耗时2~5年，加之管理层级多、牵扯部门广、机制复杂，在市场和政策发生变化的情况下，项目往往未能据实对最初设计作出必要调整，导致实际成效受到影响。2.国内配套压力较大，政府投资缺位项目普遍存在配套资金落实难的问题。特别是“十五”以前启动的项目，基本没有中央资金投入，配套任务都压给地方承担；实际执行过程中，地市级承诺的配套资金一般只能落实30%~50%，县级及县级以下配套资金不到位问题更为普遍。配套资金不能及时足额到位，严重影响项目实施进度、建设成效和可持续性，而缺乏中央投资更使得项目设计难以充分体现农业部总体设想，同时造成管理手段也较为单一。“十一五”以来，在国家发展和改革委员会明确中央行业部门规划打捆项目必须先落实中央投资的要求下，通过以“项目配项目”的方式为新上项目落实了一定量的中央配套，但仍然存在与贷款投放不同步、结合不紧密的问题。3.贷款隐性成本较高，部分项目后续管理存在问题首先，部分项目的采购程序不符合国内农业农村实际，影响了项目执行进度，加重了农民负担；其次，先支出，后报账的贷款使用方式占压了资金，未能与农业项目实际需要进行更好的衔接，实际提高了贷款使用成本；最后，由于缺乏长效机制安排，加之管理经费、机构能力和技术服务支持不足，少数项目后续管理薄弱，在一定程度上影响了项目可持续性。

四、有关建议

当前，中国总体上已进入改造传统农业、加快发展现代农业的关键时期，做好新形势下的农业利用国际金融组织贷款工作，对于加快转变农业发展方式、优化农业生产力布局及提高农业国际竞争力具有重要意义。根据绩效评价展现的项目执行情况和存在问题，为更好地发挥国际金融组织贷款农业项目对中国农业农村发展的积极作用，建议如下：

1.立足农业发展需要，做好立项工作项目的立项和设计要按照《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》的具体要求，紧紧围绕推进中国农业现代化建设的需要，提高前瞻性，坚持公益性，将贷款用于支持发展现代农业、促进农民持续较快增收和完善农村发展体制机制等方面；着力扩大项目受益群体覆盖面，努力推动农业发展方式的转变和产业结构的优化调整；有效整合国内外资源，以项目为载体，推动国际金融组织贷款与国内农业投资相结合；注重发挥项目的创新示范作用，积极争取多、双边配套赠款，努力将国际先进经验引入国内农业发展建设中。贷款可重点投向农业基础设施建设、农业资源保护与污染防治、农村新能源利用等领域。

2.探索国内配套模式创新，保证财政支持力度考虑到国际金融组织贷款投放继续向中西部地区倾斜，农业项目大多位于中国经济欠发达地区、且项目建设内容具有较强公益性等实际情况，特别需要实事求是地确定合理的国内资金配套比例，坚持从项目区实际出发，因地制宜，灵活安排，不搞一刀切。农业部门应继续充分发挥行业主管部门的优势，认真落实项目配套投资，推动国内、国外两种资金结合，发挥整体优势，提升项目效益。

3.结合国际金融组织贷款特点，简化项目程序加快项目前期准备工作，缩短准备时间，协调国内相关职能部门进一步简化国内审批程序，提高工作效率，确保项目整体效益的发挥；配合财政部门继续做好国际金融组织工作，进一步简化项目审批、采购和贷款使用程序，减少贷款隐性使用成本，使广大农民得到更多实惠。

4.加强项目执行的科学化和精细化，把好管理关首先，应重点加强资金使用、招标采购、监测评价等各环节的精细化管理，加强风险监测，科学预估，及早处置。其次，增加项目调整的灵活性和操作性，采用动态调整机制。最后，为保障完工项目成效更具可持续性，促进项目影响长期发挥，应重点做好现有项目管理模式和经验的推广，并不断加大对项目后续管理的支持力度。

作者：耿大立单位：农业部对外经济合作中心