财政体制下债务规模问题研究范文

一、地方政府债务规模过大的原因

地方政府负债数额过大且债务管理存在问题的根本原因是地方政府的财权与事权不匹配。1994年的分税制改革，在划分了中央政府与地方政府之间收入的同时，却没有明确划分中央与地方之间的事权，导致财权不断上移，而事权却不断下移。从财权方面看，地方税收大多是税源分散和收入不稳定的税种，而收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种则作为中央固定收入或中央与地方共享收入。加之近年来个人所得税的调整和营业税改增值税的试行，使得地方政府的收入来源再次被缩小。虽然辅之以转移支付制度，但如今的转移支付效率较低且不规范，因此无法解决地方财政收入不足的问题。

从事权方面看，各级地方政府在向上集中资金的同时，仍要承担本区域内的经济发展、义务教育、基础设施建设等资金支出，地方政府支出比重要远高于其收入比重。例如2012年，地方财政收入为61077亿元，占全国财政收入的52.11%；而地方财政支出为106947亿元，占全国财政支出的85.07%。这种财权与事权的不匹配，使得地方财政收入难以满足地方政府事权的需求，驱使地方政府以举债的方式扩大收入，从而满足其对资金的需求。

二、控制地方政府债务规模的对策

(一)合理划分事权范围

从世界各国实践来看，许多发达国家都以法律的形式明确了中央政府与各级地方政府之间的事权范围。因此，我国也应通过立法的方式确定各级政府之间的事权范围，避免各级政府在事权上的缺位或越位等。根据公共产品受益范围，确定各级政府的事权范围。首先，由全国居民享用的公共产品应由中央政府提供，如国防、外教等；此外，调节地区间和居民间收入分配的支出也应由中央政府负担。其次，由本地居民享有的公共产品应由地方政府提供，如地区性交通、基础教育、消防等。

再次，具有跨地区“外部效应”的公共产品，应由中央政府和地方政府按一定比例分别承担，如垮地区的铁路、江河治理、高等教育等。此外，公共产品的提供应遵循市场经济原则。可以由市场提供的公共产品，由市场提供；市场提供有困难的公共产品，由政府帮助市场提供或市场与政府共同合作提供；市场无法提供的公共产品，应由政府提供。公共产品提供主体的多样化，不仅可以促进经济的发展，还可以减轻各级政府的事权压力。

(二)增加地方税收收入

按事权与财权相匹配的原则，在确定地方政府事权范围的同时，根据事权范围给予相应的财权。首先，建立地方主体税种。根据税种的属性，将各地区间分布均匀的、税基流动性小的且税收收入较多且稳定的税种作为地方主体税种。根据以上原则可以考虑以财产税作为地方的主体税种，这也是国际通行做法。建立地方主体税种不仅可以增加地方税收收入、为地方政府支出提供收入支持，还可以调动地方发展经济的积极性。其次，调整中央政府与地方政府之间税收分享比例。

如今的税收划分比重偏重于中央政府，增值税在中央和地方之间的分享比例是75%：25%；个人所得税和企业所得税在中央与地方之间的分享比例都是60%：40%。显然，地方政府的税收分享比例较低，可以适当降低中央政府在增值税和所得税方面的分享比例，相应提高地方政府的分享比例，使地方政府有足够的收入满足其事权需要。最近的营业税改增值税的改革和个人所得税免征额的提高使得地方政府的税收收入收到较大影响，这些都为提高在中央与地方共享税中地方政府分享的比例提供了理由。

再次，给予地方政府一定的税收立法权。在保证中央政府税收主导地位的同时，下放一部分税收立法权，使地方政府可以根据自身情况开征部分新税种、确定税率等，不仅可以促进地区经济发展，也可以增加地方政府税收的自主性，从而增加地方的税收收入。

(三)完善转移支付制度

由于分税制导致地方财政收入比重相对减少，为了解决这一问题，中央对地方实行了转移支付制度，通过税收返还、专项转移支付等方式向地方转移财政资金。但从目前的情况来看，转移支付的力度还不够，对既得利益的保护较明显。针对转移支付制度存在的一些问题，提出以下对策建议。

首先，建立转移支付相关法律。如今我国还没有相关的转移支付法律，这使得转移支付的随意性较强、不规范，还会出现寻租等问题。因此，应在参考国际经验的基础上，充分考虑我国具体国情，建立转移支付相关法律法规，规范转移支付的程序、资金分配的方式和方法等，并逐步形成稳定的转移支付制度框架。

其次，加强转移支付的均等化作用。由于专项转移支付需要地方政府提供配套资金，使得越是富裕的地区转移支付越多，不利于均衡地区间财力差距。因此，应在坚持公共服务均等化原则下，加大对地方政府的一般转移支付，适当减少专项转移支付。将一般转移支付与专项转移支付相结合，减轻地方政府的资金压力。同时，改进一般转移支付规模的计算方法。用“因素法”取代“基数法”确定转移支付资金的规模，科学、准确的考虑经济发展水平、税负高低、城市化程度、人均GDP、人口教育状况、农业产值等因素，使转移支付促进公共服务均等化的职能得以真正实现。

作者：李姗姗肖双琼单位：哈尔滨商业大学财政与公共管理学院