土地登记权对城镇化影响探析范文

《财经理论研究杂志》2016年第4期

摘要：

城镇化的快速推进反映了中国经济的飞速发展，但随之而来的一个最重要问题就是土地利用和管理问题。土地利用和管理既包含城镇国有土地，也包含农村集体土地。我国农村集体土地的利用和管理中存在很多亟需解决的问题。城镇化建设中农村土地制度的相关研究取得了丰硕的成果，但就集体土地登记确权对城镇化的影响研究并不多。农村集体土地的管理牵动着全民的生产、生活、生态的安全，在影响城镇化进程的诸多因素中，研究集体土地登记确权对新农村建设、农民生活质量、城镇化完善都有着重要和深远的意义。

关键词：

城镇化;土地登记;集体土地权属;土地所有权

城镇化是现代化的必由之路，我国经济的快速发展推动了城镇化的进程;而且城镇化是解决农业、农村、农民问题即“三农”问题的主要途径之一，对实现国家顶层设计的“一带一路”战略和全民全员脱贫都有着重要实践意义。我国现在处于城镇化发展的上升阶段，有很多因素都影响着城镇化发展的进程，研究城镇化现状和问题的成果也比比皆是，但关于集体土地登记确权对城镇化进程影响的研究并不多。集体土地问题也是“三农”问题中的关键因素，是城乡统筹发展中不可缺少的因素，也是城镇化发展中必须考虑的因素。通过了解当前集体土地的现状和集体土地存在的问题以及当前我国集体土地登记确权的进展情况和不足之处，进而分析集体土地登记确权在城镇化中的影响作用是有理论意义和现实意义的。城镇化和经济的发展过程中都需要占用大量的土地，而我国的土地资源又是稀缺的，国有土地不能无限度地满足城镇化发展的需要。城镇化和经济的发展达到一定的水平就需要占用大量的农民集体土地，在占用农村集体土地过程中既要满足经济发展需要又得保证粮食产量，就需要做好土地利用和管理工作;而在对集体土地利用和管理时需要先对集体土地进行登记确权，只有明确了集体土地的权属关系才能在城镇化中更好地处理集体土地问题，从而保证城镇化之路能够快速平稳地走下去。因此，研究集体土地登记确权的现状对城镇化的发展是十分有必要的。

一、我国城镇化的现状和特征

(一)城镇化的概念

城镇化(也称城市化)，一般是指随着经济发展农村人口不断向城镇转移，由农业人口变为非农业人口，或者是城市的发展将城市的周边村庄归入城市。城镇化率是衡量一个地区城镇化水平的指标，是指该地区城镇人口占总人口的比率。

(二)我国城镇化的现状

由于我国的经济发展潜力非常大，所以我国将会迎来非常快速的城镇化进程。根据2011年《中国城市发展报告》，我国的城镇化正处于加速发展时期，城镇化率已经突破50%，2011年底达到52%，表明城镇人口第一次超过了农村人口。发达国家的城镇化率一般保持在70%左右，而我国2014年的城镇化率为54．77%，因此可以说随着我国经济的快速发展，城镇化也在不断推进。从我国部分地区的城镇化率来看，经济发达地区的城镇化率要高于一般地区，2013年，上海、北京、天津三市的城镇化率分别高达88．02%、86．30%和78．28%，进入了城镇化的完善阶段;而云南、贵州、西藏等地区的城镇化率则较低，均不足40%，其中西藏地区22．75%，处于城镇化进程的发展阶段，其余城市处于城镇化进程的加速阶段，后期的城镇化发展潜力较大。表1是国家统计局截至2014年对我国近几十年城镇化率的统计表;图1为城镇化发展的S形曲线。

(三)我国城镇化的特征

1．城镇化与工业化共同发展

工业化的发展衍生出了城镇化，城镇化又对工业化有促进作用，两者之间是共生的关系。由于工业化的发展需要大量工作人员，并且可以提高居民的劳动所得，而且工业化通过改变土地利用的方式来影响城镇化，使产业和城市之间融合更加紧密，城镇化又极大地促进工业化不断提高水平，实现更好的发展。但我国城镇化发展的一个特征是工业化落后于城镇化，没有完全实现同步发展。有些地区的用地城镇化发展较快，但缺少相应的工业产业的支持，使得城镇居民的生活状态没有达到城镇化的相应标准;有些地区的人口城镇化发展速度较快，但仅在城市中打工挣钱，很少在城市中进行消费，没有成为真正的城镇人口促进工业产业的发展。城镇化和工业化有较强的关联性，二者共同发展、共同促进才能实现农村人口的全面脱贫，城镇人口的安居乐业。

2．城镇体系更加完善，布局更加合理

改革开放以来，随着经济的不断发展，城镇化也在稳步推进，为了城镇化的更好发展，我国各大城市的城镇体系处于日益完善状态，城镇的布局也越来越合理。随着我国城镇化的快速发展，城镇的面积也越来越大，为了使城镇化的水平更高，城镇的基础设施不断完善，交通更加便捷，城镇生活环境更加优越，人居环境更舒适，生活服务更周到，城镇也向现代化和都市化迈进。但是随着城镇面积的不断增大及城镇规模的不断扩大，出现了城乡结合地区和农村地区的土地流失严重的现象。尤其是农村集体土地的大量流失，使得失地农民的生活陷入困境，实现农业现代化的路程越走越艰辛。城市和乡村是相辅相成的复杂系统，每个地区都具有自身的独特性，每个城市和乡村都应根据自身特征设计有针对性的农村土地政策［1］，使得城镇体系更加完善，乡村的土地政策更加合理。

3．人口流动的促进作用增强

随着农业科技的不断进步，农村产生了大量的剩余劳动力，而户籍制度的变更也为人口迁移创造了条件，所以我国出现了人口大量迁移的现象，这种现象也对城镇化的发展起到了一定的促进作用。从全国看来，迁移人口最多的地区为东南沿海地区，因为该地区的经济发达，对外来务工人员有较大的吸引力，很大程度上也促进了该地区的城镇化，使东南沿海地区成为城镇化率最高和城镇化推进最快的地区。另外，随着城镇规模的不断扩大及工业产业的发展壮大，需要较多劳动力，人员流动的过程已经不存在任何障碍，促进了人口流动。走城镇化道路至今，需要解决的是农民工和外来务工人员的真正城镇化，使他们能够享有同市民相同的待遇和政策，实现以人为本的新型城镇化。农民市民化，不仅是身份的变化，更重要的是农民能主动参与城镇化，分享现代化发展所带来的公共服务，实现农民与现代化、城镇化的有机融合［2］。

(四)城镇化的意义

我国城镇化的意义主要体现在经济、生活和资源利用方面。首先，在经济方面伴随着城镇化的发展，农民的经济收入比之前有所增加，农民获得经济利益的渠道更加广泛。城镇的消费观念影响农村旧的消费观念，带动农民在城镇中消费，从而整体带动城镇的经济发展。城镇化的发展可以带动一系列相关产业的发展，将农村的剩余劳动力转移到发展区域服务。其次，在生活方面城镇化可以将城镇和农村的差距缩小，基础设施可以更好地服务和满足城乡居民的要求，达到均衡共享与维护社会稳定的目标，符合国家建设和谐社会的需要。最后，在资源利用方面城镇化可以节约农村的集体土地资源，有利于国家产业结构的调整，促进二、三产业的发展。

二、影响我国城镇化的主要因素

(一)经济因素

城镇化的进程和水平是由经济的增长这一基本条件所决定的。解放初期中国经济发展较慢，城镇化率也较低，而在改革开放之后，中国的经济迎来了快速发展时期，城镇化也越来越快，进入了快速发展时期。经济的增长让更多的劳动者收入增加，也让农民工有了更多的挣钱机会，通过经济的增长带动消费水平的提高，使越来越多的人对单一的农产品消费降低，转而在其他制造业产品和服务业方面的消费增加，促进了城镇化的现代化发展，因此，经济因素是城镇化建设的动力所在。

(二)农村影响因素

影响城镇化的农村因素主要体现在农村生产水平、农村观念和认识、农民素质这三大方面。首先，在农村生产水平方面，由于过去农业生产水平较低，大量的农村劳动力在田地里耕作，没有过多的空余时间外出务工，造成城镇化发展缓慢。随着科技的进步，农业机械化程度越来越高，农业生产水平得以提高，需要的劳力减少，农民工成为城镇建设的劳动力重要组成部分。其次，农村旧的观念和认识也在一定程度上影响了城镇化的发展，中国几千年的农耕文化对很多人的思想存在一定的影响，在他们的观念和认识里，始终认为农村和城镇是对立的，农村就是农村，城镇就是城镇，二者之间是不能融合的。这种观念和认识的障碍影响了城镇化的发展。最后，城镇化的发展将农村户口变为城镇户口，进而也就是将农民转变为市民，但是大多数农民的文化程度和认知能力较低，不能尽快融入城镇生活中，影响了城镇化的发展。

(三)城镇建设与产业发展因素

首先，城镇化的发展离不开城镇建设，城镇建设需要经济投入和生产投入，而城镇化的发展为城镇建设提供了经济基础和生产基础，城镇建设的程度反映了城镇化的水平。其次，城镇化的建设和发展也需要一定的产业作为发展依靠，而且只靠一定量的产业来支撑城镇化的发展还是远远不够的，大量的城镇产业需要有合理的布局，将同一类别的产业划拨到同一地区发展，各个城镇地区互不影响，做到综合规划与产业治理，因此，合理的产业发展和布局对城镇化的发展至关重要。

(四)收入差别与制度障碍因素

首先，由于城镇居民的收入明显高于农村居民的收入，这种收入的差别造成贫富差距，进而影响城镇中人民的消费水平差别，不利于城镇化的整体均衡发展。其次，由于城镇的收入水平比农村高，城镇居民的社会保障体系也较好，而农村由于我国的社会保障体制滞后和不完善，农民在很大程度上需要靠土地收入保障和外出务工进行自我保障。最后，农民工想成为真正的市民存在很多的困难，所以在城镇化中就业的农民工缺乏稳定感，不能很好地融入城镇生活中。部分农民工只是将城市作为打工挣钱的地方，并没有在城市中建立真正的家庭，从而影响了城镇化的进程。

(五)集体土地登记确权制约因素

影响城镇化进程的最重要因素就是土地供需因素，土地供给直接制约着城镇化的发展。因为城镇化的发展需要大量土地，但是国有土地是有限的，因此需要占用大量的农村集体土地，所以需要做好集体土地的利用和管理。合理的集体土地利用和管理需要明确的集体土地权属作保障，即对集体土地进行登记确权，因此，集体土地登记确权对于农民集体、农民个人以及新型城镇化的发展又有着至关重要的影响。集体土地登记确权目前多数是对农村土地承包经营权进行确权，如果要改变集体土地登记确权的制约因素，应该探索新的方法和方向。确权范围要逐步扩展，除要继续推进当前高度重视的农村土地承包经营权确权外，还应加快农村宅基地使用权、建设用地使用权和集体土地所有权的确权工作［3］。集体土地登记确权影响着土地供给，进而也是影响新型城镇化发展的众多因素中的重点。

三、集体土地现状及集体土地登记确权

(一)集体土地权属概念

集体土地是指农民集体所拥有的土地，也称劳动群众集体所有的土地。农民全体对集体土地具有所有权，全体农民是集体土地所有权的主体。集体土地所有权的客体主要是两大类，分为农业用地和建设用地。农业用地又可以分为多种用途，可以用作耕地、林地和种植用地，还可用于畜牧业和渔业生产等经济用地。建设用地主要作为城镇和宅基地建设所用。

(二)集体土地登记确权发证现状

为了维护农民群众对集体土地的切实利益，国家对集体土地进行了登记确权，对集体土地的所有权和使用权进行登记造册，给登记确权的集体土地发证。发证的范围包括所有的农村集体土地和城镇中属于农村的集体土地，农村集体所有的农用地、建设用地以及未利用的集体土地都属于登记确权发证的范围。我国农村集体土地登记确权发证工作进行的非常顺利，根据国家土地部门2014年的调查统计，截至2014年底，集体土地登记确权发证率已经超过了90%，全国有25个省份地区的发证率突破了95%，整体来说我国的集体土地登记确权发证工作得到了预期的效果，发证工作基本完成，可以进行最后的成果检查和验收。

(三)集体土地登记确权的作用

1．集体土地登记确权的首要作用就是维护了农民集体的土地权益

避免在城镇化的发展中农民群众因为土地权属问题产生纠纷和矛盾，影响城镇社会的团结与和谐。城镇化的发展到一定程度，必然会占用农业用地，在占补平衡的原则下，补偿给农民集体占地费或征收款，能够维护农民集体和农民个人的基本土地权益，所以集体土地登记确权为城镇化的发展奠定了基础。

2．进行集体土地登记确权也是为了守住18亿亩耕地红线

做到宏观调控集体土地，合理利用和分配集体土地，提高土地的利用率，保护农民集体的耕地。集体土地登记确权需要对每一宗集体土地的面积、权属、用途、空间位置进行调查，根据调查的实际情况建立土地登记簿，在调查中可以清楚地知道哪些集体土地是利用合理充分的，哪些集体土地是荒废的，通过调查可以做到集体土地的节约利用，保护农用地，也使得城镇化中的用地更加合理妥当。

3．大范围的进行农村集体土地登记

确权既确保了农村发展的基础，也对城乡统筹发展起到了促进作用。通过集体土地登记确权可以使集体土地产权明晰，权责明确，做到集体土地流转顺畅、分配合理，为建设城乡统一的土地市场提供了前提，是实现城乡统筹发展和促进农村经济社会发展的动力源泉。

(四)集体土地当前存在的问题

1．农地所有权主体不清

按照法律规定，集体土地的所有权归乡镇和村集体，但在现实中，集体土地的所有权分发到了村民小组和村民个人手中，所以某些集体土地存在村民对土地拥有使用权和租赁权，乡镇和村集体对土地拥有所有权的情况。乡镇和村集体对土地有相对高的处置权，农民本身缺少应有的权利;乡镇和村集体的管理水平也是参差不齐，对集体资产和土地的处理存在不合理的现象，因此在对集体土地进行征地的时候容易产生分歧。

2．没有完成农民与土地的彻底结合

农民个体对集体土地拥有使用权，但没有对集体土地的所有权，随着土地的不断改革和调整，以前一直属于自己耕种和使用的土地可能经过重新划分之后归为其他人使用，而别人耕种和使用的土地也可能归自己使用。受到中国几千年的农耕文化影响，农民群众对土地拥有深厚的情感，他们喜欢为自己长期耕种和使用的土地投入生产要素，而对新分配的土地一时不能完全投入生产，他们担心投入太多可能在某一天又经过调整之后归为其他人所使用，这种情况容易对农民群众的积极性产生影响，也扰乱了农民群众对集体土地的长期稳定性，这种农民与集体土地的不彻底结合既让农民集体的权益得不到保障，也影响了农业的长期可持续发展。

3．土地流转受到限制，不能合理配置土地资源

农民对自己耕种和使用的土地具有使用权和收益权，而不具有处置权，这使得土地在流转过程中缺乏动力机制，也让土地的流转受到限制。根据土地管理法的规定，农民可以承包自己所使用的土地，但是受到土地产权的影响，土地资源的配置效率得不到有效提高，不能形成大规模产业化的农业经营。这样使得部分劳动力较多的农户由于没有足够耕种的土地，限制了他们的农业生产能力。另一部分土地较多而劳动力缺乏的农户或者离开农村外出务工的农民，他们的土地不能有效的利用，但他们又不想无偿承包自己空置的农地，因此严重影响了土地的节约利用能力。另外由于某些地区农村集体土地的所有权主体不清，土地权属存在纠纷，所以在对集体土地登记确权时存在一定难度，为集体土地登记发证带来困难。

4．集体土地“灰色市场”大量存

在中国的土地分为两种，一种是国有土地，一种是集体土地。根据土地管理法规定，集体土地是不能进入土地市场流转交易的，只有国有土地才能进入土地市场，进行买卖流转交易，集体土地需要通过征收转化为国有土地之后，才可以进入土地市场。农民对集体土地不具有所有权，因此农民不能对集体土地进行交易买卖。但是，随着城镇化的发展，城镇需要更多的土地来进行发展，而国有土地又是有限的，这时城镇周边的村庄就将自己的集体土地私自交易出售给开发商，形成土地“灰色市场”。开发商将这些集体土地利用在工业上或者建造住宅，建造的住宅因为没有土地所有权证，就形成了现在所谓的小产权房，这部分业主的权益不能得到保障。在北京、上海以及沿海经济发达地区这种灰色市场现象比较严重，影响了城镇化的和谐稳定。

5．权属纠纷多，影响社会稳定集体土地的权属

纠纷主要表现在三大方面。第一方面是我国集体土地在改革的过程中只在时期给农民群众发过土地证，后来的几十年中没有发过土地证，而那时的条件有限没有对登记的土地建簿，现在遇到征集集体土地的时候出于经济利益的角度，导致土地权属纠纷发生和矛盾产生，影响农村的团结稳定。第二方面表现在集体土地使用权方面，村集体为了提高农民的经济收益，将部分集体土地的使用权转让出去，但是有些土地可能在后期的收益中没有达到预期的效果，农民群众中出现了部分想收回土地自己使用的情况，这时由于土地的权属不明确发生纠纷，造成集体土地使用权的争议。第三方面是集体土地和国有土地之间的权属纠纷，例如以前属于集体土地，后来经过事业单位或者政府的征集用作国有土地，但是没有进行正式的土地权属办理，当征集的土地被转让出去时，因为经济利益关系会产生一定的权属纠纷。

6．违法使用集体土地登记发证困难

由于城镇化的发展，村集体没有去土地部门办理正规手续，就私自将集体土地出售给开发商用作建设用地，建造大量住宅房屋，而这些建设用地不具有正式的土地所有权，属于违法使用集体土地，国土管理部门对这种现象采取了一定的经济处罚，但这种情况的普遍发生也让国土管理部门无可奈何，存在集体土地管理失控。集体土地的违法使用是当前集体土地存在的主要问题，这种违法使用现象严重影响了城镇化发展的整体规划。

四、集体土地登记确权对城镇化的影响

(一)集体土地登记确权对促进城镇化的积极正向影响

1．有助于明确土地权属，保障城镇化的顺利进行

在城镇化发展的过程中需要大量的集体土地，而在征收集体土地的过程中，很多集体土地存在权属不明确，找不到对应土地的土地所有者，往往同一块土地出现多个土地所有人，造成征收土地工作停滞影响城镇化进程，以及引发集体土地所有者之间的矛盾。农地经营权流转，是我国农村经济发展的必然结果，是整合土地细碎化、提高土地规模利用、增加农民收益的重要举措，也是传统农业向现代化农业转型的必经之路［4］。通过集体土地登记确权之后，需要征收的土地可根据当时的登记情况及时顺利地找到对应集体土地的土地所有者，进行洽谈集体土地征收问题，既避免了土地所有者之间矛盾的产生，又维护了农民的土地权益，更保证了城镇化的顺利进行，是城镇化发展的基础和保障。

2．保护耕地，提高土地利用水平，为城镇化建设用地储备土地

在城镇化的规划中，根据集体土地登记确权的现实情况，对需要利用的集体土地进行合理详细的规划，提高在城镇化发展中对集体土地的节约利用，提高土地的利用水平。同时，根据登记确权的数据可以清楚地得出具体的一块集体土地有多少个土地所有者，然后根据需要给每一位集体土地所有人进行其他位置的必要的耕地补偿划分，使城镇化的进程中，不但让土地所有者得到了经济上的补偿，更是落实了耕地保护的政策，保证了18亿亩耕地红线。在集体土地登记确权的过程中，对每一宗集体土地的权属、面积、用途、空间位置都进行了确认，登记在册，在城镇化的规划过程中可以起到参考作用，根据每一宗集体土地的登记实际情况进行有针对性的分拨和利用，保证每一宗集体土地的利用价值最大化，使土地的经济效益最大，做到集体土地经济利用。同时，集体土地登记确权可以促进城镇化的发展，让失去土地的土地所有者可以在城镇化发展中找到一份工作，解决部分农民工就业问题，又能在城镇化进程中增加一份力量。明确集体土地权属之后，可以保障集体土地的顺畅流转，促进农村经济社会的发展，促进城镇化的合理发展。

3．防止集体资产流失，保护农民权益

在城镇化的进程中部分人为了谋取不正当的经济利益，在未利用的集体土地上进行修建房屋及种地，从而使自己在城镇化征地过程中增加占地面积，使自己可以获得更多的经济和物质补偿，造成城镇化发展过程中费用的增加以及不必要的开支。另外，在我国中西部地区，尤其是经济比较落后的地区，村委会实际上掌握了集体资产的所有权，相当于一个独立的法人，以谋求经济利益最大化为目的［5］。通过集体土地登记确权之后，遏制了这种没有土地所有权而强占土地所用，谋取不属于自己利益的情况。集体土地登记确权保护了村集体和村民的基本利益，促进了土地的合理利用及城镇化的进程。

(二)集体土地登记确权存在的问题

对城镇化进程的逆向影响由于当前我国集体土地登记确权还没有彻底完成，没有达到预期的效果，还存在一些不足之处和缺点，影响了城镇化的进程。

1．集体土地登记确权难度大，影响城镇化土地的利用

当前集体土地存在农民所有权主题不清的情况，造成集体土地登记确权的困难，使农民失去了在城镇化征地中的参与权和决策权，容易使村民委员会和村民小组之间形成腐败，剥削了农民的切实经济利益，让农民群众对城镇化征地存在抵触情绪，阻挡城镇化的顺利进行。同时，当前农民与土地还没有形成彻底的结合，农村集体土地随时可能出现人地分离现状，在进行集体土地登记确权时不能准确进行登记确权，影响城镇化中土地的利用和节约。

2．集体土地权属不清，造成城镇化建设中征地难

目前许多农村都存在一种情况，就是村中的许多家庭为了孩子的上学以及为了获得比种地更多的经济利益，选择去大城市打工居住，而他们有的人将自己的户口从村中迁到城市，有的没有迁出，继续保持现有的户口状况，同时，迁出户口的人在村中继续拥有属于自己的耕地，但却没有人耕种，造成部分耕地闲置。还有一部分农民他们以前在城市生活后来返回村中继续生活，虽然他们的户口在村中但是却没有耕地。当城镇化发展中对集体土地进行征地时，这两种情况的村民都想获得经济利益，但是村中有户有地的村民又不愿意将经济利益分给这两种情况的人，因此造成城镇化进程中的征地困难，不能顺利对集体土地进行规划利用，使城镇化的发展遇到障碍。另外，农地所有权不明确和土地承包经营权不稳定，不利于作为城镇化基础的农业的发展，二者都拉大了城乡发展差距，制约了城乡一体化发展进程［6］。所以，在进行集体土地登记确权时必须解决集体土地权属问题，为城镇化发展解除障碍。

3．集体土地管理混乱，扭曲了城镇化的整体规划

目前许多的集体土地所有权主体还是不明确，权属模糊，造成权属纠纷较大，直接影响集体土地的登记确权。由于权属不明确形成了集体建设用地违法用地，乱修乱建，管理存在漏洞，影响城镇化的整体规划。例如，许多经济较发达的村庄将村中的集体土地用来修建别墅，而这些别墅的居住率又较低，造成大量住宅空置。当村庄进行城镇化改造时，这些空置的住宅拆与不拆都不合适，影响了当地的整体城镇化设计。

五、结论与探索

经济的快速发展带动城镇化的快速推进，为了让城镇化更好更快地发展，需要解决很多问题，其中必须解决当前集体土地存在的问题。对集体土地进行登记确权，是《土地管理法》全面实施的基本前提，是维护集体土地权利人合法权益的基本措施，是推动城镇化发展的动力源泉，是促进国家经济社会发展的有效途径。集体土地登记确权工作在国家和各级政府的重视下，取得了显著的成绩，尤其是“十个全覆盖”工作的积极开展，农民、农村、农业问题受到了前所未有的重视，基本解决了发证工作滞后，发证率低的情况，不仅确权登记到行政村农民集体一级，而且确认到了每一个等级的农民集体和农民个人。让集体土地登记确权的有效方面继续促进城镇化的发展;改进当前集体土地登记确权存在的不足之处，将不足之处对城镇化发展的逆向影响降到最低，最终，让集体土地登记确权促进城镇化的快速发展。我国是人口大国，完全的城镇化也是不科学的，在处理城镇化建设与农村土地资源保护上找到适当的平衡点才是最优的。让农村土地实现集约利用与可持续利用，使得生产安全、生活安全、生态安全得以实现，才能提高全民的生活质量。有的学者认为解决城镇化建设中的土地问题应该将集体土地国有化，笔者认为不仅不能将集体土地所有权的土地国有化，反而应该在农村树立起保护农业土地、增强农民维权意识、实现农业用地可持续利用上下功夫。

(一)提高农民认识，强化农民对农村土地的保护意识

农民，是农村土地资源的利用主体，如何提高广大农民的土地保护意识显得尤为重要。由于农民本身科学文化素质有限，再加上长期粗放利用农村土地的传统意识，导致其缺乏合理利用土地的概念。政府应鼓励采取集约化的土地利用方式，节约每一寸土地，不浪费土地，更不能随意弃耕，要最大限度地发挥农村土地资源的价值，使农民意识到农村土地资源保护的好，子孙后代都受益。

(二)放宽农民的土地使用权，完善土地流转机制，推动农村土地集约化经营

1．将农民对土地的使用权扩展到使用、收益和部分支配三权统一的经营权

家庭承包责任制难以实现土地资源的规模效益，因此，应该放开农民对农村土地的使用限制，由单纯对土地的使用权扩展到土地的使用、收益与部分支配权的三权统一。农民获得土地的部分支配权，有决定其用途的自由，可以将土地转给他人使用，从而扩大了农民对自己土地使用的自由度。农民获得土地的收益权，这样在企业或政府占用农民土地的时候，可以弥补农民丧失土地的损失，使农民尽可能的获得土地的最大效益，总之，尽可能的放开农民对土地的使用限制。

2．完善土地流转机制，发挥土地规模效益，提升土地经济价值

土地流转为土地的规模利用提供便利，政府应进一步放开对土地流转的限制。那些拥有土地使用权的农民，可以把土地转租给他人，也可以以自己耕种的土地进行入股，让出土地的经营权，使得土地作为生产资本自由的流转，有利于土地的集中，发展农场经济，提升土地的规模效益，使得有经济实力、有经营能力的企业或大户能够从事农业生产、加工、销售，最大限度地发挥土地资源优势。

3．建立“升奖降罚”的动态土地监管机制

政府对农村土地资源利用进行动态监管。对使用土地增加投入、提高土地质量的农户从集体土地承包中得到奖励，对使用土地投入不足，造成土地污染或者弃耕的村民，要向集体缴纳罚金，以激励村民使用农村土地时，对土地持续投入，确保村民长期经营土地的积极性，实现对农民有效利用农村土地资源的管理。

(三)完善农村土地资源利用规划体系，强化农村土地利用的宏观调控和微观管理

1．对农村土地资源利用进行长期稳定的规划

村集体要以利用好农村后备土地资源为基础，将农村现有的土地资源进行一个长期的规划，保证规划的稳定性，将规划的指标分解落实到年度土地利用计划之中，使土地利用有一个大致的方向，使农村建设规划、耕地利用规划、后备土地资源储备规划相衔接。

2．乡、村土地资源二级统一管理机制

改变以往土地村与村无法协调的现状，建立以村为单位、各村之间相互协调、由乡级土地管理部门统一登记造册、利用规划和实际使用的乡、村土地资源二级统一管理机制。各村级单位的土地资源数量相对有限，随着经济的发展，对土地的利用超出了一个村的范围，需要同村与村之间相互协调，相对比较复杂，通过乡、村二级土地资源管理机制，乡级土地管理部门与各村相互协调统一，方便土地的连村管理，破除村与村之间关于土地资源管理的界限。

3．加强农村土地资源利用的规划性

通过农村土地资源的网格化管理，将农村土地进行分区，确定适宜开发土地、后续开发土地、不适宜开发留作后备的土地资源。通过对农村土地资源的规划，确定农村不同区域的开发用途，将土地的规划作为土地利用开发的前提。

(四)健全制度规范，防治土地污染，维护农村土地生态环境

1．建立农村土地资源的预防机制，防止土地资源被过度污染

从污染的源头控制土地污染的发生，完善农村土地资源污染的预防机制。村民在进行农业经营活动时，要尽可能避免土地的污染。如在春耕时，减少化肥的使用量，尽量使用可以完全分解的地膜，防止土地板结。农民还应该减少对农药的过度使用，合理灌溉农田，防止土壤的盐碱化。村镇企业要进行生产废弃物、生产污水的处理，防止生产污水污染灌溉水源。村镇领导要深入田间地头，对村民不合理的土地利用造成的土地污染行为进行教育。

2．完善农村土地污染防治的责任体系，将责任落实到个人

针对处理土地资源污染问题中执法不严、问责不明的现象，应完善预防责任体系。要做到三点:第一，自己土地，自己监管，遭到污染，自己承担责任;第二，农村乡镇企业加强企业对土地的生态利用和污染后的有效治理;第三，农村干部要对农村的土地污染问题加强重视力度，做好分工，做到预防、保护的统一。

(五)改造农村废弃宅基地，消灭“空心村”，扩大后备土地资源

1．加大村庄的废弃宅基地改造，推进农村的社区化进程

为加强农村土地资源的规划利用，切实保护农村土地资源，治理村民的非法建设行为，应继续推进国家在农村地区实行的“农村社区化”建设。把过于分散的农民集中起来，引导村民就地进城、就地上楼、就地择业、就地增收，增加农村可以利用的土地资源数量，可以将无人利用的“空心宅”换置出来，进行土地复垦建设，间接的缓解对现有耕地非农化形式的过度开发。同时有关政府部门要加大执法力度，对“一户多宅”、私建厂房的非法建设行为进行严厉处罚。逐渐消灭“空心宅”、“空心村”的现象，增加农村土地资源的数量，使得有限的土地资源得以合理开发利用。

2．加大宣传力度，破除村民旧有观念

农民传统的观念是农村的废弃宅基地属于个人的私产，别人无权处理，自己宁愿任其废弃，也不允许别人利用。为了改变这种错误的旧观念，政府应该加大宣传力度，使农民充分认识到废弃宅基地对农村土地资源的浪费。农民应将自己废弃宅基地的处置权交给政府，由政府统一组织废弃宅基地的复垦，引导村民放弃在农村耕地中的违规建设，增强农村土地资源的合理规划性，尽可能增加农村可以利用的土地资源。

(六)坚持土地合理开发与土地复垦整理并举，建立土地资源储备机制，维护农村土地资源动态平衡

1．政府与村民共同努力，加快农村土地复垦，实现农村土地开发与复垦结合

农村土地资源紧缺一个很重要的原因在于后备土地资源不足，土地利用只注重开发，但却没有对被开发土地的复垦。直接导致了农村可供利用的土地资源越来越少。因此，应当加快农村废弃土地的复垦进程，一方面，政府应加快对农村废弃土地恢复的扶持力度，提供资金、技术、政策支持，由政府提供部分专项资金，对农民的废弃宅基地进行征收，以便由政府自行进行复垦。受困于我国农村废弃土地损坏严重，恢复难度比较大，政府应尽可能提供技术支持，对农村废弃土地资源进行合理的规划。另一方面，村民应主动将自家的废弃土地交给政府，由政府组织合理的复垦进程，村民应放弃对废弃土地的二次破坏，以免阻碍废弃土地的复垦，同时，村民自身也要对自己利用的土地有一个合理的规划，做到对自身使用土地的开发与复垦统一，通过土地资源的复垦，为土地资源的合理开发提供条件。

2．保证农村土地资源有效供给，维护农村土地利用与后备土地平衡

增加土地的储备，为土地利用的合理规划提供充足的土地支撑，保证农村土地资源的动态平衡。政府应将复垦土地、未分给农民的集体土地和开发难度大未被开发的土地为基础，建立一个土地保护区，对这些区域的土地进行储备，减轻对这些区域土地的开发，甚至做到禁止开发，加大农村储备地的规模，保证农村开发土地与未开发土地之间的一个动态平衡。土地资源的利用和开发是有限度的，无论城镇化建设的速度多快、规模多大，都不能无序占用土地。通过以上的探索，也通过《土地管理法》的全面实施，将集体土地登记确权落到实处，实现农村土地资源的合理利用，逐渐实现农业经营规模和质量的提升，给农民经济收入和开展“新农业”提供良好的基础，建设以农业规模经营、生态环境改善的新农村，在“十三五”期间实现城镇化建设的完善和农村集体土地的可持续利用。

参考文献：

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作者:张海庆 单位:内蒙古财经大学资源与环境经济学院