开放大学的顶层设计初探范文

一、顶层设计与自然历史过程的基本内涵

（一）顶层设计简单地说，顶层设计是一种总体规划，是一幅关于目标的“蓝图”。顶层设计这一概念来自于“系统工程学”，其字面含义是自高端开始的总体构想；顶层设计是运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个项目的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标[2]。开放大学的顶层设计，是借助自然科学或大型工程技术领域在规划大型项目时，综合考虑其“由远而近”的目的性、“从大到小”的整体性以及“自上而下”的层次性的设计理念，将其用于思考如何将《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》（以下简称《纲要》）提出的“办好开放大学”的要求，形成目标前瞻、内涵科学、结构合理、实施有效的整体改革方案的规划要求。国家开放大学的顶层设计，主要表现为：以促进学习型社会形成为宗旨，以促进科技与教育深度融合为重点，以开放、责任、质量、多样化和国际化为理念，建设一所体现现代科技与现代教育深度融合，整合社会优质教育资源，学历继续教育与非学历继续教育并重，办学网络立体覆盖全国城乡，面向广大社会成员的没有围墙的远程开放大学。

（二）自然历史过程自然过程是自然界按照自身固有规律自然而然地产生、发展和灭亡的物质过程。马克思认为人类社会的产生和发展也是一个自然历史过程，这是历史唯物主义的一个首要的基本观点，它强调了人类社会虽然有人的参与，但像自然界一样，仍然具有自身存在与发展的客观规律性，具有社会的自然本性和不可抗性，因为支配人类社会客观发展进程的决定力量是物质资料生产方式，构成物质资料生产方式的生产力和生产关系是客观的，且作为最终推动力量的生产力的发展与变革不以人的主观意志为转移。大学作为社会的教育实体，从一开始就是社会生产力发展的产物，有其自身发展的历史过程。最早的世俗大学———萨勒诺大学和博洛尼亚大学，出现于在城市和商业发展迅速的意大利；随着科学技术的进步，学术研究发展的需要使具有学术中心意义的法国巴黎大学于1170年诞生；到了13世纪，牛津大学、剑桥大学、维也纳大学等著名大学相继在欧洲各国建立。“没有一所中世纪的大学是按照事先制定好的计划创办的，它们都是社会实际需要的自然产物。”开放大学作为现代教育技术的推动结果，突出表现为将现代化教学手段与远程教育相结合，书写了教师与学生、教与学准分离发展的自然历史过程。英国开放大学首任执行校长沃顿•佩里（WalterPerry）认为“开放大学的概念是战后三种重要潮流汇合演化的结果”，这三种潮流即成人教育供给的缺乏、教育广播的持续增长和教育平等主义的政治追求。沃顿•佩里先生所概括的“三种潮流”的背后是教育生产力的深刻变革。“成人教育供给的缺乏”，意味着成人教育需求的增长，之所以有成人教育需求的增长，是因为二战结束后，世界在经济恢复和发展中生产力发生了突飞猛进的变化，即第三次科技革命的兴起，原子能（核技术）、空间技术（现代通信手段）和电子计算机的广泛应用，迫使劳动者必须转换社会角色，于是自然形成了以知识更新为目标的巨大成人教育需求市场。“教育广播的持续增长”正是空间技术生产力发展的结果。空间技术对军事、通信、科学研究、资源考察、气象观测等有着极为重要的意义，卫星发射使人类“飞离地球”，实现了超远距离空间通信。社会教育机构利用广播电视媒体，创设成人教育频道，播放函授教育课程，使更加广泛的教育供给成为可能。“教育平等主义的政治追求”是进步社会意识的表现，最终由社会存在所决定。20世纪中叶以后，科学技术的飞跃发展使人们进一步反思自身的生活质量和生存环境，于是，在经济发展的基础上，社会生活保障体系和福利机制在西方社会普遍建立起来，西方社会出现了前所未有的稳定。全体国民无差别的基本平等的生活保障，强化了人们对民主、自由、人权等平等信念的政治追求，反映在教育上，就是要求政府关注社会经济条件处于底层的群体教育问题，在普及义务教育之后为他们提供接受高等继续教育的机会。开放大学的主要教学手段由广播电视发展到网络媒体，其背后的物质根源是教育生产力的质的飞跃。因此，我们有理由说开放大学是社会生产力发展的必然结果，有其不以人的意志为转移的客观自然历史过程。

二、开放大学顶层设计与自然历史过程的关系

（一）开放大学顶层设计适合于自然历史过程理论来源于实践，受实践制约，又高于实践，指导实践。开放大学顶层设计来源于远程教育发展的自然历史过程，受开放教育的实践发展制约，但又高于远程教育发展的自然历史过程，并指导开放大学的教育教学实践。从广播电视大学到开放大学的历史轨迹表明，广播电视大学和开放大学的顶层设计适合于自然历史过程。1979年2月中央广播电视大学正式开学，全国广播电视大学履行着自己的顶层设计：将广播电视大学的社会责任定位于补偿高等专科层次教育，以广播电视教育手段为社会各行各业输送大批实用型人才。显然，这一顶层设计源于造成的人才断流、社会经济水平落后和普通高校招生不足，国家不能满足成人教育持续增长的需求。然而，随着市场经济的发展，在国家政策指导下广播电视大学的办学形式出现了一系列的改革变化，如设立中专部、师范学院，加入应届高中毕业生招生行列，招收单科生、自学视听生、注册视听生，推进专升本、岗位培训、专业证书等，这些变化是在广播电视大学的发展过程中自然发生的，特别是“专升本”的出现突出反映了广播电视大学的质变，它客观上迫使建校伊始的专科教育层次的顶层设计必须进行调整。这种战略调整体现在1996年全国广播电视大学的工作会议（黄山）上，就是制定了“共建系统、共享资源、共创辉煌”的顶层设计思路，具体表现为实现一个目标：在21世纪初将广播电视大学基本建成有中国特色的远程教育的开放大学；做好两项命题：不断扩大电大远程教育的开放性和实现教学现代化；实行两项试点：以注重开放和个体化学习为特征的注册视听生教育和专科起点的本科教育(简称专升本)；加强两项基本建设：全国广播电视大学系统建设和多种媒体远程教学的教材建设；坚持和扩大广播电视大学办学的基本方向，即四多：多层次、多规格、多学科和多形式；以及四个面向：面向基层、面向农村、面向边远地区和面向农村地区。

1999年教育部转发的《关于广播电视大学贯彻落实“面向21世纪教育振兴行动计划”的意见》和批准中央广播电视大学组织实施的“人才培养模式改革和开放教育试点”，标志着广播电视大学关于成人高等教育的顶层设计与教育开放性和教学现代化的自然历史过程达到了具体的历史的统一。《纲要》提出要“办好开放大学”，是在国家教育格局层面上的顶层设计，将开放大学作为成人高等教育的一枚棋子布局在终身教育的棋盘上，是国家教育顶层设计与对全社会教育发展的自然历史过程的相适应。接下来我们要做的是在原广播电视大学基础上建立国家开放大学之后，开放大学自身的顶层设计更要适合成人继续教育的客观进程，适合现代化教育生产力发展的需要。开放大学建设方案、章程的内容既不能滞后于教育生产力，也不能严重超越于教育生产力，要根据学习型社会建设的需要不断调整不适合教育生产力、教育经济基础的顶层设计部分，特别是要注意区分不同地区教育生产力和教育经济基础的差别，要遵循教育发展规律，考虑普遍性和特殊性的辨证统一，满足不同层次人群终身学习的需要。

（二）开放大学顶层设计超越于自然历史过程开放大学顶层设计超越于自然历史过程有两种结果，一是促进开放大学建设；二是阻碍开放大学发展。历史地看，中国广播电视大学大学创建之初的顶层设计，虽然超越于自然历史过程，但却促进了中国教育生产力的发展和教育生产关系的进步，发挥了社会意识反作用于社会存在的积极的能动作用。为了尽快并有效地解决人民群众强烈的教育需求与高等教育资源严重短缺这一矛盾，广播电视大学是在建设规范与质量标准相对滞后的情况下开始运作并发展起来的，在实践探索中形成了广播电视大学人才培养规范与评价标准。广播电视大学虽然“先上马，后备鞍”，但建设广播电视大学的顶层设计不是“空中楼阁”，它来源于当时高等教育资源配置的现实，来源于广播电视事业的发展，来源于中央电大的优质教学资源供给，也来源于各级政府自上而下的顶层设计推动。在我国建设开放大学既是教育信息化的生产力要求，也是地方经济社会发展的要求，更是国家学习型社会建设和终身教育的要求。将开放大学定位为基于远程、开放信息技术的成人高等学校，完全体现了国家继续教育顶层设计适合于自然历史过程的要求。但是，我们必须看到，21世纪已经不是教育资源匮乏的时代，如果开放大学也“先上马，后备鞍”，则是严重地背离了教育发展的客观规律，只有适合开放大学基本标准的广播电视大学，才能迅速转化为新型的开放大学。如果此时强行“先上马”，走先“挂牌”后“内涵建设”之路，这样的顶层设计则是盲目“超越”了自然历史过程，损害了开放大学的声誉，其结果是阻碍了中国成人高等教育的发展，不利于学习型社会的建设。如果有些省级广播电视大学没有达到开放大学的建设标准，但也出台了顶层设计要办开放大学，那么这种顶层设计只可以作为目标和努力的方向，实际操作还需要一个艰苦的自身发展过程；如果“搭车”开办开放大学，则是顶层设计严重“超越”于自然历史过程，其结果是“揠苗助长”。刘仁坤教授认为，如果全国电大集体改为开放大学，必然是电大系统的简单翻牌，这一构想也不会得到其他试点学校认可。

（三）开放大学顶层设计落后于自然历史过程开放大学顶层设计与自然历史过程在矛盾运动中实现动态平衡。在开放大学顶层设计与自然历史过程的辩证关系中，顶层设计相对稳定，自然历史过程活跃变化，自然历史过程决定顶层设计，顶层设计反作用于自然历史过程，归根结底，顶层设计一定要适合自然历史过程的发展状况。开放大学的历史演进是顶层设计与自然历史过程既适合又不适合的矛盾运动和辩证发展的结果。如果自然历史过程已经发生了质的变化，但顶层设计仍然不变，则是顶层设计落后于自然历史过程。2010年10月，第八届西部电大校长论坛在四川广播电视大学召开。许多省级电大的校长提出当地政府对于开放大学建设的保障性政策相对滞后，希望先挂牌，然后理顺省级开放大学的权、责、利关系，再强化内涵建设。反映出政府层面对于成人高等教育的自然历史过程所发生的变化认识不足，导致政策相对滞后，是政府教育规划在开放大学建设方面的顶层设计落后于自然历史过程。当然，如果开放大学的顶层设计仅停留在“呼吁”和“应该”的构想层面，也同样落后于自然历史过程。比如，开放大学关于学分银行和学分互认的顶层设计，事实上一些已经挂牌的开放大学也没有真正实现其建设方案中的学分银行和学分互认。学分银行建设不是“跑马圈地”，终身学习是立交桥，开放大学只是这座立交桥上的道路之一，在现有的教育体制下，普通高校不可能与开放大学学分互认，开放大学也不可能与高职学分互认，因为普通高校、开放大学、高职分属终身学习立交桥的交通网络，它们之间有联系，但不在一个教育层级上。还有，职业证书课程电大以前就有，现在办开放大学仍然设计职业证书课程，就是没有创新，也可以说是顶层设计落后于自然历史过程。

三、建立与自然历史过程相适合的开放大学顶层设计指标体系

开放大学顶层设计不仅要在理论上具有论证的合理性，而且要在指标体系设计上体现出对客观自然历史过程的尊重，体现出可持续发展的轨迹，这是顶层设计适合于自然历史过程的“硬道理”。

（一）制定学科、专业、专家、师资、基金项目标准中国开放大学诞生和发展的自然历史过程表明，作为成人现代远程高等继续教育学校，他还未满周岁，即使追溯到1979年广播电视大学正式成立，他也只有短短30多年的历史，也就是说，开放大学不同于普通高校，“对于一般大学来说有的专业、课程是成熟的，或者说他们的任务是对原有的专业、课题进行完善、改造和提高。对于电大来说，这一任务才刚刚开始”。因此，在开放大学建设的初级阶段，专业设置不一定越大越全越好，而是要突出重点，要打造品牌学科。在开放大学的顶层设计中应该对开放大学的标准进行整体规划，制定多项一级指标，给各省级电大以多项选择的余地，符合其中几条就可以建立开放大学，比如特殊教育指标，包括特殊教育学科优势、专家及教师结构（专业、学历、职称、教育经历、科研成果）、基金项目、专业设置、课程标准，教学资源、教学支持服务模式等，给出具体指标，明确达到何种标准，就可以挂牌创办开放大学；比如社区教育、老年教育工程、对外劳务合作汉语、化工、建筑等专业，都可以作为重点学科或重点专业确定指标体系，有标准、标杆就可以衡量，就像“211”“985”高校，有标准通过评估就可以入围。开放大学的办学基础应是整合和利用各方面资源，学科建设不可能做到“大而全”的“综合型”，而应集中力量建没重点学科，达到举办本科或研究生层次办学条件，为取得办学自主权打好基础。也不一定非得设置普通高校没有的专业，因为教育对象和教学手段不同，只要省级广播电视大学在某个专业有自己的专家、学科带头人、课程团队、优质教学资源，就可以办本科学位层次的大学。因此，要制定学科专家、行业专家、专业带头人、师资队伍构成的标准，指标立足于开放大学本身，而专家学者必须是实际为开放大学学科建设提供支持服务的人，不能仅仅是“虚拟”的“头衔”。开放大学联盟应该是专业建设、课程建设、教学资源建设的中心。

（二）划分“三个层次”，制定区域开放大学标准根据地区经济发展水平和教育生产力发展水平，划分出开放大学的三个层次：发达开放大学、发展中开放大学、不发达开放大学，相应制定发达地区开放大学标准（如国家、上海、北京开放大学）和发展中地区开放大学标准以及不发达地区开放大学标准（如偏远地区和少数民族地区电大）。由于开放大学的顶层设计受制约于经济基础，因此，区域开放大学标准必须体现当地社会经济发展需要，体现区域教育需求。顶层设计要有超前性，但超前不是盲目的冒进，为了减少顶层设计的偏差，顶层设计不能单纯是主观美好图画，更不能搞一刀切。我国地域辽阔，东西部地区、发达地区和不发达地区的生产力水平、经济基础不尽相同，因而开放大学的顶层设计应该有所不同，既有普遍性又有特殊性。任何一级的广播电视大学，其内涵建设达不到开放大学的基本指标，则不适合独立开办开放大学。无论是国家开放大学，还是5所试点开放大学，都不应该因为曾是试点单位，或者因为有地方政府政策支持，就可以挂牌为开放大学，关键还得看其是否符合开放大学标准，已经挂牌的开放大学，具体指标体系是怎样的，应该拿出来做参照。

开放大学标准的制定要根据当地经济社会发展的需要，考虑广播电视大学的自然历史过程。比如，辽宁广播电视大学同时办有辽宁装备制造学院———辽宁省人民政府根据东北老工业基地振兴对装备制造业高素质技能型人才的迫切需要，于2006年成立的一所公立普通高职院校，开设数控技术、自动化、柔性加工、数字化制造、无损检测技术等近50个专业及专业方向，形成了与先进装备制造业产业结构相对应、同辽沈地区其他机械类工科院校错位发展的专业布局。在培养实用型高等教育人才，在学科专业、实训工厂、行业专家、校企联合方面，积累了多年的教学经验，每届毕业生供不应求，对于满足辽宁老工业基地建设需要做出了巨大贡献。辽宁广播电视大学既能举办成人类本专科教育，又能举办普通高职教育、普通中职教育；既具备开放教育、高职教育、网络教育、自学考试等办学功能，又能够开展职工技能培训、社区教育、老年教育、贫困大学生培训等非学历教育项目，从而为建设辽宁开放大学、构建辽宁省终身教育体系和学习型社会提供了内涵支撑。

再比如，天津广播电视大学，十分重视对外合作与交流，积极开展外向型专业建设，是天津市教委命名的七个国际教育政策研究基地之一。作为国际开放与远程教育理事会（ICDE）和亚洲开放大学协会（AAOU）成员，学校与美国、英国、德国、法国、加拿大、澳大利亚、挪威、日本、韩国等17个国家及香港、澳门、台湾等地区的开放大学开展校际交流与合作，国内外一批著名学者和知名教授担任学校名誉顾问、名誉教授和顾问教授。2008年学校成功承办AAOU年会，2013年秋将承办ICDE第25届世界大会，该会在中国大陆举办尚属首次。诸如此类有自身特色，已经成熟运作，为地方经济社会发展做出突出贡献的广播电视大学，应该有相应的顶层设计指标引导，使之合理进入发展中开放大学的层次。

（三）制定远程教育公共服务平台建设指标远程教育公共服务平台的搭建，既体现了开放大学利用现代数字化技术手段进行远程教学的特点，又表明了开放大学所承担的社会责任。因此，应该根据开放大学面临的教育信息化的社会背景，制定开放大学在远程教育公共服务体系中的影响力指标。任为民教授认为远程教育公共服务体系的产生有其深刻的信息技术发展过程，远程教育公共服务、社会化第三方服务、全民终身学习的需求等为远程教育公共服务社会化、产业化和市场化的发展提供了社会环境与政策环境。冯雪飞教授提出要努力建设系统内外部相结合的新型公共服务体系。严冰教授认为搭建全民学习、终身学习的服务平台，发展重点应该由“量的扩张”转向“质的提升”。这里，无论是教育的社会化服务，还是远程教育的数字资源平台构建，要实现“质的提升”都必须有“质”的指标体系，包括平台规模、有效资源供给、技术支持服务等指标。

（四）制定现代大学制度标准开放大学属于现代大学，在开放大学章程的指标中应该体现建立现代大学制度的主观诉求。建立现代大学制度的核心是要求去行政化，《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》指出，“要克服人才管理中存在的行政化、‘官本位’倾向，取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式。在科研、医疗等事业单位探索建立理事会、董事会等形式的法人治理结构”的任务。专家学者们也一直呼吁学校管理必须去行政化，“学校管理中的‘行政化’、‘官本位’倾向是计划经济的产物，电大在教学与管理中，计划经济的烙印太深了，一切都高度集中、统一，在一定程度上限制和制约了教学与改革的深入”。根据中国国情，在构建现代大学制度过程中，必须坚持党委领导、校长治校、教授治教，积极促成以党委为中心的政治管理、校长为核心的行政管理、教授为核心的学术管理三者之间的协调统一。基于此，开放大学的现代大学制度指标应该紧紧围绕以现代教育技术为支撑的方略，建立起党委领导、校长负责、教授治学的现代大学管理体制。

（五）制定开放大学远程教育文化建设标准通常文化包括物质文化、精神文化和制度文化。大学的物质文化是以校容校貌、基础设施等物质形态表现出来的硬件文化形态；大学的精神文化是指“学校在长期的教育实践过程中，受一定的社会文化背景、意识形态影响而形成的为其全部或部分员工所认同和遵循的精神成果与文化观念”；大学的制度文化主要体现在学校管理中，包括教育政策、规章制度、条例、守则等。大学文化是大学的重要标识，是大学教师与学生一起经过长期积淀形成的价值观、行为规范、道德准则、群体意识、风俗习惯，并以理念、信仰、情感、学识、活动等形式表现出来。开放大学的文化除了要具备一般大学的文化建设指标外，还应该突出现代远程教育文化维度。

中国远程教育已经进入了现代性、远程性、开放性、多元化的时代，因此，开放大学远程教育文化建设标准应该在物质文化、精神文化、制度文化的基础上，更加强调信息技术文化、网络道德文化、远程教育制度文化的指标设定。开放大学的前身广播电视大学是中国改革开放以后教育生产力发展的必然结果。创办利用现代化教学手段面向全国进行远程开放教育的广播电视大学，是邓小平同志为了尽快改变中国教育事业落后的局面，亲自做出的一个高瞻远瞩的远程教育顶层设计，《纲要》提出要“办好开放大学”，则是这一顶层设计的可持续发展，标志着国家教育发展战略的顶层设计与学习型社会建设的自然历史过程达到了具体的历史的统一。

相关教育部门应对我国开放大学的建设与发展做出统一规划，给出利用广播电视大学系统资源组建我国开放大学体系的原则要求和路线图，尽快制定有关开放大学建设的指导性意见，明确国家开放大学与区域性开放大学的办学层次、服务范围以及主要任务等方面的适当分工，出台一些相关的政策，支持并指导开放大学之间互相协作、资源共享和共同发展。其关键是在尊重广播电视大学发展的自然历史过程基础上制定出具有顶层设计意义的开放大学指标体系，依法治教，只有健全制度和相关标准，规范准入行为，才能够跟好地利用教育市场竞争机制，完善远程教育资源配置，提高开放大学的办学质量。

作者：王冰单位：天津广播电视大学教授