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小议美国教育择校的运行体制范文

时间:2022-10-23 10:36:32

小议美国教育择校的运行体制

一、择校制度的概念框架

(一)政府与市场的博弈关系

政府与市场在教育领域长期以来都处于一种动态的博弈过程,择校制度正是政府与市场相互博弈的产物。在传统的公立学校体系中,政府控制着所有的教育资源,制定了各项教育规定,学校仅仅是政府管理下的附属物。在没有竞争的垄断环境中学校教育不断滋生的官僚主义与效率低下问题使美国公众对政府开办学校教育失去信心,政府必须改变传统管理方式,引入市场因素。过度的市场化会破坏义务教育的义务性和公共性;但不引入市场机制,政府又无法消除其自身管理所带来的垄断性。正是在这样的博弈中,特许学校、磁石学校等择校制度下的“新学校”成为了政府有限退出和市场机制不完全引入的产物。因此,在学校资源配置方面,市场起主导作用,“新学校”有自己的人事权、管理权、自主教学等权利,可以根据学生的特点、家长的需求以及学校自身特色进行课程的设计、教学的选择以及人员的招聘和财务配给。而在办学绩效方面,政府负监管责任,特许学校、学校管理部门以及州政府都要受到公众以及上级机构的绩效问责,从而保证学校的办学质量。为了确保家长能有足够的能力在教育市场中做出选择,政府通过教育券、奖学金等择校政策赋予了家长足够的选择权利和选择能力。

(二)学校与政府的契约关系

以特许学校为例,这类新学校通过向管理机构申请“特许状”,确保学校应享有的权利和义务。特许学校可以免除公立学校所受的规章制度约束,在人事、经费、教学都用自主权。首先,特许学校在经费上可以根据自身发展需要配置资源。如波士顿学区规定该区公立学校可为学生选择学区提供的校车服务或自行提供交通并接受生均每年590美元的交通补贴。该区的许多特许学校都选择了后者,自行为学生购买生均100美元的地铁年票,并将剩余的交通补贴用于他处。〔1〕其次,特许学校在人事聘用上有自主权,大都注重教师实际能力,对于一些无教师资格证的其他行业人才能够大胆启用。再次,在教学管理上,特许学校可以根据学生的兴趣、爱好和需要开设相应的特色课程。如明尼苏达州城市中学开设了烹饪和理财课以及附近社区和幼儿园的服务性工作。特许学校在享受自主权利的同时,必须对教学、成绩、财务与管理等方面进行承诺,并接受学校内部如董事会、家长教师的内部问责以及外部州政府、授权机构以及其他志愿性组织的外部问责。政府也有着自身的权利和义务。首先,政府有审监权,必须严格审核申请人的各方面条件,如财务、办学宗旨、师资、场地、设备等,保证审查的民主、科学以及公开。其次,在特许学校运营中,政府有全程监管权利。政府每年须对学校进行一次实地考察,并安排中立人员进行审查。最后,政府对办学成就有监督权利。政府需对特许学校的办学效果进行教育绩效问责,并要求学校定期或不定期向公众、主管部门提交发展成效报告,政府则组织专员对相关信息进行真实性评估,并将评估结果进行公开。

(三)学校与市场的交易关系

择校制度由于引入了市场化运作的一些元素,体现了市场选择和竞争的特性,择校政策下的新学校通过灵活多样的优质服务吸引和满足学生的学习需要,而家长通过挑选学校为学校带来生源和教育经费。从这个意义上,这些学校是生产教育产品和提供教育服务的生产者,而家长和学生则是教育服务的消费者。新学校注重办学特色与质量,通过提供个性化的课程、多样化的教学来加强学生的学业成就与学习兴趣。同时,特许学校为了能获得家长持续的信任,利用各种方式和途径吸引家长参与到学校的办学中,如定期召开家长教育专题会、与家长签订教育合同、鼓励家长参与学校管理等。家长作为教育市场的消费者,主要任务则是在对学校的教育质量、特色、管理等方面进行多方考察后,根据自身的经济、地域、学习兴趣等不同情况进行适当选择。在家长与学校的交互过程中,特许学校根据家长的教育需求不断改进教育质量,而生源的竞争也为传统公立学校教育改革带来推动力。

二、择校制度的运行框架

倡议组织作为利益联盟,代表着宪法保护的结社自由权,为择校运动提供利益驱动和民众支持;政治家作为政府代言人,代表着宪法保护的直接选举权,为择校制度提供民意基础和政治权力。择校制度的直接资金来源在于政府拨款以及基金会的资助,两者一方面会通过资助公立学校方式推动公立学校的系统内部变革,同时,也会通过公立系统外的努力来促进美国教育的改进。尽管各个公立或私立基金会有着不同的发展使命和目标,但是政府与基金会在资助战略上整体构建了择校的供求体系,并利用体系的择校政策政治动力联合形成择校议题网络来不断吸引更多的社会资源流向该体系,从而形成全方位的美国择校生态系统。〔2〕其中,基金会通过向供需双方的各类机构组织提供资金不断影响思想库和倡议组织的立场,最终达到干涉政府最终决策走向的目的。

(一)供给体系

政府与基金会并不亲自建立或运营学校,而是由基金会出资、政府立法和出资鼓励有意愿创办、实施择校计划的个人或组织为家长或儿童提供高质量教育服务,并对服务质量进行问责。各种不同样式的择校计划在基金会和政府的资助以及法规许可下形成多样化的学校选择供给系统,具体依赖于择校计划的实施机构、管理机构以及支持机构这三方面的配合。下面将以当下美国发展最快、最具代表性的特许学校计划为例进行分析。首先,区别于传统学区公立学校,特许学校作为公立私营相结合的灵活办学模式,得到了政府和基金会的一致认可。从1991年明尼苏达州通过第一部特许学校法令至今,美国有超过40个州颁布了特许学校发令,有约5500所特许学校运行。〔3〕特许学校在启动和发展资金上主要是依赖于申请联邦政府划拨的项目资金和地方政府的教育财政,以及各类基金会的大力支持。联邦政府将不断支持有效的特许学校项目,对表现优异的特许学校予以优先权,对质量低的特许学校予以问责或关闭。基金会也不断增大对特许学校的投入,作为特许学校创办和发展的最大基金会,沃顿基金会从1988年至今已花费超过1.5亿美金,“孵化”超过600所特许学校。其次,特许学校虽然是择校供给中颇具创造性的实施机构,但是该机构的具体运营能否实现政府和基金会所预期的高质量有着相当大的投资风险。成功的学校发展模式在教育领域中逐渐形成品牌和影响力,包括:独立运营的学校连锁,如“知识就是力量”品牌学校(KnowledgeIsPowerProgram,KIPP);非营利性质的特许学校管理组织(CharterSchoolManagementOrganiazations,CMOs),如大志公立学校(AspirePublicSchool);营利性质的教育管理组织(EducationManagementOrganizations,EMOs),如爱迪生学校(EdisonSchool);及私立学校连锁,如克里斯托•雷伊天主教大学预备学校(CristoReyNetworkofCatholicCol-legePreparatorySchools),〔4〕等等。这类教育连锁都在各个地方学区设立了行政管理部门,有效降低了教育连锁整体运营的成本和增大了规模经济效益。除了得到美国各级政府的支持外,各类基金会对成功品牌模式的教育连锁管理都予以大量的资助,如盖茨基金会、沃顿基金会、广播基金会以及双鱼座基金会等常年投入大量项目资金,广博基金会和双鱼座基金会仅2005年一年就分别投入800万和600万美元资助特许学校管理组织。〔5〕再次,特许学校与其他择校计划一样,其运行和发展需要许多支持机构提供基础性服务。尽管这些支持组织并不参与学校的运营,但是可以为学校创办者提供其所需要的各类专业化服务,帮助学校经营者从事务性工作中解脱出来,集中力量提升教育质量。这些服务性质的支持组织应市场需求,随着特许学校等择校计划的出现而大量涌现出来,并得到了政府的政策支持与基金会的资助。如,在新学校领导培训方面,建立优质学校(BuildingExcellentSchools)与新领导新学校(NewLeadersforNewSchools),这两个支持组织专门为新建特许学校的校长和管理人员提供相应的领导力培训。而特许学校的不动产投资方面,城市建造者(CivicBuilders)专门负责为学校提供土地开发以及贷款服务。而美国的几大基金会联合捐资成立了特许学校成长基金(CharterSchoolGrowthFund)为特许学校运营者提供相应的贷款和启动经费,并设立新学校风险基金(NewSchoolsVentureFund)推动特许学校启动和发展的“孵化器”与“加速器”项目。

(二)需求体系

在各类择校计划实施初期,影响择校制度正常运行的不是法律和政策的不完善,而是家长和学生对各类择校计划的不了解、择校信息的不对称以及家庭经费的不足。因而,帮助家长更好、更快地拥有择校议题、信息和资金非常必要,因此产生了择校权利倡议组织、择校信息提供组织与择校资金提供组织。首先,许多处于社会不利地位的家庭对择校权利并不了解,成为许多针对教育平等的择校计划推动的主要障碍。有关的一些组织机构开始出现。2000年密尔沃基市创建“黑人教育机会联盟”,从为家长争取择校权利的草根组织,发展为目前在美国各地区都有分支机构的倡议联盟,有效且有针对性地帮助家长择校,受到各个基金会的支持,如黑人教育机会联盟得到了沃顿基金会、安娜博格基金会以及布莱德利基金会的大力资助。其次,择校的需求体系中影响市场运行、家长决策的一个重要因素是信息的透明度和对称度,一些为家长无偿提供学校信息的组织应运而生。例如,旧金山的“好学校”网站()专门为家长提供各类择校信息,该网站为家长提供近20万所学校的信息,以及超过80万的有效评价,并出版年度择校手册,已成为美国家长择校的最信赖信息源。这家网站得到了许多基金会的资助,包括了盖茨基金会、罗伯逊基金会、沃顿基金会等。再次,由于政府补贴的教育券计划,尤其是用于非公立学校就读的教育券计划在许多州是不合法的,因此筹集学费成为许多低收入家庭择校的主要阻碍。为此,一些提供奖学金来帮助儿童选择学校就读的非营利组织开始以设立奖学金等私立教育券项目帮助低收入家庭。例如沃尔玛基金会与特德•福斯特曼共同捐资家里的儿童奖学金基金(Children’sScholarshipFund)在成立初始就捐赠了2亿美金为全国各学区的低收入家庭儿童提供了4万个、为期4年的奖学金机会,至今已经帮助了超过11万低收入家庭儿童就读私立学校。〔6〕这类组织对扶助经济不利家庭择校有一定的帮助,一些州甚至出台了抵税政策来促进这类奖学金组织的发展。例如,佛罗里达州的一项抵税法案规定,若企业捐助这类择校基金组织,则可以相应抵消该企业当年的部分应缴纳税款。以供求体系为基础的择校市场接受政府政策的宏观调空以及基金会的资金支持,并在议题网络的推动下产生和完善各个择校相关机构的功能,形成稳定的择校体系。

(三)议题网络

议题网络是美国政治中较为常见的公共政策决策背景模式,其主要是由各类组织和个人为积极推动特定的公共政策目标而自发形成的政策联盟。该联盟的参与人员可以包括政治家及其顾问、倡议组织、学者、教师、记者以及其他游说团体等。由于该联盟是一种非正式、无固定约束的开放性组织,参与者很有可能会随着议题的不断发展而变更,原来的参与者退出,而新的参与者进入。而择校议题网络,正是一个由慈善基金会通过资助思想库和倡议组织而最终不断影响政治家决策的循环交错的网络系统。思想库作为非营利性质的政策研究机构,在美国公共政策的决策与实施中扮演着重要角色,其通过市场营销和各类宣传渠道将自己的观点以公众容易理解的方式进行出版和传播,战略性地将其思想观念植入政策的民众议程,从而影响和转变各方媒体、政府以及公众的政策态度。〔7〕其中,有两类支持择校研究活动的思想库是各大基金组织所共同资助和关注的,一类是独立的科研所,如布鲁金斯研究所、传统基金会、美国企业研究所等,影响较大的案例是两位布鲁金斯研究所研究人员在布莱德利基金会与奥林基金会共同资助下出版了《政治、市场与美国学校》,为近20年的择校政策制定提供了重要的理论依据。另一类则是附属于高校的研究院,如著名的斯坦福大学胡佛研究院(HooverInstitution)、哈佛大学肯尼迪政府学院(HarvardKennedySchool)、华盛顿大学公共政策学院下属的重建公立教育中心(CenteronReinventingPublicEducation)等。

其中,斯坦福大学胡佛研究院创建的科雷特基础教育研究队(KoretTaskForceonK-12Education)聚集了美国最富盛名的择校政策研究专家,出版了大量关于择校的研究报告和专注,为择校理论的发展做出了重要贡献。倡议组织是利用各式的社会、政治以及法律行动来影响和干预公众对政策议题的态度,并进一步影响到政府的决策与司法的判决,从而对该特定的政策议题进行维权辩护的非营利性非政府组织。在近年的美国教育政策推动中,倡议组织扮演着越来越重要的角色,围绕择校议题所产生的倡议组织则更是在数量和影响力上惊人增长。倡议组织根据组织策略的不同,可以划分为三类。首先是民权组织,即择校倡议组织通常是以民权运动的合法方式,联合基层民众家长与支持择校的各类社会力量,为某些特殊全体在教育领域争取更多有利的择校权利,如为黑人教育发展而奋斗的黑人教育机会联盟。其次是议题组织,即聚焦于某一单一的公共政策议题进行各方推进,如专门针对择校理念的维护与推广的教育选择基金会。第三是律师事务所,即主要通过司法诉讼的正规方式为择校政策进行权利辩护。当择校政策推广遭到反对者控诉或择校合宪性受到挑战时,该组织讲为择校政策的支持者提供法律服务,如最富盛名的非营利性的正义律师事务所(InstituteforJustice)。

作者:王瑜单位:西南大学教育学部

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