抢险救灾非战争军事行动的特点范文

摘要：为学习和借鉴世界各国军队在抢险救灾非战争军事行动中的经验做法，提升我军抢险救灾非战争军事行动能力，阐述印军抢险救灾非战争军事行动的组织体系和法规制度，分析印军抢险救灾非战争军事行动的主要特点，提出建立健全联合指挥机制、配套完善相关法规制度、强化战略投送能力建设、落实训练演练常态准备的对策与建议。

关键词：抢险救灾；军事行动；印军

随着冷战的结束，大规模战争爆发的可能性逐渐变小，而与此同时，自然灾害频发，对各国的国家利益造成了巨大损害。由于军队具有较强的组织能力、快速的反应能力和高效的行动能力，逐步成为各国抢险救灾的骨干力量。为此，各国纷纷通过立法的形式，建立健全突发灾害的救援管理机制，并明确赋予军队参与抢险救灾行动的任务，以提高救援效益，最大限度降低人员和财产损失［1］。印度是世界上自然灾害频发的国家之一，印度军队在参与抢险救灾行动方面积累了丰富经验，形成了规范化组织体系和配套化法规制度，具有重要借鉴意义。

1印军抢险救灾非战争军事行动的组织体系和法规制度

1.1组织体系建立完善具有应急处理能力的灾难管理组织体系，是高效、快速、及时应对各类自然灾害的重要保障。在管理机制上，印度建立了国家、邦、县以及地方当局四级灾害管理局。国家灾害管理局负责制定灾害管理政策、计划和指导方针并协调其执行，以确保及时有效地应对各种灾害。其他地方各级灾害管理局负责制定本地方的灾害管理政策和计划。每一级管理机构都要求有军队代表加入，以便协调配合进行灾难救援。在国家一级，国防参谋部主任是国家灾害管理局执行委员会成员，军事作战部部长、空军副参谋长和海军副参谋长也经常应邀参加国家执行委员会工作。同样，在邦一级和县一级的执行委员会中也有当地军队代表，以确保军地密切合作协同。《灾害管理法案》中规定，印度军队和准军事部队加入灾害应急管理，需要两个特别的条件：一是灾害的严重程度已经超出政府部门的控制能力；二是得到中央政府授权。但实际上，由于军队的组织和快速行动能力突出，在遇到重大灾害时，调派军队往往是印度政府的第一反应。在行动程序上，非紧急情况下，如果需要军队参与灾难救援，地方当局应通过邦政府和内政部向国防部提出请求，同时应将向国防部提出请求的进展和详细情况告知陆军相关合成部队司令部。合成部队或分队将随后进行必要的准备，并制定任务的大概情况，包括分配人员和装备。在紧急情况下，相关地方当局可以直接向最近的军事部门提出要求，当地军事部门可在无需向上级请示的情况下提供必要的帮助。在发生自然灾害和其他严重紧急情况期间，若来不及获得联邦政府的批准，当地军事指挥官可根据自己的判断尽量满足地方政府的请求。在重大灾情发生时，国防部，包括国防参谋部和三军司令部应当参与最高级别的计划制定。海、陆、空三军协同参加抢险救灾活动，隶属于国防参谋部的三军协调小组对三军的救援行动进行统一协调和指挥。除此之外，印度还组建了国家救灾应急部队，以对危险的灾害形势做出专业反应。国家救灾应急部队配备救灾装备，平时接受应对各种自然灾害的专业训练。该部队部署在印度9个不同的易受灾地点，以节约灾害发生时调遣和部署的时间［2］。国家救灾应急部队分队与指定的邦政府保持密切联系，以避免在发生危险灾害时因部署时间过长而发生延误。国家灾害管理局对这支部队进行全面监督、指导和控制。

1.2法规制度印度政府颁布的《灾害管理法案》，对于应对自然灾害的管理计划、必备机制和相关措施在法律上做出了明确的规定。法案明确指出，在中央和地方政府分别设置相应的灾难管理决策和常设机构。灾难管理的基本职责由各邦政府承担，中央政府主要负责后勤和财政支持。除各级政府的相关机构以及村民自治组织外，包括军队、准军事部队等其他力量也应纳入灾难应急管理中。印度宪法也将军事化救援作为军队重要职能之一，其陆、海、空三军的相关条令中均将抢险救灾行动列入到军队多样化军事行动任务。印度陆军颁发的《陆军军事条令》，规定了陆军负责制定国家、邦和野外等3个级别的灾难处理计划。条令中称“军队是政府应急能力的核心，是应对各种重大灾害形势的至关重要的快速反应力量。军队在灾害紧急支持方面发挥的重要作用包括通信、搜索和营救行动、医疗设施以及运输，并应在灾后立即救援时期发挥重要作用”。印军陆续颁布了军队参与灾难救援的规定和意见，制定了应对可能突发事件的救援行动组织预案，使军队参与抢险救灾行动更为规范化和制度化。

2印军抢险救灾非战争军事行动的主要特点

（1）统一部署，确保军事救援效率。建立统一高效的抢险救灾指挥机构是确保抢险救灾圆满完成的重要基础。灾难发生后，印军与准军事部队及地方机构在第一时间成立负责协调抢险救灾非战争军事行动的联合搜救指挥机构，对救灾工作进行统一协调。驻灾区的印三军部队进入警戒状态，在国防参谋部的统一协调指挥下，印军可迅速展开大规模救援行动，派遣军队力量参与救援。这些指挥机构的迅速成立和高效运作，可以有效地调动军队参与抢险救灾行动，协调各项救援组织及保障，最大程度地协调了各种救灾资源，合理调配了救灾力量，节约了救灾时间，提高了救援效率，为抢险救灾工作的圆满完成奠定了坚实的基础。

（2）协同配合，重视空中快速投送。在历次抢险救灾非军事行动中，印军积极调动三军力量和准军事部队力量，按照三军一体、军地一体、集中统一的原则，重视协同配合作战。遭受自然灾难后，印度海军、空军、海岸警卫队、陆军以及准军事部队积极参与各项救灾行动。除此之外，印军注重利用民间力量，按照军地一体、军民结合的原则快速展开救援。值得注意的是，由于灾难的破坏性较大，灾区地形复杂，通往灾区的道路大部分在灾害中被损毁，印军积极发挥空中投送优势，极大提高救援效率。空中投送具有速度快、航程远、灵活性强、受地理条件限制较小等优点，是最快捷、最有效的投送方式，是印军开展救援力量战略投送的首要选择。印空军直升机分队和空军运输分队承担了主要的救灾物资、药品和人员的运送和撤离。同时，空军特种部队作为空军的快速反应力量，在发生紧急状况和自然灾难时担负抢险救灾和维持秩序等任务。历次抢险救灾非军事行动中，印空军对挽救灾民生命和防止危机升级发挥了至关重要的作用。

（3）有序部署，及时展开灾后重建。印军在抢险救灾非战争军事行动中注重及时调整战略重点，在救援工作完成后有序部署灾后重建工作。以印度洋海啸救援为例，灾难发生后，印军在部署相关部队积极抢险救灾的同时，及时评估人员及物资受灾及灾后重建等情况，迅速投入灾后重建工作。印海军派出部队清除道路和港口的废墟，进行水量勘测，以使港口早日重新开放，并进行基础设施的重建工作。印陆军派出工程部队，帮助受灾的渔民修缮渔船，重建和维修安达曼尼科巴群岛上的公路，同时加紧严重受损的卡尔尼科巴空军基地的灾后重建工作。

（4）加强训练，提高灾难救援能力。印军在平时军事训练过程中，注重军队参与抢险救灾行动的专业技能训练。在训练内容上，印军增加了大量应对国内突发事件、保持局部地区和平以及抢险救灾等方面的内容，使部队具备遂行多种复杂任务的能力。同时，印军加强与外军在灾难救援方面的合作，以共同提高灾后救援能力。尤其是近年来印美两国启动了多次救灾倡议，两国军队在双边及多边演习计划、联合军演中涵盖了大量抢险救灾方面的演习内容，并多次召开关于救灾的联合培训课程、研讨会和协商会，促进了双方的经验交流和资源共享，有效提升了两国灾难救援的能力。

（5）注重总结，形成系统救灾理念。多年参与抢险救灾非战争军事行动，并不断做好经验梳理和总结，使印军形成了系统性的抢险救灾理念，主要包括：一是重视灾难前的预警和应急资源配置，最大限度地确保灾难提前预报；二是充分发挥以地理信息系统为基础的预警系统作用，减轻灾难后果；三是发展长期性的灾难管理计划，重视灾难前的计划、准备、预报和灾难后的损失评估；四是优先考虑动员准军事力量，如民防部门、准军事部队、中央警察组织、国民学兵团、侦察部队等来承担灾难管理任务，武装部队在和平时期参与灾难救援，要求参与时间不超过15天；五是要求军队承担对国内和邻国的灾难救援需求做出最快反应的责任。印军树立的系统性抢险救灾理念，对于快速展开灾难救援、高效完成救灾任务，具有非常重要的指导作用［3］。

3提升我军抢险救灾非战争军事行动能力的对策与建议

（1）建立健全联合指挥机制。印军完善了军队参与抢险救灾行动的应急指挥组织体系，制定了诸多军队参与抢险救灾行动的制度和法规，在多年抢险救灾行动中取得了较好效果，对于我军快速展开抢险救灾行动，提升应急救援能力具有重要借鉴意义。一是建立军地一体集中统一的指挥体系。军队派出指挥力量参加中央和地方政府相应层级指挥机构参与指挥协调的同时，在军队内部依托现行指挥体制，建立“总部指挥—战区联指—任务区联指”三级指挥体系。其中，总部指挥以总部机关为主组成，有关军兵种机关派人参加；战区联指，以救援地区所在战区机关为主体，联合地方省政府有关厅局、省军区机关、战区有关军兵种机关领导，建立联合指挥中心；任务区联指，主要由参与行动的各部队领导及任务区地方政府相关人员联合组成，对执行抢险救灾任务的部队进行指挥。通过统一筹划、统一决策、统一指挥、统一协调，能够有效提高军事救援效率。二是构建适应应急需求的响应机制。区分灾情等级，明确响应单位，规定响应程序、内容与要求，确保应急保障与抢险救灾行动统一展开、同步运行、同时到位。三是完善应急救灾保障预案体系。着眼不同灾情、不同天候环境遂行任务需要，制定科学、完善、可行的应急救灾保障预案，做到救灾任务研判准确、方案内容充实完善、力量使用科学合理、基本措施切实可行、行动准备详实周密［4］。四是完善灾后重建指挥体制。灾害过后应及时调整行动重点，靠前部署灾后重建工作。在救灾指挥体制基础上，完善灾后重建指挥体制。具体体现在灾后重建指挥应突出地方政府部门的主体指挥作用，以地方政府部门为主，军队做好实施与配合。军队参与灾后重建应重点做好人员物资受灾及灾后重建信息收集与评估，以及交通运输、工程抢修、物资搬运、治安巡逻、防化消毒、拆迁排危等工作。

（2）配套完善相关法规制度。印军陆续颁布了军队参与灾难救援的规定和意见，制定了应对突发事件的救援行动预案，使军队参与抢险救灾行动更为规范化和制度化。2005年，我国颁布实施了《军队参加抢险救灾条例》，对军队在抢险救灾行动中的作用、地位、任务及相关情况作了规定。该条例作为我军参加抢险救灾行动的框架性文件，对于提高我军抢险救灾行动能力发挥了重要作用。但在运行过程中，还需不断细化和完善相关配套法规，尤其是针对行动任务及组织指挥等问题应做出更加详细的规定。一是在组织层面，要理顺军队、地方政府、企业和个人在应急抢险救灾行动中的层级关系，明确应急救援的范围、要求和各级各单位的责、权、利，为军队参与抢险救灾行动的开展提供法规依据；二是在操作层面，要完善相关标准、行为规范和组织衔接等具体事务，按照纵向到底、横向到边的要求，解决好依法运行、有效运作的问题；三是在保障层面，要出台细化激励办法，明确奖惩界限，对军队参与抢险救灾行动表现优异的单位和个人，给予重大立功表彰奖励。

（3）强化战略投送能力建设。速度是现代战争中的关键制胜因素。非战争军事行动，特别是灾难救援，更强调了速度的重要性。印军在战略投送方面拥有较为先进的理念，已经逐步将投送重点从陆路运输转移到陆海空立体投送。印军拥有一支实力不俗的战略投送力量，仅空中投送力量就已达到200余架大中型运输机的规模，在抢险救灾快速行动上发挥着中流砥柱的作用，对于我军发展战略投送能力建设具有借鉴意义。一是大力发展远程快速机动能力，以大飞机、高铁等快速交通工具为主体，研发科技含量高的大型运输装备，解决战略层面救援力量和物资装备的远程投送问题；二是着力发展越障通行运输装备，以陆地全地形车、空运直升机和水陆两栖气垫船为主体，构建能够突破交通屏障、解决战术救援分队和急需物资装备“到点到位”问题；三是研究工程装备与投送工具的结合，以大、中型直升机为空运平台，解决大中型工程机械到达交通阻断现场展开工程作业的难点问题。

（4）构建应急保障信息系统。只有建立完善的应急通信设施，才能确保灾区与指挥部之间的通讯顺畅，确保军队及时掌握信息，正确高效地实施救灾行动。通信方面的薄弱曾让印度在抢险救灾中丧失了先机，决策上的延缓和通信上的失误使印军多次丧失了搜寻、抢救的黄金时间，此类问题值得我国高度重视并引以为戒。一是着眼信息融合，构建军民共享的应急抢险救灾联合指挥信息平台。通过搭建军地融合，用于信息采集、分析决策、信息渠道的指挥信息平台，形成安全完善、快捷高效的应急抢险救灾联合指挥决策信息系统。二是着眼救援需求，实现音像无线传输。运用卫星通信和移动通信等技术手段，确保抢险救灾现场信息的实时传送，实现应急抢险救灾各部门各单元的有效互动。三是着眼指挥保障，构建多维一体功能系统。将指挥信息末梢置于交通设施和交通运输装备之中，形成智能化、一体化的交通运输保障和控制体系，从而为遂行抢险救灾任务奠定基础。

（5）落实训练演练常态准备。印军开展常态化军事训练过程中，经常融入补充抢险救灾行动的专业技能训练。我军作为国家抢险救灾的中坚力量，必须平战结合、预有准备、加强训练，形成常态化抢险救灾能力［5］。一是建强专业力量。按照“一专多能、通专结合、建用一致”原则，坚持建强抢险救援力量，加强以军队工兵、防化、医疗等专业力量为骨干的专业抢险救灾队伍建设，确保能在有效范围内遂行任务。各级部队应建立救援应急小分队，配齐配强人员和装备，在现有训练大纲基础上突出开展抢险救灾专业技能训练，使救灾技能训练真正融入到常态化军事训练中，确保能独立遂行驻地中小规模抢险救灾任务。二是完善应急预案。根据地方党委、政府赋予的常备任务，对任务区域主要水库、江河堤段和紧急避险点的具体位置，行动路线、重点部位等情况进行现地勘察，科学进行风险评估，建立完善应急数据库；适应救灾环境多变特点，及时修订完善行动预案，确保遇有情况做出快速反应。三是加强实战训练。将抢险救灾训练纳入年度训练内容，明确时间、形式、标准，加强针对性训练。在排险技能上，主要开展加固堤坝、抢堵决口、填堵管涌等训练，提高官兵抢险技能；在救生训练上，主要开展船艇操作、水上搜救、游泳救生、转移群众和汽车涉水驾驶等训练，提高官兵救生技能；临近沿海的部队，在每年台风汛期前，立足复杂局面，以任务地区水库、河岸、堤坝发生险情为背景，采取综合演练、战备演练和军地合练等形式加强训练，提高部队抢险救灾实战能力。4结语军队是参与抢险救灾行动的主体救援力量。如何快速高效地实施抢险救灾非战争军事行动，是我军当前需重点研究和探索的课题。通过研究印军抢险救灾非战争军事行动的组织体系和法规制度，分析其主要特点和经验做法，对于我军快速展开抢险救灾行动，提升应急救援能力具有重要启示和借鉴意义。

参考文献：

［1］军事科学院非战争军事行动研究中心.世界非战争军事行动年鉴［M］.北京:军事科学出版社，2013.

［2］管严.印度在社会抗灾中军事救援的借鉴与启示［J］.外国军事学术，2011（7）:65-68.

［3］米洋，曾维，苏文山.印军军民融合式发展研究［J］.后勤学术，2010（12）:23-26.

［4］王文静.抢险救灾交通运输保障存在的问题及对策［J］.武警后勤，2017（2）:70-71.

［5］朱杰.我国军队抢险救灾程序的完善［J］.解放军理工大学学报（军事科学版），2017（2）:50-54.

作者：周永良1，郑智2，王朔1 单位：1.陆军军事交通学院，2.陆军军事交通学院