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民族区域自治法执行监督机制探究

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摘要:当前我国对民族区域自治法的执行监督已经形成了立法监督、行政监督和司法监督三种基本的法律监督模式。但是,仍然存在宪法对民族区域自治法的监督保障力度不够、执行监督机制难以落实、绩效评估制度亟待实践等问题。因此,应当以推进合宪性审查制度为契机,改进和提高宪法对民族区域自治法的监督保障力度,建立健全民族区域自治法的配套立法机制、争议平衡机制和法律责任机制,探索实践民族区域自治法的绩效评估制度。

关键词:民族区域自治法;执行监督;机制建设

党的十九大报告重申了我们要坚持和完善民族区域自治这一基本政治制度。因为它是中国为多民族国家处理民族问题提供的中国智慧和中国方案。报告同时也指出,全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治。遵循十九大报告精神,推动中国特色社会主义法律体系全面贯彻实施,是全面依法治国的时代要求。民族区域自治作为我国三大基本政治制度之一,其专门法的制定和实施构成民族区域自治制度的直接依据,也是具有宪法性质的法律规范的重要组成部分。它的执行遵守情况如何,关系到民族区域自治法律制度的贯彻落实程度,不断探索改进民族区域自治法的执行监督机制,则事关国家基本政治制度的发展完善。

一、民族区域自治法执行监督机制现状

民族区域自治法执行监督机制一般是指为保证民族区域自治法相关规定的贯彻实施而设置的一系列监督审查制度,其主要功能在于既要保证自治机关在法定范围内和正常轨道上行使自治权,又要监督上级国家机关切实履行法定职责。从总体上看,我国在民族区域自治法执行监督方面已经初步形成了由立法监督和行政监督组成的内外部监督体系。近几年来,在司法监督领域也取得了一定效果。一方面,检察机关和审判机关对涉嫌违反《刑法》规定构成犯罪的刑事案件,可以依法起诉和审判。具体来说,人民法院和人民检察院通过依法惩治煽动民族仇恨、民族歧视犯罪、出版歧视、侮辱少数民族作品犯罪以及侵犯少数民族风俗习惯等犯罪,对民族区域自治法规定的少数民族的基本权利给予充分而坚实的司法保障。另一方面,人民法院还可以通过民事审判活动、行政审判活动等保护少数民族的其他合法权益,解决民族纠纷,监督民族区域自治法的实施。例如,“黑龙江省饶河县四排赫哲民族乡人民政府诉郭颂、中央电视台和北京北辰购物中心民间艺术作品著作权案件中,审理该案件的法院依据《民族区域自治法》《民族乡工作条例》的有关规定,认为黑龙江省饶河县四排赫哲民族乡人民政府具有原告资格,可以以自己的名义提起诉讼”①一案说明,《民族区域自治法》在实际诉讼中也可以作为法律依据加以适用,为拓展司法机关对民族区域自治法的监督提供了可资借鉴的实例。可以说,坚持和完善民族区域自治制度,关键一点就是贯彻执行好民族区域自治法。这既是民族事务管理法治化的基本要求,更是全面深化依法治国的实践需要。而民族区域自治法的执行监督机制建设无疑对贯彻执行好这部法律起着至关重要的保障作用。面对民族自治地方加快高质量发展的新期待和中华民族伟大复兴的新时代,在少数民族群众“追求美好生活的愿景”与民族自治地方“不平衡不充分的发展”矛盾急剧变迁过程中,民族区域自治法执行监督机制亟待重视与加强。首先,时代的发展使民族自治地方彰显出日益复杂的利益主体多元性、文化主体多样性和价值追求异质性,①族际分化和社会分层现象不断出现,民族自治地方存在的利益冲突和价值碰撞需要民族区域自治法更好的发挥利益平衡与价值引导功能。其次,随着新时代的到来,少数民族群体的需求层次日益提高,他们不仅对物质文化生活提出了更高的要求,而且对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也与日俱增,少数民族群众对美好生活的向往需要民族区域自治法更好的发挥保障与促进功能。第三,与传统社会民族事务风险来源较为单一,风险传播渠道相对有限不同,现代互联网技术的发展使民族自治地方同样形成了具有高度不确定性和高速流动性的复杂风险社会。少数民族事务管理中风险的叠加和淤积,同样需要民族区域自治法更好的发挥预警和化解功能。因此,民族区域自治制度要真正实现“有法必依”,不仅要关注其本身的贯彻落实情况,更要强化对民族区域自治法的执行监督。

二、当前民族区域自治法执行监督机制面临的主要问题

(一)宪法在民族区域自治法的执行监督体系中尚未充分发挥作用我们都知道,能够体现宪法监督权力最务实有效的措施就是合宪性审查制度,但是我国目前的合宪性审查制度还面临着审查对象不全面、审查标准不清晰、审查程序不规范等主要障碍,导致曲解甚至违反上位法的越权立法不能得到及时有效的审查。例如,《恩施土家族苗族自治州自治条例》规定在自治州所辖市县的人大常委会或者政府组成人员中对少数民族干部的特殊保障要求涉嫌违反《民族区域自治法》和《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》的原则性规定。原因在于作为该自治条例的上位法,均没有对民族自治地方下辖的一般行政区域人大常委会组成人员和行政首长的民族身份做出要求,这是因为恩施自治州所辖市县并非民族自治地方,其地方权力机关和行政机关的负责人自然不应当受民族身份的限制。②诸如此类的规定,虽然有与法律相抵触的嫌疑,但是难以启动合宪性审查机制。再比如,我国现行的合宪性审查机制也欠缺有效解决不同上位法之间对民族区域自治同一制度的差异性规定问题。我们以民族自治地方法律变通权的实施主体和程序来看,不同的法律对于上述内容的规定截然不同:有的法律规定自治机关可以根据民族区域自治法的基本原则,结合当地的特点,对相关法律变通或补充,报有权机关批准后实施;有的法律则规定自治区人大常委会结合当地特点,制定实施办法,报有权机关备案后实施;有的法律又规定民族自治地方的人民代表大会及其常委会均有权制定变通或补充规定,报有权机关批准或备案后实施。这些不同的上位法对民族自治地方法律变通权实施主体及报备程序的差异性规定,会导致民族自治地方法律变通权行使过程中的重大障碍,同时也破坏了法制统一原则。此外,民族区域自治法在贯彻落实过程中如果遇到自治机关与其他国家机关产生争议的情况,还缺乏从根本上解决争议的途径。众所周知,五个自治区的自治条例至今难以出台的原因很大程度上源于自治机关同国务院各部委在经济管理权限等方面还存在争议和分歧,但是并没有关于争议的合宪性裁决和处理机制。上述合宪性审查制度的不足直接导致民族区域自治法的宪法监督功能无法得到充分发挥,必然对民族区域自治法执行监督机制的顺畅运行产生负面影响。

(二)立法模式的特殊性导致执行监督机制落实困难作为贯彻实施现行《宪法》所确立的民族区域自治制度的基本法律,民族区域自治法无论从体例安排,还是条文叙述,再到立法技术都深受《宪法》的影响,主要体现为原则抽象的法律条款过多,法律规范的可操作性较差,大量的宣示性规定显然不具备通常意义上的规范效力,需要再行解释和说明,才能对其执行监督提供基本遵循。例如,《民族区域自治法》专章规定了上级国家机关的职责,但是某些条文表述里的“大量”“多种”“适当”“努力帮助”“充分发挥”等用语都非常笼统抽象,均需进一步判断这些规定的性质、了解和把握其程度,这就极容易导致自治权的行使主体对法律条文理解上的分歧,进而引发法律实施结果的不一致性。有学者将具有上述特点的法律规范称之为“愿景性规范”①,也就是说,这类规范属于在实践中依赖立法裁量和行政裁量才能把立法意图具体化的法律类型。这种类型法律的突出特征是法律规范中的假定、处理、制裁这些通常的适用条件和行为模式并不完整,仅仅就立法目标提出基本要求,至于目标的具体实现途径,则一般交由其他具有立法权的机关制定更具可操作性的细则办法,或者由行政主体在具体执法过程中,依据执法时的不同情形设定执法指南。因此,由宏观的法律概念、不明确的法律术语、不精准的法律规范等构成的模糊性规则不可能清晰指引具体的执法行为,只能在立法目标这个层面提出总体要求。换言之,这些“愿景性规范”内容需要有权机关依照法定程序作出具有立法裁量功能或执法裁量功能的说明和阐释,否则,民族区域自治法的执行监督便无从下手。同样,由于民族区域自治法大量规定的原则性、抽象性、开放性,也导致其本身缺乏设定相应法律责任的条件,更无法直接对所谓“愿景性规范”的实现给予强制性保障。例如,《民族区域自治法》和国务院《若干规定》都明确了国务院及其有关部门和省级权力机关、行政机关制定该法配套规定的义务,但是“截止到2015年,国务院还有相当一些部门没有制定实施民族区域自治法的配套性文件。各省区市中,只有云南、湖北等14个省市制定了实施国务院若干规定的地方性法规或政府规章,155个民族自治地方中还有5个自治区、5个自治州和6个自治县未制定自治条例。”②而上述不履行《民族区域自治法》和国务院《若干规定》要求的行为却无需承担相应法律后果。同时,有学者也指出,“民族区域自治法法律责任条款的缺失,不但有违法律规范逻辑结构完整性的要求,也使得下位法在是否设置‘法律责任’上处于两难局面”③。以广西12个自治县已制定的自治条例来看,只有《大化瑶族自治县自治条例》设置专章规定了法律责任问题,其他的自治条例均没有法律责任和救济规范的相关内容。④这样做的结果无疑会影响民族区域自治法执行监督效能的发挥。

(三)民族区域自治法的绩效评估制度亟待实践为及时发现《民族区域自治法》执行中的问题,全国人大常委会作为最高权力监督机关的常设机构,根据执法检查计划,于2006年和2005年先后对民族区域自治法的实施情况进行了两次执法检查,目的是发现该法在执行中还存在哪些亟待解决的问题,进而提出有针对性的解决方案,以利于该法的切实贯彻实施,但是从未进行过相应的绩效评估。“法律绩效评估是指法律实施一段时间以后,有关部门、组织或人员对其实施效果等进行评价,目的是分析法律实施过程中的立法问题,从而为进一步完善立法提供依据。”⑤法律绩效评估与执法检查虽然有共同点,但是他们的目标各有侧重,执法检查顾名思义重点是发现法律实施过程中的问题,提出解决对策,而法律绩效评估的重点是通过评估发现立法中的问题,强调法律的必要性、合法性、协调性、可操作性和实效性,它更能够全面反映民族区域自治法的社会认知和民众认同情况,客观展现民族区域自治法的社会普及程度以及满意度,进而深入了解民族区域自治法执行监督过程中面临的突出问题。2014年中国民族报社和中国民族宗教网联合举办了历时3个月专门针对《民族区域自治法》普及状况的网络问卷调查。总体来看,累计参与人数429人,地域分布主要集中在新疆、云南、贵州等几个少数民族人口分布较多的省份,参与调查人员的职业分布主要集中在党政机关和事业单位人员范围。调查数据反映出的调查结果亦不容乐观:一方面,“网络调查的公众参与度极低,包括宁夏回族自治区在内的涉及民族实务和少数民族人口较多的14个省份无人参与调查,即使是参与调查的省份当中,普通民众和少数民族群体的意见汇集明显不足。”①从某种意义上说,这可能也直接反映了公众对于我国民族区域自治制度实践绩效的态度。作为《宪法》最重要的实施法,《民族区域自治法》似乎并没有在老百姓的日常生活中占有一席之地,它所调整的社会关系也好像离自己很远,大家都身处其中却又不是感同身受,说明《民族区域自治法》处于一种边缘状态,凸显了它所遭遇的“尴尬”。另一方面,针对“《民族区域自治法》颁布已经30年了,您认为是否有待完善”这一问题,高达92%的参与者给予了肯定性回答。

同时,针对“《民族区域自治法》颁布30年来,您对其贯彻落实情况是否满意”的问题,参与问卷人员中只有56%的人表示满意。②充分说明参与网络调查人员对《民族区域自治法》认同程度不高,认为法律执行效果差强人意。反映出来的一些问题,比如某些民族优惠政策流于形式,没有扎根到基层,各级各类对口支援工程的高成本推进和项目建设的随意决策,缺乏充分调研和科学论证,在惠及民族地区发展上难见实效。调查问卷暴露出的《民族区域自治法》在执行中的状态,必然使其执行效果大打折扣。采取自主自愿参与调查方式反映出的《民族区域自治法》在社会认知和民众认同方面的结果与官方执法检查的结果同样具有高度一致性。从纵向历史发展角度而言,《民族区域自治法》制定实施30年来,民族自治地方经济社会发展取得了巨大成就。例如,“1984年到2013年底,民族自治地方的经济总量由680.95亿元增加到了64772亿元,按可比价格计算增加了16倍;城镇居民人均可支配收入由585元增加到了22699元,增长了38倍;农民人均纯收入由299元增加到了6579元,增长了21倍。”③但是,从横向对比分析角度来看,民族自治地方的问题和困难依然突出。“2014年民族8省区生产总值加起来只比广东省略高,全国30个自治州经济总量加起来不及一个苏州市。经济总量小、产业结构不尽合理、自我发展能力较弱、抵抗风险能力较差是民族地区面临的普遍问题。”④面对困难与问题,科学规范的法律绩效评估制度,可以帮助我们更直观地了解民族区域自治法在民族地区社会经济发展中的影响,客观评价其主要制度及配套实施机制的落实情况、其实施绩效结果如何以及核心制度和相关程序规定的公正与效率。但是,到目前为止,有关民族区域自治法绩效评估应遵循的基本原则、评估指标体系设计、评估实施方式等均没有实践经验。站在全面依法治国新的历史起点上,面对民族自治地方和少数民族事务管理法治化的新形势和新任务,我们需要进一步改进民族区域自治法的执行监督机制,为民族自治地方实现“两个一百年”的奋斗目标,在新时代全面建设社会主义现代化国家新征程中提供坚强的法治保障。

三、完善民族区域自治法执行监督机制的设想

(一)以推进合宪性审查制度为契机,完善宪法对民族区域自治法的监督保障机制2004年,根据现行宪法原则性规定并结合我国特定的国情,已经初步建立了具有中国特色的合宪性审查机构,即设立于全国人大常委会法制工作委员会之内的“法规备案审查工作室”负责处理对交来备案的法规、规章的审查任务。2015年修改后的《立法法》则进一步规定了全国人大专门机构和常委会工作机构对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的合宪性审查程序。但是,上述规定均不涉及法律的合宪性审查问题,也就是说,全国人大及其常委会对法律的合宪性审查仍然缺乏明确的机构和程序规定。值得欣喜的是,全国人大法律委员会在2018年3月11日通过的宪法修正案后,成为全国人大宪法和法律委员会,把法律委员会改为宪法和法律委员会,在全国人大专门委员会这个层面上首次出现“宪法”,无疑是加强全国人大合宪性审查工作的一个重要举措。对民族区域自治法的宪法监督来说,其重点则是要解决合宪性审查机制存在的审查对象不全面、审查标准不清晰、审查程序不规范等问题。虽然目前《宪法》《立法法》《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》《司法解释备案审查工作程序》等对可能涉及民族区域自治法内容的合宪性审查对象均有规定,但是其规定分散、特别是两个工作程序的法律位阶不明。就审查标准而言,“从已建立违宪审查制度国家的实践看,其审查标准应当依据立法合宪性审查和适用合宪性审查相应区分完全符合宪法、符合宪法但应予以警告、符合宪法但需限期纠正、确认违宪但仍有效、确认违宪无效等不同类型的审查标准。”①因此,我们建议尽快制定专门的《宪法监督法》,以明确合宪性审查的对象和方式,形成契合合宪性审查工作特点和需要的规范程序。这是因为对合宪性问题的审查,虽然类似于具体案件的处理,但又不同于法院对一般案件的审理,其工作方式既要有权力机关行使职权的特点,也应当有司法机关裁判案件的特点,才是适当的。完全有必要通过专门立法的方式明确合宪性审查的启动条件、受理程序、审查原则、审查程序、决定形式、决定效力等内容。

(二)建立健全民族区域自治法的配套立法机制、争议平衡机制和法律责任机制前文已经述及,由于体例结构、条文表述、立法特点等深受宪法的影响,民族区域自治法有相当数量的规定表现为宪法规范和条款的具体化,甚至一些重要条款是宪法的原文表述。因此,需要以民族区域自治法搭建的框架性结构为基础,通过不断强化民族区域自治法的配套立法体系来实现法律规范适用条件和行为模式的明确性。实践中,可能表现为贯彻实施《民族区域自治法》的行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章等。同时,在前述合宪性审查制度不断健全完善的过程中,民族区域自治法的配套立法体系也当然置于合宪性审查机制的监督和制约之下。这就意味着,民族区域自治法的框架性结构功能并不是赋予配套立法可以毫无约束地自由裁量,如果其涉嫌突破了民族区域自治法授权的空间范围或者目标要求,可以通过启动合宪性审查程序来保障配套立法的内在统一性与协调性。此外,对涉及自治机关与其他国家机关的权限争议,则需要法律规定明确的主体,依据法定职权和程序裁决争议各方行为的合宪性,以平衡争议。从目前改革的实际运作来看,这个争议解决主体,也可以由上述全国人大专门委员会的宪法和法律委员会具体承担,代表最高权力机关按照法定程序行使争议解决的职能。就建立健全法律责任机制来说,它毫无疑问是保障民族区域自治法贯彻执行的最有效方式之一,集中体现了法的尊严和国家的强制力。因此,应当在修改民族区域自治法时增加法律责任条款,但是这里所说的法律责任条款主要应当针对国务院及其有关部门和省级权力机关、行政机关等负有制定民族区域自治法配套立法义务的主体,拒不履行法定义务的行为,可以确立违宪责任。至于违反民族区域自治法应当承担的民事责任、行政责任甚至刑事责任等问题,考虑到其法律规范的特殊性,在相关配套立法中根据具体情形予以规定可能更为适宜。

(三)探索实践民族区域自治法的绩效评估制度立法绩效评估制度可以为立法者提供一个有效驱动,其核心是通对自身知识结构更新、新立法技术引进、立法技术人员构成优化来确保立法者全方位考虑系统性后果。②通过评估我们可以了解法律运行的成本如何分担,法律在社会生活的哪些领域创造了价值,法律所调整的社会关系主体通过遵守法律是否实现了自身利益的分配与维护,法律的运行是否从整体上改善和提高了社会公共福祉。对民族区域自治法而言,其绩效评估的重点在于客观分析哪些主体是民族区域自治法执行成本的承担者,哪些主体是民族区域自治法实施收益的获得者,民族区域自治法规定的各种利益再分配效应如何,民族自治地方社会总体福利状况是否得到改进等。而得到这些评估结果的关键则是要建立一套适合民族区域自治法的绩效评估指标体系,这套指标体系既是评估所依据的客观标准,也是保障评估取得实效的基础。由于影响法律绩效评估的要素是多方面的,因此需要根据科学原则确立和选择评估标准。在遵循适当性、灵活性和可行性原则的基础上,建议从民族区域自治法的自身维度以及它对民族自治地方经济影响维度和社会影响维度等方面对其进行绩效评估,“并根据不同维度的要求确定评估的一级指标、二级指标、三级指标和评估值等要素,以此对事实和现象进行具体描述和分析。”①民族区域自治法自身维度的评估重点应当围绕法律规定的合理性和技术性设计绩效评估的指标体系。在对经济影响维度和社会影响维度的评估方面,重点则应当围绕民族区域自治法的运行成本以及它对民族自治地方市场经济要素的影响程度、自治机关自治权的实现程度、上级国家机关职责履行程度等内容设计绩效评估的指标体系。最终的评估结果应当能够反映遵守和执行民族区域自治法产生的成本和收益,发现这部法律在执行中的问题,进而检验它的公正和效率。

作者:丁鹏 单位:内蒙古大学法学院

民族高等教育研究杂志责任编辑:张雨    阅读:人次