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城乡规划管理体制变迁

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《城市发展研究杂志》2015年第七期

近十多年,城乡规划管理体制改革一直是国内城乡规划研究重点领域,相关研究主题涉及:以纵向政府规划权力配置为核心的规划集权和分权论争;以横向政府部门规划权力分配为核心的规划事权和责任安排;以规划决策科学化、民主化为着眼点的规划委员会、规划公众参与、规划决策听证等制度建设;以跨区域协调为核心的规划协同机制。但专门针对城乡规划管理体制变迁的研究不多,如,田莉(2001)对建国后我国城乡规划管理体制变迁的划分;刘健(2004)、卓健(2004)等基于中央与地方关系变迁,对法国规划管理体制演化和地方分权历时性分析;谭纵波(2008)对“二战”后日本城市规划由中央集权到地方分权的分析。深入理解问题是解决问题的前提。改革开放以来,影响我国城乡规划管理体制变迁的主要因素是什么?规划管理体制变迁的机制是什么?城乡规划管理体制变迁本质是制度变迁。“惟有在特定的历史背景下才有可能令人满意地探讨制度变迁的机制问题。”从诺斯(DouglassCNorth)的制度变迁的历史分析,到格雷夫(AvnerGreif)的“历史比较制度分析”(HistoricalComparativeInstitutionalAnalysis,HCIA),再到青木昌彦(MasahikoAoki)的比较制度分析(ComparativeInstitutionalAnalysis,CIA),历史比较分析已成为研究制度变迁的重要方法。为此,以制度变迁的演化博弈理论为分析工具,本文尝试着建立一个城乡规划管理体制的变迁分析框架,将城乡规划管理嵌入到整体治理变迁之中,对改革开放以来城乡规划管理体制变迁及其机制进行历时性解析。

1演化博弈制度观和分析框架

1.1演化博弈的制度观演化博弈的制度观认为制度是博弈均衡的结果,是社会建构的产物(Aoki,2000)。自1981年肖特(rewSchott)在《社会制度的经济理论》一书中首次运用博弈均衡阐释制度内生性及其起源后,萨格登(RobertSugden)、扬(HPeytonYoung)、阿西莫格鲁(DaronAcemgolu)、格里夫、青木昌彦等一批国际一流经济学大师运用演化博弈论对制度变迁给予了进一步解释。萨格登、扬等人通过演化博弈的稳定策略概念重演了制度起源,提出了惯例(convention)和参与人特征的共同演化,给出了由惯例到成文法的制度演进路径(Sugden,1986,1989;Young,1998)。阿西莫格鲁则将制度看成是政治市场的博弈均衡,强调政治权力对在制度变迁的重要性,认为,只有当政治权力分配格局有重大变化时,制度变迁才会发生[19]。杨小凯[20]等人也认为政治制度和政治权力的变迁决定了社会经济制度的变迁。格里夫强调文化在制度变迁中的作用,制度改革既要充分尊重既有制度背后的文化,又要通过改造思想、改变文化观念来实现新制度的构建(GreifLaitin,2004;Greif,2006)。青木昌彦综合了政治、经济、社会、文化等多种因素,建构了一个综合性的博弈均衡制度分析框架。他运用“博弈域”(domain)①、“嵌入”(embeddedness)、“捆绑”(bundling)等概念,在分析制度共时关联和历时关联的基础上,对制度稳定性、多样性及其变迁进行系统性阐释。制度间相互关联意味着制度变迁具有耐久性和路径依赖性,任何单个制度在孤立情况下都不会轻易被改变或设计。植入的制度难以产生理想效果的主要原因在于其与现存制度环境之间存在“非耦合”(青木昌彦,2001)。各种博弈域间关联结构的多样性决定了博弈多重均衡的存在;技术、资源、政策等变化会打破原有的博弈均衡,通过在各种博弈域间互动,参与人行动策略和“共有信念”(SharedBeliefs)共同变化推动了制度变迁。

1.2城乡规划管理体制演进的分析框架以演化博弈作为城乡规划管理体制变迁分析工具,主要是出于以下四点考虑:

(1)目前演化博弈已成为“最富有理论活力且最具广阔研究前景”的制度分析工具,并日益成为国内外制度理论研究的主流范式。在国内,演化博弈已被应用于村庄选举制度(周雪光,艾云,2010)、经济制度(靳涛,2003)、土地制度(韩德军,朱道林,2013)、城乡关系(薛曜祖,张平,2013)等制度变迁分析之中。在理论上,运用演化博弈来解析改革开放以来城乡规划体制变迁是可行的。

(2)权力在不同主体间配置变化是制度变迁的核心考察内容,权力配置变化带来了制度变迁。城乡规划权力分散在上级政府、下级政府和社会之间(图1)。从一个时期到另一个时期,城乡规划权力在上级政府、下级政府和社会之间流动,将导致规划权力配置的变化。根据不同时期的城乡规划权力配置及其组合关系可将规划管理体制划分成不同的模式,而通过规划权力配置变化的原因分析来探究规划管理体制变迁机制。

(3)改革开放以来,行政性分权,地方利益主体的不断强化,加剧了上下级政府间博弈。进入新世纪,政府与社会间的博弈日趋频繁。在城乡规划领域,伴随着多元化社会生成,利益博弈也日益常态化。从静态角度,城乡规划管理体制是上级政府、下级政府与社会三大利益主体博弈均衡的结果。从动态角度,伴随着三大主体间力量的此消彼长,上下级政府、国家与社会关系深度调整,引起了规划权力的配置变化,成为推动城乡规划管理体制变迁的根本力量。

(4)演化博弈的制度观强调激励相容和制度的自我实施(Hurwicz,1993;1996)。不能被实施的规则不是真正的规则(青木昌彦,2000)。在中国现行的政制下,国家的法律和上级政府制定的政策并不能自然地转化为下级政府的行动指南。真实的制度变迁不能仅仅看纸上的规则文本变化,更要考察其在真实世界中的实际运作状态。在现有相关研究中,从实际的运作状态来考察制度变迁容易被学者所忽视。本文将城乡规划管理体制变迁嵌入到特定时期上下级政府、国家与社会等不同博弈域中,以规划权力配置为考察核心,从法律文本(或政策)和实际运作两个层面,尝试对改革开放以来城乡规划管理体制变迁及其机制进行解析。

2改革开放以来城乡规划管理体制演进

2.1规划纵向分权改革开放始于极权主义政制(邹谠,1994)。权力高度集中于中央、国家对社会的全方位控制是这一体制的两大特征。在这种体制下,中央政府几乎垄断了所有社会资源和权力,地方政府和社会缺少独立性和自主性。在发展经济的强大社会政治压力下,1980年代以“放权让利”为中心的改革激发了地方政府发展经济的积极性。如果说“中央—地方”维度上经历了一个明显的放权,那么在“国家—社会”维度上的放权则以国家控制为前提,一开始就具有很强的选择性[23,24]。这也意味着与行政性分权相比,“国家—社会”维度上的放权是缓慢的、非常有限的。在行政性分权的大潮中,城市规划权限随着投资、工商、税收等经济管理权一同出现了下移,进入了规划纵向分权时代。

2.1.1立法层面的规划分权该时期规划分权具体表现为:(1)城市规划编制权、实施权下放。1984年出台的《城市规划条例》第十条规定:“市长、县长、镇长领导城市规划的编制和实施”。1989年颁布的首部《城市规划法》对此又进行了明确。(2)详细规划的决策权下放。《城市规划条例》第二十三条和《城市规划法》第二十一条对此进行了明确。(3)城市总体规划决策权下放。1980年原国家建委颁布《城市规划编制审批暂行办法》首次提出城市总体规划分级审批制度。该审批制度在《城市规划法》中得以延续。大致按“下管一级”原则,下级地方政府驻地城市的总体规划由上级政府进行审批。城市总体规划的分级审批制度,使省、市、县三级政府拥有管理各自辖区城镇规划权和发展权。

2.1.2实际层面的规划分权1989年《城市规划法》将编制、审批和实施等规划管理权集中在县及其以上政府层面上,但在实际运作中,规划权力更趋分散。在乡村经济发达地区,如珠三角、苏南等地区,许多乡镇甚至行政村事实上拥有程度不等的规划权。

(1)无论是《城市规划条例》,还是《城市规划法》,都采用了城乡二元分治的规划管理体制。由于乡村集体土地开发缺少明确规划法规约束,在工业化和城镇化快速推进的珠三角、苏南等地区,乡村在很长时期内处于“我的土地,我做主”规划自主状态②。

(2)1990年代中后期到新世纪初,全国各地大兴开发区,为了进一步激发基层政府发展经济的积极性,市、县纷纷将规划权力下放到各自开发区、乡镇。规划权力分散客观上造成了大量土地违法、规划违规现实。根据《印发国家发展改革委关于全国各类开发区清理整顿工作总结的报告要点的通知》(发改外资[2007]591号)统计,通过对开发区清理、整顿,到2006年,各类开发区数量由6866个压缩到1568个,规划面积由3.86万km2减到9949km2。

(3)在实际运作层面,为什么规划权力更趋分散?中央与地方博弈可以更深理解这一现象。①在压力型体制下,上级政府的政绩需要下级政府“实干”出来。②国有企业和集体企业改制后,以空间资源配置为核心的城市规划在推动地方经济发展和城镇建设的作用越来越突出,被广泛地誉为“城市建设与发展的龙头”。规划也成为各级地方政府践行发展主义的重要工具。换言之,在压力型体制和规划重要性日益凸显的背景下,上级地方政府有下放规划权力的经济动机,下级政府也有获得规划权力的强烈需求。③受激励相容机制驱动,规划权力下放就成为上下级地方政府间隐形契约或博弈均衡。上级地方政府缺少治理下级地方政府土地违法动机,相反,出于共同利益,基层政府间采用“共谋”策略[27],利用信息优势,共同对抗高层政府的各种运动式治理。针对珠三角存在大量土地违规违法开发,魏立华发现,镇级政府对乡村集体土地的违规开发多采取默认或“不作为”的态度,在涉及集体土地的规划编制过程中更偏向于村集体经济组织[28]。颇具悖论的是,许多城镇在经济发展和城市建设上的现有成就又是建立在早期土地违法、规划违规的基础之上。正如昆山市一位受访官员所言,“如果没有早期在规划、土地上的违法违规,就不可能有现在的‘昆山模式’。”2.2规划纵向适度集权如历史数次分权,由于缺少对地方权力的有效制约机制,规划纵向分权也没能逃脱“一放就乱”的怪圈。规划分权之“乱”集中体现在两

个方面:一面是“土地城市化”快速蔓延,造成土地资源极大浪费和区域开发无序;一面是强制性征地所带来的“城市化暴力”[29]和农民维权抗争事件大幅度上升。两者不仅共同解构了以人为本的城市化意义,也在不断侵蚀政府施政合法性的根基。在此背景下,2000~2003年,国家密集地出台了一系列旨在加强城乡规划统一管理的政策。

2.2.1政策、立法层面的规划适度集权

(1)在政策层面,《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》(国办发[2000]25号)规定:“城市规划由城市人民政府统一组织实施。市一级规划管理权不得下放,擅自下放的要立即纠正。”《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号)明确要求:“市一级规划的行政管理权不得下放,擅自下放的要立即纠正。”原建设部“关于贯彻落实《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》的通知”(建规[2002]204号)中要求,“市一级规划的行政管理权擅自下放的要立即纠正。”

(2)在立法层面,2008年《城乡规划法》取代了《城市规划法》,结束了城乡二元分治的规划管理格局,通过乡村建设规划许可证等制度将包括村镇在内的乡村规划、建设管理权统一到县级政府层面,从而在法律层面终结了长期以来“我的土地,我做主”的乡村规划状态。同时,《城乡规划法》第十一条规定:县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。

2.2.2实际层面的规划纵向集权城乡规划权力配置关系到基层核心利益。规划适度集权的政策能否得到有效执行?这不仅需要从多重博弈视角进行阐释,还需要考量技术、资源等变化在多大程度上打破原有的博弈均衡。如格里夫指出,制度从一种博弈均衡演进到另一种博弈均衡,资源、技术、文化等约束条件的变化在其中发挥着重要作用(Greif,1995)。

(1)从中央与地方博弈的角度,随着遥感、网络等现代技术进步,中央与地方之间信息不对称得到了很大缓解。一方面,随着遥感等现代技术在土地利用动态监测中应用越来越成熟,中央政府监测土地利用变化的成本越来越低,精准度越来越高。面对地方土地开发,中央政府不再是“瞎子”。另一方面,随着互联网技术发展,网络问政已成为权力制衡的利器。面对地方政府非法征地拆迁、侵犯农民利益,中央政府也不再完全是“聋子”。在中央政府对地方城乡规划监管的效能越来越高的情况下,地方政府土地违法、规划违规的风险在不断加大。换言之,技术进步与中央政府监管效能的提升,将打破原有的规划权力博弈均衡,向规划适度集权演进。

(2)从地方政府间博弈的角度,在耕地资源相对较多、建设用地较为宽松的年代,对上下级地方政府而言,规划权力下放是一个双赢的格局,上级政府收获了政绩,下级政府收获了经济增长。但在经长期大规模土地开发后,尤其是耕地刚性约束后,建设用地指标越来越稀缺。建设用地指标自上而下分配机制使得上下级政府间成为一种“零和博弈”。一般而言,在同一市辖区,由国家级开发区到省级开发区,再到县级以下开发区,土地利用率逐级递减。为了获得更大经济收益和政绩,上级地方政府有打破原有的博弈均衡的动机,会充分利用现有政策及自身权力的优势,推动规划适度集权。

(3)从下级政府或组织的角度,基层政府或组织承担发展经济、增进民众福祉的责任,因而,也具有发展的合理诉求。正因此,面对规划权力上收,上下级政府会展开复杂博弈。更为重要的是,“一刀切”政策因没有顾及地方的差异性和特殊性,很难在现实中被不折不扣执行。以2003年前后国家整顿开发区为例,《关于清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限》(发改外资[2003]2343号)明确规定:“对县级及以下政府批准设立的各类开发区,一律撤销”。对于无经济基础、盲目跟风的乡镇开发区,该政策具有合理性。但对于苏南众多规模大、效应好的乡镇开发区,该政策则显得简单而又粗暴。为了规避政策,在上级地方政府默许下,苏南乡镇开发区纷纷采用摘牌、挂靠,整合到省级及其以上开发区。土地监测技术进步和耕地资源的变化,上下级政府间和“政府—社会”多个博弈域间关联互动,原有规划分权的博弈均衡被打破,在现实中,规划出现了适度集权的趋势。制度关联结构的多样性,决定了博弈均衡的多重性和制度的多样性(Aoki,2000)。在现实中,地方政府规划管理体制往往要比“一刀切”政策丰富得多。以苏州为例,在“地级市—区—街道(乡镇)”序列中,经住房和城乡建设部特许,苏州工业园区独立行使规划管理权。除此之外,苏州高新区、太湖国际旅游度假区、吴中、相城等区规划管理权上升至苏州市规划局。苏州市规划局向该区派出规划分支机构(各区分局)实施统一规划管理。街道规划办或乡镇建管所不具有任何规划审批权和执法权。在“地级市—县级市”序列中,昆山、张家港等县级市独立行使规划管理权,仅在业务接受苏州市规划局指导。在“县级市—区—街道(乡镇)”序列中,乡镇建管所(或街道规划办)为县级市规划主管部门的派出机构,没有规划审批权和执法权。但仍有许多国家级开发区③、省级重点开发区独立享有一定的规划管理权。以昆山市为例,自1990年代以来,为了提高规划行政效率、加快建设步伐,昆山经济技术开发区、花桥经济开发区和昆山旅游度假区,先后取得辖区相应规划建设审批权和自行规划许可④。

2.3规划社会分权与政府内部自上而下分权相比,国家向社会分权一直是选择性的。尽管改革开放以来向社会分权的累积效应是巨大的,但分权的步伐始终跟不上社会发展的需要。新世纪以来,伴随着社会群体事件大幅度上升,产生了所谓“倒逼机制”,迫切要求国家治理方式转变。2005年中央政府首次提出服务型政府的建设目标,以此推动由“管制”向“治理”的政府管理模式转变。从国家与社会关系的角度,政府管理模式改革重点是通过向社会赋权,重构国家与社会关系,重塑政府施政合法性,并推进国家治理现代化。同时期,伴随着快速城市化,城乡规划的利益分配功能日益凸显,围绕征地拆迁、老城改造,官民之间利益冲突事件快速上升,政府与公众也日趋频繁。在此背景下,作为行政管理一部分,城乡规划管理也出现向社会分权的态势。

2.3.1立法层面的规划社会分权规划社会分权目标是通过规划管理社会化转型,推动规划科学化、法制化和民主化进程。具体体现:规划制定向公众倾斜,强调按公众意愿进行规划;规划决策向规划委员会让渡,规划实施监督向社会让渡。2004年,住房和城乡建设部副部长仇保兴就曾指出:要打破城乡规划封闭式管理模式,规划编制让给专家、公民,规划的实施监督要让给社会[30]。为了保障公众对规划的知情权、参与权、表达权和监督权,2007年颁布的《城乡规划法》初步建立了规划公众参与的制度框架,其中17条条款都涉及规划公众参与及其内容。孙施文对此已进行过详细的分析,不再赘述。在借鉴香港规划制度基础上,1998年深圳市在国内首次成立了城市规划委员会。2003年原建设部在贵州省推行城市规划委员会制度试点工作。此后,上海、武汉、厦门等城市纷纷制定了规划委员会章程,成立规划委员会。但各地规划委员会在功能设置、决策方式等方面也存在明显差异(郭素君,2009)。

2.3.2实际层面的规划社会分权从演化博弈制度观的角度,规划社会分权是国家与社会长期博弈互动的结果。国家与社会力量的变化决定了公众参与的深度和广度。在实际中,无论是规划委员会、还是规划公众参与,不仅与发达国家现实运作迥异,而且离规划科学化、法制化和民主化的要求相差甚远。从各地规划委员会成员构成来看,以市长、规划等部门“一把手”等领衔的规划委员会并没有摆脱“官办”的帽子;在调查中,我们发现,在“一把手”权力没有得到真正有效监督情况下,规划委员会决策机制很容易“借集体决策之形、行领导意志之实”,“长官规划”在实际中仍未破题。在公众参与规划实践领域,由于缺少一个明确的、具体的、可操作的程序,公众参与难以真正有效地展开,使得制度化的公众参与流于形式。为什么立法层面的规划社会分权在现实中难以实施或实施不理想?在青木昌彦看来,各种博弈域间相互“嵌入”与“捆绑”导致一项制度存在很大惰性。当一项制度与其他域的现存制度不相耦合时,该项制度将无法实施或难以奏效。即使从国外借鉴良好的正式规则,由于其与本土制度不能协调而失效(青木昌彦,2001)。在发达国家,规划公众参与水平与其公民社会成熟度、民主化水平等息息相关。对于尚处于向现代国家转型的中国而言,规划公众参与程度不仅受制于公众素质、公民社会发育水平,而且受制于民主化水平、政治体制。在国家权力机关———各级人大———尚没有摆脱“橡皮图章”尴尬角色的语境下,在还在强调法治的当下,不能对规划公众参与提出过高要求。在得不到其他相关制度改革的配合下,规划公众参与不可能有实质性的突破。从这个意义上讲,规划社会分权改革的突破口并不在于规划自身,而在规划管理体制之外寻找解决问题之道。城乡社会分权改革及其推进速度取决于国家治理理念变革、公民社会成长等,并最终取决于国家与社会之间博弈互动和如何实现有机对接。

3结论

城乡规划管理体制变迁本质是制度变迁,而演化博弈已成为国内外深入解析制度变迁最有力的工具之一。基于演化博弈的制度变迁理论,本文为中国城乡规划管理体制变迁建立了一个动态的分析框架,以规划权力配置为核心,从正式制度和实际运作两个层面,对改革开放以来城乡规划管理体制变迁及其机制进行解析,结论如下:(1)规划权力分散在上级政府、下级政府和社会之间。从规划纵向分权到规划纵向适度集权,再到规划社会分权,规划管理体制变迁是上下级政府,国家与社会多重场域博弈互动的结果。(2)伴随着技术,土地资源、社会结构等初始条件的变化,上下级政府,国家与社会间的多重博弈导致的规划权力配置变化,是推动城乡规划管理体制变迁的根本力量。(3)各种博弈域间相互嵌入与捆绑关联,决定了城乡规划管理体制改革关键点不在自身,在于一系列与之密切相关的社会政治变革。

作者:李广斌 王勇 单位:苏州科技学院 地理与资源科学系 苏州科技学院 建筑与城市规划学院 苏州国家历史文化名城保护研究院

城市发展研究杂志责任编辑:杨雪    阅读:人次