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浅谈衔接碳排放制度和排污许可证制度

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【摘要】碳排放报告制度衔接排污许可证制度是强化重点排放单位碳排放管理、降低政企环境管理成本、响应环境管理制度改革的重要举措。本研究结合两套制度最新政策体系与改革形势,借鉴排污许可证制度衔接环境评价制度的研究思路,针对能源消耗过程和工业生产过程,分别以火电行业和钢铁行业下两个制度的管理要求为例,在梳理监测记录数据类别、对比排放核算要求、找出数据监督管理差异和分析两套制度数据关联性的基础上,从管控名录、报送参数、数据系统对接和监管机制等四个方面提出衔接两个制度的建议。建议两个制度逐步统一管控名录,匹配行业与产品代码标识,逐步对接数据系统;建议排污许可证制度相应地补充能耗参数,完善监管机制。

【关键词】碳排放报告制度;排污许可证制度;监督管理;制度衔接

我国已向国际社会承诺将于2030年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现。现阶段,碳排放报告制度是我国重点排放单位填报管理二氧化碳的核心制度,该制度是确保我国气候减排目标得以实现的必要手段,是温室气体排放监管的重要依据[1]。我国碳排放报告制度的健全还需要进一步出台相关立法[1,2],与国外相比,我国正处于碳排放报告制度的建设及运行起步阶段,法律依据尚不健全[2]。诸多研究显示,温室气体排放与大气污染同根同源、相互作用[3-5],不过二氧化碳是不是大气污染物一直是环境法学者争议的焦点,新修订的《大气污染防治法》也忽略了碳排放管理,短时间内我国现行环境保护法律体系和环境管理体制无法为重点排放单位碳排放管理提供法律依据和法制保障[5]。我国大气污染和气候变化“各自为政”的历史原因不再赘述。2018年生态环境部的组建给统筹温室气体与大气污染物排放管控提供了新的机遇,也提出了更高的要求。现阶段碳排放报告制度和排污许可证制度是我国重点排放单位填报管理二氧化碳和常规大气污染物排放源的核心制度[6],可以通过两个制度的衔接强化碳排放管理。《生态文明体制改革总体方案》(中发〔2015〕25号)分别对排污许可证制度与碳排放报告制度直接或间接地提出了相应的建设要求。《“十三五”控制温室气体排放工作方案》(国发〔2016〕61号)明确要求有效控制我国温室气体排放,加强碳排放和大气污染物排放协同控制。根据《控制污染物排放许可制实施方案》(国办发〔2016〕81号),排污许可证制度将建设成为固定污染源环境管理的核心制度,对固定污染源实施全过程管理和多污染物协同控制。优化我国碳排放报告制度、衔接排污许可证制度,可以为加快生态文明制度建设奠定基础,为建立健全政府监管制度、社会监督制度、绿色金融体系、环境容量管理市场化机制等提供信息支持,也能协同应对两个制度管控数据叠加、管理体系衔接有限以及环境管理成本较高等问题。伴随着生态文明体制改革的推进,这两方面制度建设都有了大幅发展[7,8]。目前,我国在两个制度的衔接领域的研究仍处于探索阶段。蒋春来等[6]基于排污许可证对碳排放权交易体系做了研究,认为可将碳排放的基本要求纳入到排污许可证进行管理,研究成果及时响应了环境管理制度改革的需要。借鉴柴西龙等[9]、冉丽君[10]、林家睿[11]等研究分析排污许可证制度与环境影响评价制度衔接问题的方法,本研究侧重关注碳排放权交易体系中的碳排放报告制度与排污许可证制度衔接优化的问题,在系统性地研究两个制度管理体系的基础上,通过分析重点行业排污许可证制度和碳排放报告制度对于环境管理数据要求的异同,从不同的角度提出制度衔接与优化的建议。

1制度要素对比

1.1实施环节与工作要求

虽然两个制度的管理理念不同,但具体工作落实的主要环节却类似,都大致包含环境权益确认、监测、记录、台账管理、数据核算、信息报送、监督检查、数据质量管理、违法违规处罚等环节。主要参与方涉及国家与地方主管部门、管控单位、第三方支持机构等,管理架构也类似。但排污许可证制度最终任务的落实更多需要县市级主管部门的扎实推进,而碳排放报告制度则主要由省级主管部门负责组织推进。仅从技术的角度分析两个制度各环节主要工作要求的话,排污许可证制度对排污数据的监测记录、台账管理、信息报送、信息公开、违法违规处罚等方面的要求更严更具体,碳排放报告制度在环境权益确认、数据核算、生产运营数据质量管理等方面的操作更有及时性、真实性与客观性的保证。

1.2重点行业数据填报要求

排污许可证制度与碳排放报告制度在数据类型上的主要交集是在直接生产系统中发生的原辅材料及燃料消耗情况(活动水平数据)上。以火电行业为例,排污许可证制度主要管控的是固定污染源的排污情况,因此用于辅助计算污染物排放量的原辅材料及燃料消耗情况是生产过程中的量,与厂区配套的宿舍、食堂、澡堂、运输、外购电热都不是考虑的重点。而碳排放报告制度主要关注的是整个报告主体温室气体尤其是二氧化碳的排放情况,既包括直接排放也包括间接排放,因此辅助生产设施(包括移动排放源)与附属生产设施的能耗情况都在核算边界内。除能源消耗过程中排放外,本研究还以钢铁行业为示例,比较了工业生产过程排放。钢铁行业生产过程中的排放(能源消耗除外)主要测量记录熔剂(白云石、石灰石等)消耗量、电极消耗量(电炉炼钢及精炼炉中)、外购含碳原料(生铁、铁合金、直接还原铁等)消耗量。对于这类活动水平数据,排污许可证制度还需要补充电极消耗量,碳排放报告制度还需要补充脱硫剂消耗量。

2制度衔接出发点

2.1协同推进生态环境目标

我国在2030年左右碳排放要达到峰值,同时要坚决打好污染防治攻坚战,确保到2035年美丽中国目标基本实现。2020年后的10~15年是协同实现环境保护与应对气候变化有关目标的重要时期。统筹实现两个制度的优化衔接,有利于协同推进相关生态环境目标。

2.2响应国家机构改革要求

2018年3月,十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定,批准成立中华人民共和国生态环境部。原环境保护部关于排污许可证制度的管理职责与国家发展和改革委员会关于碳排放报告制度的管理职责均整合到新组建的生态环境部的管理职能之中,这为进一步加强两项制度的协同管理提供了重要机制保障。

2.3响应环境管理制度改革要求

《控制污染物排放许可制实施方案》(国办发〔2016〕81号)明确,排污许可证制度的定位是固定污染源环境管理制度的核心,其他有关环境管理制度都会逐步与排污许可证制度衔接协调,且相关制度所需要的环境管理数据都会从排污许可证制度中获取。碳排放报告制度在国内管控的对象主要也属于固定排放源,从这个角度看,碳排放报告制度可以作为排污许可证制度支持的衔接政策之一。

2.4降低企业和政府的数据管理成本

两个制度的管理目的与侧重点不同,造成对数据管理的要求也不同,但对于同时纳入排污许可证制度和碳排放报告制度的企业来说会带来不必要的数据管理成本。同时,由于暂无成型的信息沟通和数据共享机制,对于类型重叠的参数,不同业务主管部门也要额外花费人力去建设数据报告系统、核实数据的真实性,增加了有关部门相应的管理成本。实现两个制度的有效衔接,有利于降低企业和政府的管理成本。

3结论与建议

碳排放报告制度是开展温室气体排放管控工作的重要支撑,而排污许可证制度是固定污染源环境管理制度的核心。建议两个制度逐步统一管控名录,匹配行业与产品代码标识,逐步对接数据系统;排污许可证制度相应地补充能耗参数,完善监管机制。

3.1逐步统一重点管控名录

排污许可证制度将建设成为固定污染源环境管理的核心制度,碳排放报告制度可以依托排污许可证制度全面掌握重点单位二氧化碳排放情况。首先确保碳排放报告制度覆盖的工业类重点排放单位都要纳入排污许可证制度的重点管理排污单位中,其次推动碳排放报告制度覆盖的工业类重点排放单位逐步覆盖排污许可证制度的重点管理排污单位,最后统一两个制度覆盖的重点单位名录。

3.2补充非直接生产系统能耗参数

要成为固定污染源环境管理的核心制度并衔接碳排放报告制度,排污许可证制度应涵盖其他相关环境管理制度涉及的重点参数信息。为更好地衔接碳排放报告制度,排污许可证制度应酌情选择纳入重点单位电力与热力企业的消耗情况,甚至车辆等移动排放源燃料消耗情况,其中,购入电力按照来源(如:电网、自备电厂、可再生能源、余热等)填写用电量,消耗热量包括余热回收、蒸汽锅炉或自备电厂消耗的热量。

3.3匹配代码标识,逐步对接数据系统

环境信息的共享和跨部门的数据打通是环境管理的趋势,不同的数据管理系统之间的数据需求标准要逐步统一。排污许可证制度对于重点排污单位的行业与子行业代码以及产品代码的要求不够明确,碳排放报告系统有关的碳排放核算与报告指南中的计算方法是与行业类型挂钩的,同时计算产品碳排放强度也需要明确的产品代码。建议在现有基础之上细化排污许可证平台的代码标识,逐步与碳排放报告系统中的行业分类、产品分类统一,这对于排污许可证系统来说也是一个优化考虑。对于重点单位生产过程的环境管理要求,在后续逐步推进数据系统对接的工作中,如果面对的是排污许可证制度与碳排放报告制度两个数据管理体系,可在生产过程化石燃料消费、有关原辅材料使用情况等参数上先进行相互补充与关联,根据《控制污染物排放许可制实施方案》(国办发〔2016〕81号)政策定位,可以将排污许可证制度作为环境数据的统一出处,碳排放报告制度直接从排污许可证制度中调取有关数据用于计算。未来碳排放报告制度中对于报告频率、周期和时间节点的设计可考虑与排污许可证制度的要求逐步一致。

3.4统筹完善数据监管机制

监管机制对于数据真实性的保证有积极作用,这对于环境权益交易市场来说是至关重要的。碳排放报告制度可以在现有基础之上加大重点单位碳排放信息公开的力度,以接受社会监督。排污许可证制度关注的是污染物排放浓度和总量不超过许可的上限值,对于限值以下的实际排放情况并未设计细致的核算要求。在衔接排污权交易制度之前,排污许可证制度可依旧采取执法的形式进行监督检查,但建议增加排污许可证系统中对碳排放报告制度中计算碳排放所需的活动水平数据由第三方机构核查的安排,这样不仅可以保证各级碳排放权交易市场的稳定运行,还可以作为排污许可证制度数据质量管理的补充手段。如果排污许可证制度考虑从实质上衔接排污权交易制度,尤其是若考虑要建立好排污权交易二级市场,可对重点管理的排污单位的生产经营数据与排污数据统一实施第三方机构核查制度。

参考文献:

[1]崔金星.论我国统一碳市场MRV机制的法律构建[C].2017年全国环境资源法学研究会论文集,1090-1097.

[2]孙天晴,刘克,等.国外碳排放MRV体系分析对我国的借鉴研究[J].中国人口资源与环境,2016年第26卷第5期增刊.

[4]柴发合,支国瑞,等.空气污染和气候变化:同源与协同[M].中国环境出版社,2015.

[5]周小光,张建伟.关于大气污染与气候变化协同治理的法律思考[J].社会科学论坛,2017(5):220-228.

[6]蒋春来,等.基于排污许可证的碳排放权交易体系研究[J].环境污染与防治,2018,40(10):1198-1202.

[7]生态环境部规划财务司许可办.中国排污许可制度改革:历史、现实和未来[N].中国环境报,2018.

[8]生态环境部应对气候变化司.中国碳排放交易市场建设进展及下一步工作考虑[J].环境保护,2018(15).

[9]柴西龙,邹世英,等.环境影响评价与排污许可制度衔接研究[J].环境影响评价第38卷第6期,2016(11):25-27.

[10]冉丽君.实现排污许可与环境影响评价有效衔接的建议[C].中国环境科学学会学术年会论文集,2016:1372-1375.

[11]林家睿.浅析如何实现环境影响评价制度与排污许可制度的有效衔接[J].法制与社会,2018(6),25-26.

作者:常维 刘文博 崔永丽 鲁成钢 刘洪铭 单位:生态环境部对外合作与交流中心气候变化与碳排放核证中心

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