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浅谈碳排放权交易发展困境与路径

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【摘要】文章介绍了我国碳排放交易的发展历程,剖析了酒泉市碳排放交易发展的制约因素主要是非试点地区参与碳排放交易形式单一,受政策导向影响大,核证自愿减排交易规则参差不齐,碳交易流动性差,碳交易市场发育不完全,地方碳交易开发技术短板成为阻碍,现行实施框架下CCER项目审批手续繁杂,产出时间成本高。从积极响应全国统一碳市场,推动甘肃省碳市场建设,优化CCER项目顶层设计,实现资源最优配置,及时启动碳金融,助力区域碳排放交易等方面提出的政策建议。

【关键词】碳排放;交易;碳排放权交易减

减少温室气体排放已成为气候变化的全球共识。2015年,中国向联合国气候变化框架公约秘书处提交了一份关于国家对气候变化自主贡献的报告,郑重承诺到2030年碳排放强度比2005年下降60%~65%。为了按计划履行上述承诺,国家发展和改革委员会于2011年启动了全国七个省市碳排放交易市场试点项目探索减少温室气体排放。甘肃省酒泉市作为国家重要的新能源产业基地,也积极参与到碳排放交易中来,以激发当地新能源企业活力,实现区域绿色经济的可持续发展。这一积极尝试具有重要的实践意义。

我国碳排放交易的发展

2011年,国家发展和改革委员会正式批准开展碳交易试点,标志着我国的碳排放交易体系正式启动。自2013年以来,深圳、北京、广东、上海、天津、湖北和重庆七个碳排放交易试点先后建立。试点中明确了各地区碳交易所涵盖的行业范围、企业纳入的门槛和配额分配规则,并开展实施工作。2017年12月,国家发展和改革委员会发布《全国碳排放交易市场建设计划(发电行业)》,宣布以电力行业为突破口正式启动全国碳市场,逐步推进全国碳市场建设。从试点碳市场建设进展看,各地碳交易覆盖的行业存在一定差异、各有侧重,但总的来说,主要为石油化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、电力和航空等高耗能行业。在控排企业门槛设置方面,所有试点地区都选择了设定纳入排放阈值的方式。从碳配额分配的角度来看,国内试点主要是以免费发放为主。所有试点碳配额都采用总量控制交易,分配形式包括初始分配配额,新增预留配额和政府预留配额。在抵消机制中,允许使用一定比例的CCER和林业碳汇来抵消碳补贴。目前,各试点地区的交易产品主要包括碳配额和国家核证自愿减排量(CCER)。截至2017年底,七个试点交易市场累计交易量突破2亿吨,累计交易金额超过47亿元。按照测算,2017年中国碳强度比上一年度下降了5.1%,比2005年下降约46%,起到了控制温室气体排放的作用。其中,CCER在试点碳市场的累计交易量已达1.35亿吨,最活跃的地区是湖北、广东和深圳。目前,各试点CCER价格普遍在15~30元/吨左右,按此价格计算,试点区域碳市场开展的碳配额和CCER交易已经达到了百亿级规模。未来,随着全国碳市场的建立和逐步成熟,碳交易市场的规模将会非常可观。酒泉市碳排放交易发展的优势与概况在当前国家倡导大力发展绿色经济金融的大背景下,酒泉市依托自身得天独厚的资源优势,充分挖掘近些年来新能源产业发展积蓄的潜能,积极争取碳排放交易,取得了一定程度的成功。

(一)酒泉市碳排放权交易发展优势酒泉是国家重要的能源基地和能源战略通道,在国家能源发展战略中发挥着重要作用。其境内风、光资源丰富,发展条件优越。风能资源总储量2.1亿千瓦,技术开发能力8000万千瓦,占全省可开发能力的80%以上;年太阳总辐射量在6100兆焦耳/平方米以上,平均日照时数约为3300小时,理论可开发量为20亿千瓦;水能储量140万千瓦,可开发量约120万千瓦。自21世纪初以来,酒泉抓住了“西部大开发”的历史机遇,大力发展新能源和新能源装备制造业,重点建设风电和光伏新能源基地,成为绿色产业的主力军。目前,新能源产业已成为酒泉市战略性新兴支柱产业,是酒泉市绿色产业发展的重要支柱和主打品牌。截至2017年,全市电力总装机容量为1305.5万千瓦,其中新能源装机1115万千瓦,占该市总装机容量的85.4%,占甘肃省新能源装机容量的54%。2017年,酒泉市新能源产业完成固定资产投资104亿元,完成工业增加值64.2亿元,同比增长5.1%。全市发电量达到222亿千瓦时,同比增长39.4%。其中,风电135.6亿千瓦时,增长40.2%;光伏发电量为16.1亿千瓦时,增长19.4%;水电20.6亿千瓦时,增长5.6%;火电49.7亿千瓦时,增长68.2%。依托绿色信贷政策的有力支持,近年来酒泉市新能源产业结构不断得以调整优化,风光利用率、并网能力和项目开工率逐步提升,为促进城市绿色发展和节能减排做出了积极贡献。截至目前,酒泉市建成、在建以及开展前期工作的风电项目1440万千瓦,建成、在建及开展前期工作的光电项目285万千瓦,建成、在建及开展前期工作的光热项目55万千瓦。如果所有项目并网发电,年发电量将达到390亿千瓦时,可节省1300万吨标准煤,减少二氧化碳排放3300万吨。若按照20元/吨的均价计算,酒泉市年度碳排放权交易潜在市场可达6.6亿元。这些无形资源为酒泉发展绿色低碳经济奠定了坚实的基础,为核证自愿减排(CCER)的发展提供了重要依据。充分挖掘利用碳排放权资源,大力发展碳金融产业,必将为酒泉经济发展增添新的动力。

(二)酒泉市碳排放权交易发展概况2015年,酒泉市政府启动了碳排放交易工作。酒泉市发改委多次赴北京对碳排放权交易专业机构进行考察,并与业内专家进行座谈交流,了解国内碳交易发展现状、政策保障和发展方向,并对酒泉发展碳交易的潜在优势进行了探讨和分析,明确了碳交易的发展方向和思路。通过考察调研,形成了《酒泉市碳交易试点工作实施方案》,并经酒泉市政府常务会议研究通过。为保证碳交易工作的顺利推进,酒泉市发改委成立了酒泉风光碳资产管理中心,具体负责碳交易各项工作。与中国电力投资(北京)碳资产管理有限公司协商和交流后,共同形成了长期合作的愿望,并签署了《酒泉市碳资产管理咨询服务战略合作框架协议》,与20家风光电企业涉及23个项目签订了销售委托合同。为同步推进,酒泉市发改委与深圳市发改委签署了《碳交易区域合作战略备忘录》,为日后做大酒泉碳交易工作奠定了基础。同年,经努力争取,甘肃省发改委、科技厅、财政厅、环保厅、住建厅等五部门联合发文同意酒泉市作为碳交易试点,先行先试。在各方努力下,2016年1月,甘肃省第一批、全国地级市中首批由政府主导促成的碳交易在酒泉顺利开展,北京金易格酒泉新能源科技发展有限公司、中能桑普阿克赛科技有限公司、敦煌金澳电力发展有限公司与北京中碳技术有限公司成功实现了对接交易。各收到前期预付款5万元,共计落实交易预付资金15万元,实现了甘肃省碳排放权交易零的突破。除此之外,酒泉市深入研究碳交易和低碳发展的相关政策,积极把低碳绿色发展作为开展碳交易工作的延伸和补充。2017年1月,敦煌市被国家发展和改革委员会确定为国家低碳试点城市。2017年3月,酒泉市赴北京与国家发改委气候变化战略研究中心、中国能源学会以及中国生物多样性与绿色发展基金会、中电投碳资产管理有限公司等部门沟通对接,提出了初步建立酒泉模式(敦煌标准)低碳发展的想法,涉及碳交易、低碳产业发展、应用政策支持和低碳金融发展,制定了酒泉市低碳经济和碳交易发展的具体和长期计划。但遗憾的是,2017年3月,为了进一步完善和规范温室气体自愿减排交易,促进绿色低碳发展,国家发展和改革委员会发布公告,组织修订《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》(发展与改革气候[2012]第1668号)。同时暂缓受理温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请。截至目前,新的《暂行办法》尚未出台,除已备案的CCER还可正常交易外,其他CCER项目一律搁置。在国家发展和改革委员会发布的尚未备案的申请事项清单中,酒泉市金塔粤水电红柳洼50兆瓦并网光伏发电项目温室气体自愿减排项目备案申请材料在列,静待《暂行办法》的修订发布。

酒泉市碳排放交易发展的困难与制约因素

(一)非试点地区参与碳排放交易形式单一,受政策导向影响大2011年,甘肃省因地属经济欠发达地区等因素影响,未被国家发改委纳入碳交易试点区。在全国统一的碳交易市场尚未建立的情况下,甘肃省基于配额的碳交易模式无法实践,目前仅处在为国家碳排放交易市场建设计划(发电行业)中列出的企业进行排放监测、核查及复核阶段。因此,可以进行的唯一碳交易形式是核证自愿减排,即CCER。但该交易模式受政策导向影响较大,新的《暂行办法》出台之前,酒泉市所有碳交易工作只能处于等待状态,极为被动。

(二)核证自愿减排交易规则参差不齐,碳交易流动性差在碳交易的试点阶段,本着“摸着石头过河”的出发点,每个试点区域都根据自身的发展设计了具体的碳交易机制。对CCER的抵消机制与本地化要求等规则设计也不尽相同。不一致的交易规则导致各地区划分明显,阻碍了跨区域交易模式的形成,降低了碳交易的市场流动性。据调查,目前国内七个试点区域的CCER抵扣规则如表1所示。总体来看,CCER抵扣比例处于5%~10%之间,加上部分市场的地域限制,非试点地区可真正实现交易的CCER项目可谓十分有限。根据2015年7个省市的试点排放量履约表现来看,7个省市的配额总量约为12亿吨。但在2016年履约期内,用于抵消的CCER数量不足800万吨,约占总配额的0.67%,远低于试点抵消管理措施中规定的5%~10%的百分比,更不用说来自非试点地区的CCER比例。

(三)碳交易市场发育不完全,地方碳交易开发技术短板成为阻碍当前碳排放权交易在我国尚处在试点探索阶段,全国统一市场也才刚刚步入准备阶段,市场各参与方尚不具备完善的技术支持与成熟的操作体系。从酒泉市来看,虽然拥有较为可观的碳资产,但囿于技术短板只能依托中介机构来完成本地的资源打包、销售等环节,无形中增加了交易成本。其次,作为虚拟商品,碳交易规则非常严格,其发展程序复杂、合同期长,有必要建立具有相应开发和执行能力的专业组织。目前全国市场中相关中介机构发展尚不完善、实力水平良莠不齐,难以完整的开发、承接和消化此类项目。此外,酒泉市较为大型的新能源项目多集中于央企,但从实际来看,新能源央企大都拥有开发碳交易的子公司,其项目均交由子公司开发,从而对酒泉市碳交易的整体开发形成较大冲击。

(四)现行实施框架下CCER项目审批手续繁杂,增加产出时间成本根据国家发展和改革委员会关于印发《温室气体自愿减排管理暂行办法》(发展与改革气候[2012]第1668号)的通知,我国参与核证自愿减排交易的项目,需在国家主管部门备案和登记,项目产生的减排量还需要经过科学方法监测和核查后由国家主管部门核证。然后才可以在已经向国家主管部门提交的交易机构进行交易。整体项目申请审批流程极为严谨,耗时较长,无形中增加了CCER项目落地产出的时间成本。截至2017年6月末,国家发改委公示CCER审定项目累计达到2856个,其中备案项目1047个,而获得减排量备案项目仅有287个。

酒泉市促进碳排放权交易发展的路径探讨

(一)积极响应全国统一碳市场,推动甘肃省碳市场建设受碳交易政策性导向影响,地方碳交易的发展必然依赖于上级相关政策传导。因此,必须从全省层面积极响应国家统一碳市场导向,充分利用科技手段,做好甘肃省能源消费与碳排放相关统计、监测和核算等基础性工作,为下一步规划全省碳排放量总量设计、探索碳配额分配方法打下坚实基础。积极推动甘肃省碳市场建设,未来在全国发电行业统一市场实现基础上,积极协助省内新能源企业与项目进入CCER交易市场。同时,尽可能整合全省及代表性地区的潜在碳资产,树立“陆上三峡”品牌CCER项目,加强碳排放交易专业领域人才队伍建设,全面推进绿色经济发展。

(二)建议优化CCER项目顶层设计,实现资源最优配置在我国,CCER项目主要是绿色、低碳和环保项目。这些项目可以充分有效地连接碳市场、可再生能源和工业减排,是降耗减排路径的重要领域。为避免当前试点市场问题重现,应采取一系列措施优化CCER的顶层设计。一是国家在配额发布时应考虑配额和CCER的总量,国家应制定统一的管理措施,保持政策的连续性和稳定性;二是为了促进全国统一碳排放交易市场的建设,CCER抵消政策应消除地理分割的影响,并可在全国范围内使用;三是应适当简化CCER项目审批流程,缩短项目申报周期;四是CCER扣除规则应尽可能简单明了,并鼓励新能源,农、林业和低碳环保类CCER项目抵消使用。

(三)及时启动碳金融,助力区域碳排放交易适时启动碳金融工作,学习借鉴碳交易试点地区碳金融工作的成功经验,结合酒泉的实际,积极与甘肃银行、兰州银行等金融机构建立联系,探索适合酒泉碳交易市场的碳融资模式。一是鼓励商业银行围绕碳排放交易,碳减排项目交易和各种衍生品交易开发碳信贷。通过碳资产或碳配额质押融资,发行碳债券和建立碳基金,为碳减排企业和碳交易项目提供直接融资支持;二是鼓励商业银行发展碳中间业务。充分发挥商业银行掌握客户资源、渠道资源和信贷中介的优势,为碳减排和交易项目提供咨询和财务顾问服务。帮助公司进行账户管理,并提供注册,托管,结算和清算等服务;三是结合商业银行自身风险管理和交易能力的优势,为企业提供碳交易风险管理服务,降低企业融资成本和投资者面临的风险。

作者:高静 单位:中国人民银行酒泉市中心支行

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