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建设项目压覆矿产资源管理现状及建议

2019/09/30 阅读:

摘要:压覆矿产资源审批是保护矿产资源、保障矿产资源安全的重要制度。本文回顾了我国建设项目压覆矿产资源审批管理的历史沿革及现状,分析研究了当前压覆审批管理工作中存在的主要问题。为守住矿产资源安全底线,更好地履行压覆审批工作职责,提出对策与建议:严格执行压覆审批工作程序,充分发挥矿产资源保护功能;合理确定压覆审批权限,进一步明确管理分工;切实强化压覆矿产资源的经济性论证和评估,充分体现矿产资源的资产属性;建立有偿压覆制度,真正有效保护矿产资源;进一步细化压覆补偿管理,促进补偿协议的及时签订;加强压覆审批后期监督管理,提高行政管理能力。

关键词:矿产资源;压覆审批;管理现状;政策建议

矿产资源是一种重要的自然资源,是国民经济和社会发展的重要物质基础,是国家的宝贵财富[1]。矿产资源法及其实施细则规定:建设单位在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前,必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况[2]。非经国务院授权的部门批准,不得压覆重要矿床。因此,建设项目压覆矿产资源审批制度应运而生。

1压覆审批管理历史沿革及现状

2000年,原国土资源部印发《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》,建立了首个关于压覆审批的制度,首次对“压覆矿产资源”和“重要矿产资源”进行了定义,明确压覆矿产资源是指因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用[3],规定原国土资源部负责重要矿产资源压覆审批,省级管理部门负责非重要矿产资源压覆审批。2010年,原国土资源部印发《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》,重新对“重要矿产资源”进行了定义,规定重要矿产资源压覆审批由省级以上行政主管部门负责,划分了部省两级工作权限,并将2000年印发文件列入已失效文件。根据规定,压覆已设置矿业权矿产资源的,建设单位须在压覆审批申请同时提交补偿协议,且在申请土地预审或用地审批时,提交未压覆证明或压覆登记材料,否则不予受理用地申请[4]。该文件对报部审批的申请要件予以了初步规范,提出了压覆矿业权矿产资源的补偿范围,对建设单位办理压覆矿产资源储量登记及矿业权人变更矿证提出了要求等,这些管理要求大多沿用至今,是压覆重要矿产资源审批工作的主要管理文件。2012年,为增强用地保障能力,《关于进一步改进建设用地报批工作提高审批效率有关问题的通知》印发,明确“建设单位与矿业权人在短期内难以签订补偿协议的,可先签订意向性协议”[5]。在省级行政主管部门承诺做好压覆补偿协调和防止群体事件及安全生产事故后,可按规定履行压覆审批手续。2016年,《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》印发实施,规定“用地预审阶段,不再对单独选址的审批类建设项目是否压覆重要矿产资源进行审查”[6]。综观发展历程,压覆审批工作地位正在逐步降低,其保护矿产资源的功能越来越弱。当前我国压覆矿产资源审批管理现状是以矿产资源法及实施细则为法律依据,以2010年制度文件为主要的管理要求和行动指南,以2012年和2016年印发文件为调整。虽然当前压覆审批管理框架已搭建,但是各项管理要求仍比较粗,实践中也暴露出了一些问题。

2建设项目压覆矿产资源审批管理存在的主要问题

2.1压覆审批工作程序调整后,矿产资源保护功能受到限制

根据矿产资源法及实施细则,“建设单位在建设前,应先了解拟建工程区域的矿产资源分布情况,并在建设项目设计任务书报请审批时附具地质矿产主管部门的证明”[7]。但当前压覆审批管理制度规定的部分工作程序已突破矿产资源法及实施细则要求,如对单独选址的审批类建设项目,不要求用地预审时开展压覆查询和审批,使得用地预审之后的压覆审批工作变得十分被动。一旦用地审批通过,压覆审批工作一般是履行程序,失去了行政审批的实质,其指导建设项目科学选址的作用无从发挥,建设项目压覆重要矿产资源变得不可避免,压覆审批对矿产资源保护的功能受到限制。另外,“签订意向性协议和省级管理部门承诺做好补偿协调等相关工作,即可履行压覆审批手续”的规定,反映了压覆审批工作变成了用地审批的服务事项和附庸工作,在整体行政管理工作中地位较低,未受到足够的重视,这也是制约其发挥作用的因素之一。

2.2压覆审批权限划分不合理,省级自然资源主管部门压覆审批任务重

在当前制度要求下,压覆非重要矿产资源未明确要求,有的省已取消非重要矿产资源压覆审批,有的省仍由省级负责审批,还有的省已将工作权限下放,各个省的管理方式不统一。另外,对于矿产资源丰富的省份,省级管理部门承担了大量的重要矿产资源压覆审批工作,任务过重,压覆审批权限划分不合理。某些省级管理部门将部分压覆审批权限下放到市县,但此做法与当前部发文件要求相矛盾。

2.3压覆论证评估不充分,矿产资源的社会经济属性未得到充分体现

一是基于推动地方经济发展的压力,部分地方政府在设立建设项目时未将压覆矿产资源补偿的经济成本列入投资预算,项目论证中缺少对压覆矿产资源的相关论证内容,造成项目投资(估)算、财务评价及民生经济评价中缺少这一重要因素;二是建设单位开展压覆重要矿产资源评估多数停留在估算压覆重要矿产资源储量,而未对压覆重要矿产资源的社会经济价值进行评估,即使做了相应的评估,也不够深入,以定性定向为主,并没有具体量化。

2.4压覆补偿不全面,合法权益保障不到位

一方面是当前制度未要求对压覆国家出资探明矿产地进行补偿,国家作为矿产资源的所有权人及探明矿产地的投资人的合法权益未得到有效保障。也正是由于这个原因,存在大量矿产地被无偿压覆的情况。2018年前三季度,省级管理部门已批准建设项目压覆煤炭查明资源储量的73%位于未设置矿业权的矿产地范围内。另一方面是压覆矿业权人矿产资源的补偿只考虑矿业人已交价款及前期勘查开采投入、设施搬迁等直接损失,而未考虑矿业权人在取得矿业权的前期投入及其投资的预期收益等,矿业权人的合法权益无法得到保障。

2.5压覆补偿标准不明确,补偿协议签订难

当前制度中有关压覆补偿的条款和管理要求较粗略,仅对补偿范围提出了大概要求,缺乏统一的可执行的标准,对于补偿协议的签订、补偿内容、补偿完成时间等并没有给予明确规定或相关指导,难以有效指导建设单位与矿业权人高效签订补偿协议,存在协议签订难的普遍现象。

2.6缺乏压覆审批的后续监督管理,相关管理执行情况落实不到位

一是存在建设单位在压覆审批后未按规定办理压覆登记,导致压覆矿产资源家底不实;二是存在建设单位获得压覆批准的用地范围与实际用地范围不一致的情况,造成压覆审查批准的矿产资源未压覆,而实际压覆的矿产资源未经审批;三是已签订压覆补偿协议的矿业权人不按要求前往发证机关办理矿业权范围变更手续的现象普遍发生,给后期矿产资源管理及建设项目顺利实施留下了隐患。

3压覆审批管理的政策建议

3.1严格执行压覆审批工作程序,充分发挥矿产资源保护功能

矿产资源压覆审批,作为矿产资源法规定的政府职责,其第一要务是要合理保护好矿产资源。因此,一是建议严格执行“建设前开展压覆查询,涉及压覆的,先研究避让方案,确需压覆的,提交压覆审批申请”的工作程序,同时明确要求压覆审批未批准的,用地审批不得通过,确保压覆审批保护矿产资源和指导建设项目科学选址的功能能够得到发挥;二是建议取消由省级管理部门承担补偿协调等工作的要求,提高对压覆审批工作的重视程度和工作地位,使得省级管理部门能有更多的时间和精力去做好压覆审批工作和服务,为更好地发挥压覆审批功能提供便利。

3.2合理确定压覆审批权限,进一步明确管理分工

一是建议对压覆非重要矿产资源建立备案制度,只要建设单位按有关规定予以压覆补偿,且建设单位与矿业权人或矿产资源所有权人协商一致,完成压覆登记及矿业权变更登记等手续即可;二是建议根据发证权限、所有权行使代表等明确自然资源部负责的重要矿产资源压覆审批权限后,其余的由各省级部门负责管理,省内的具体管理分工由省级管理部门制定。对于将压覆审批权限下放至市县的,省级管理部门应向自然资源部报备和加强对市县级压覆审批管理工作的监督指导。

3.3切实强化压覆矿产资源的经济性论证和评估,充分体现矿产资源的资产属性

一是建议要求建设项目立项管理部门在项目论证中增加对压覆矿产资源论证的内容,并在经济评价中将压覆矿产资源补偿费用列入项目投资预算,更加全面地评价建设项目的投资效益;二是建议严格开展压覆矿产资源经济评估,并在压覆评估报告中清晰、具体、详细地描述压覆矿产资源的资源储量和经济价值,让矿产资源的资产属性得到更好体现。

3.4建立有偿压覆制度,真正有效保护矿产资源

建设项目压覆已查明矿产资源,都将造成该矿产资源潜在价值及前期勘查开采投入的损失。因此,建议建立建设项目有偿压覆矿产资源管理制度,不论是公益类还是盈利性质的建设项目,不论是压覆矿业权范围内还是已设置矿业权范围外的查明矿产资源,都计算和征收其压覆矿产资源补偿,充分体现和维护矿产资源所有者权益和矿业权人合法权益,迫使建设单位将压覆补偿列入项目支出,引导其尽量少压覆或不压覆矿产资源。

3.5进一步细化压覆补偿标准,促进补偿协议的及时签订

一是建议细化压覆矿产资源补偿管理,如要求补偿协议的内容应至少包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围、压覆补偿计算范围、补偿金额、补偿方式、补偿完成时间时限、补偿完成前建设项目不得开始建设施工等,保障双方权益,尽量排除和减少压覆补偿协议签订的障碍;二是建议加强压覆补偿标准规范研究,分类分情形明确压覆补偿计算的方式方法等,促进协议的及时签订,促进建设项目顺利落地。

3.6加强压覆审批后期监督管理,提高行政管理能力

一是加强对压覆登记落实情况的检查,定期核实已取得压覆审查批准的建设单位办理压覆登记情况;二是开展建设单位实施压覆矿产资源情况专项检查,发现建设单位未经批准造成矿产资源被事实压覆的,将有关证据移交相应执法机关;三是加强与矿业权管理部门的协调,研究制定更加有效的制度措施,督促同意压覆的矿业权人办理矿业权变更手续。

4结语

矿产资源属于非可再生自然资源,具有资产属性,对保障国家资源安全具有重要作用。矿产资源压覆审批是矿产资源法规定的一项合理保护矿产资源的政府管理职能,但当前管理制度下,压覆审批管理还存在一些不足之处。为更好地合理保护矿产资源、发挥压覆审批的作用,建议严格执行压覆审批工作程序,充分发挥矿产资源保护功能;合理确定压覆审批权限,进一步明确管理分工;切实强化压覆矿产资源的经济性论证和评估,充分体现矿产资源的资产属性;建立有偿压覆制度,真正有效保护矿产资源;进一步细化压覆补偿管理,促进补偿协议的及时签订;加强压覆审批后期监督管理,提高行政管理能力等,以更好地满足实际工作的需求。

参考文献

[1]李文孟.建设项目压覆矿产资源的管理问题初探[J].矿产保护与利用,1997(3):6-8.

[2]中华人民共和国主席令第74号.中华人民共和国矿产资源法[Z].1996.

[3]国土资源部.关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知[Z].2000.

[4]国土资源部.关于进一步做好规范建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知[Z].2010.

[5]国土资源部.关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知[Z].2012.

[6]国土资源部.关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知[Z].2016.

[7]中华人民共和国国务院令第152号.中华人民共和国矿产资源法实施细则[Z].1994.

作者:陈敏 苗琦 王天元 姜航 曲俊利 申雪 单位:自然资源部油气资源战略研究中心

建设项目压覆矿产资源管理现状及建议

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