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矿产资源储量评审备案管理改革要点

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摘要:矿产资源储量评审备案制度是政府保障国家投资安全、掌握资源家底和维护矿产资源国家所有者权益的基本手段之一。但实际工作中,评审备案制度也存在着一定的问题,如评审工作定位不明、组织保障性不足,缺乏必要法律法规支撑,评审备案工作监督管理不到位,储量评审专家队伍建设滞后,评审机构和评审专家的技术把关作用未能充分发挥等。现行评审备案制度已不能满足当前管理需求,急需改革。因此提出下一步改革建议:明确储量评审工作定位,统一评审机构性质;尽快推进《矿产资源法》等相关法规的修订,保障制度的合法性;加强评审备案事中、事后监督管理,明确各有关方主体责任;加强储量评审专家队伍建设;修改储量评审意见书格式,凸显过程管理和专家技术把关作用。

关键词:矿产资源储量;评审备案;制度改革

矿产资源储量是地质矿产勘查的最终成果,是国家的重要资产。矿产资源储量评审是政府掌握我国矿产资源情况的基本手段之一。自1953年,我国矿产资源储量评审管理制度经历了储量审批、评审认定和评审备案三个阶段。1953~1999年,储量审批工作属于行政审批事项,由储量审批机构履行该项职责,负责对矿山设计依据的矿产资源勘探报告和关闭矿山依据的闭坑报告予以审查和批准。1999年,按照政事分开原则,国土资源部等五部委联合发布《矿产资源储量评审认定办法》,将储量审批制度改为评审认定制度,规定由储量评审机构负责对储量报告进行技术性审查,国土资源行政主管部门负责对评审机构资格、评审程序、评审专家资格等方面进行合规性审查,并对符合规定的矿产资源储量给予认定。2003年,为落实国务院取消“储量评审认定作为行政审批事项”的要求,国土资源部将评审认定改为评审备案,国土资源行政主管部门对评审机构报送的评审意见书和相关备案资料进行合规性审查,对符合规定的报告出具备案证明。虽然评审备案与评审认定在工作性质上已发生质的改变,但其工作程序无实质差异。评审备案制度虽然实现了国务院关于行政审批制度改革的要求,对延续和保障储量评审管理工作起到了重要作用,但十多年的实践表明,评审备案制度在实际操作过程中仍存在一些问题。本文通过分析总结评审备案制度存在的主要问题,提出了改革的建议,以期能够为下一步储量管理改革提供思路,保障矿产资源储量管理工作合理、高效的开展。

1储量评审备案制度中存在的主要问题

1.1评审工作定位不明,组织保障性不足

随着市场经济的发展,越来越多的市场主体参与到矿产资源的勘查开采工作中,评审备案范围被不断扩大,当前评审机构不仅评审用于申请采矿权或取水许可证的储量报告,还评审用于上市融资、矿业权转让等市场行为的储量报告。储量评审定位已经不仅在为维护国家所有者权益服务,更多的是在为矿业权人投资安全把关,过多地承担了市场主体的责任,加重了储量评审备案工作,降低了政府行政管理效能。目前全国储量评审机构性质多样,既有全额拨款﹑差额拨款和自收自支的事业单位,也有企业法人和社团法人,部分评审机构仍保持收取矿业权人评审费或由矿业权人支付专家劳务费的做法,评审结果难免会受制于矿业权人,评审机构的公正性和权威性受到影响,储量评审工作缺乏合理的组织支撑。

1.2缺乏必要的法律法规文件支撑

按照现行评审备案制度要求,国土资源行政主管部门仅对评审机构报送的评审意见书和相关备案要件进行合规性审查,不再对储量评审结果进行审查或批准,有悖于《矿产资源法》第十三条和《矿产资源法实施细则》等有关规定。同时,评审备案工作在实际中仍参照《矿产资源储量评审认定办法》相关规定执行,没有在“取消评审认定”后制定相应的储量评审备案管理办法,一定程度上加剧了储量评审备案工作定位的模糊化。

1.3评审备案工作监督管理不到位

储量评审备案流程一般为矿业权人或矿业权人聘请地质勘查单位编制储量报告—矿业权人提出申请—评审机构组织评审—国土资源行政主管部门备案,过程中关于评审备案监督管理不全面,主要存在以下问题:一是矿产资源储量评审、备案是一个单向流动的过程,只有评审机构对储量报告进行审查和质量把关;二是由于国土资源行政主管部门评审备案管理人员少,在做好评审备案合规性审查的同时,往往还花更大精力做技术性审查工作,评审过程监管不到位;三是目前对评审机构和评审专家(含储量评估师)的监督管理未能得到有效开展,行业自律管理不足;四是,现行评审备案制度中,缺少对储量估算、报告编制等过程,矿业权人、报告编制单位等相关单位的监督管理手段,缺乏能有效制约违法违规行为的处罚措施。这些都是造成当前储量评审备案监督管理不力的原因。

1.4储量评审专家队伍建设滞后

矿产储量评估师经2000年、2002年两批注册认定和2007年遴选共计1178人后,便未再新增,目前储量评估师队伍存在严重的老龄化问题。据孟刚等研究数据统计,截至2016年,储量评估师队伍中55岁以上的已超过了83%,65岁以上的已超过45%,扣除那些进入行政管理岗位或脱离地矿系统,无法担任储量评审业务的,能实际参加评审业务的评估师人员已无法满足评审工作需要。虽然,大部分省份选聘了一些省级评估员或评审专家应急,但这在法律和制度上存在一定问题。2016年6月8日,国务院取消“矿产储量评估师执业资格许可和认定”,给储量评估师管理工作带来了新的挑战。

1.5评审机构和评审专家的技术把关作用

未能充分发挥储量评审意见书是进行储量备案、储量登记统计及办理相关矿产资源证件的要件之一,但目前储量评审意见书对于勘查工作过程、储量估算、报告编写、储量评审等重要环节的实质性描述过于简单,专家评审意见也未能在评审意见书中得到很好的体现,没能充分发挥评审机构和评审专家在储量评审过程中的技术把关作用。

2矿产资源储量评审备案制度改革的建议

2.1明确储量评审工作定位,统一评审机构性质

多年的工作实践表明,储量评审工作应定位于为掌控国家资源家底和维护国家所有者权益服务,属于服务于政府的技术把关行为,建议:①将评审机构统一为全额拨款事业单位,保障评审机构的经费来源和组织评审业务的公正性、权威性;②只负责组织涉及国家资源家底和矿产资源国家所有者权益的储量报告的评审;③对于上市筹资融资、矿业权转让等市场行为依据的储量报告,评审机构不予评审,可由市场中介机构评审。

2.2加快推进相关法律法规的修订,保障制度的合法性

《矿产资源法》及其配套法规文件的设立背景为计划经济时期国家作为矿山建设投资的主体,储量审批机构履行政府职责,为国家建设投资安全把关。随着市场经济体制的建立和发展,我国无论是找矿还是采矿队伍都存在多种所有制、多种经济成分,这种多元化的结果与计划经济时期发生了明显变化。为保障评审备案工作的延续和合法地位,建议尽快修订相关法律法规文件,适应新形势的要求。

2.3加强评审备案事中、事后监督管理,明确各有关方主体责任

针对评审备案监管不到位的问题,提出以下建议。①加强储量评审备案事中事后监管,建立严格的监督管理制度和责任追究机制,如“抽查”、“黑名单”、“通报”、“限制准入”、“个人征信系统”等,严肃处理违法违规的人员和机构,从源头上保障储量数据的真实、可靠,提高储量报告质量。②进一步明确评审备案各有关方责任:如矿业权人(或矿业权申请人)、报告编制单位对其提交的资料、储量报告的真实性终身负责;评审专家对储量报告中勘查工作程度、水文地质条件、采(选)冶实验、工程地质条件、经济评价、储量估算等内容是否符合有关储量评审技术标准规范做出公平公正的评价,并对本人出具的评审意见负责;评审机构对报送申请评审资料的合规性、对储量评审意见书的内容完整性和评审结论负责;备案行政机关对备案工作负行政责任。用制度约束和督促各有关人员为自己的行为负责,为自己的不当行为承担后果。

2.4加强储量评审专家队伍

建设为满足储量评审工作需要,做好矿产储量评估师资格认定取消后的储量评审工作,建议:①建立储量评审专家库,充实储量评审专家队伍,在合理保留原有储量评估师基础上,增选一批年轻的技术专家和业务骨干,处理好储量评审专家年龄续接问题;②完善储量评审专家队伍的专业结构,合理补充采矿、选(冶)矿、经济等专业人才;③建立专家库动态更新机制,建立储量评审专家定期、不定期培训制度,进一步强化评审专家业务能力,为储量评审工作提供保障。

2.5修改储量评审意见书格式,凸显过程管理和专家技术把关作用

为了更好地发挥评审机构、评审专家的技术把关作用,建议修改评审意见书格式,规范有关内容的书写:①强化对地质勘查工作、采(选)冶、水工环、分析化验、储量估算、报告编写、报告评审等过程的描述和展示,突出评审机构对地质勘查开采等过程的审查、把关;②充分体现评审专家的意见、建议,凸显专家的技术把关作用;③重点阐述各种工作的合理合规性,为评审备案事中事后监督管理的开展和实施提供抓手和依据。

3结语

矿产资源储量评审是政府掌握我国矿产资源状况、维护矿产资源国家所有者权益、保障矿产资源储量数据真实可靠的基本手段和主要抓手。随着社会的发展,储量评审备案制度难以满足实际工作需要,存在着一定的问题,应加快改革步伐,完善制度建设。建议加快《矿产资源法》相关内容的修订,保障制度的合法性;厘清政府、市场职责,明确评审机构为事业单位性质的机构;加强储量评审备案事中、事后监督管理,明确各有关方主体责任;加强储量评审专家队伍建设,保障储量评审工作的顺利开展;修改储量评审意见书格式,凸显过程管理和专家技术性把关作用。

参考文献

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作者:陈敏1,郭鹏飞2,孟刚1,姜航1,曲俊利1,王天元1 单位:1.国土资源部油气资源战略研究中心2.内蒙古自治区国土资源信息院

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