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矿产资源产权制度的效率分析

2013/07/31 阅读:

一、文献回顾

有关产权制度效率新的理论的出现,以及一些基础性制度安排,如企业产权制度、土地产权制度的效率研究,则反映了目前两个研究方向上深化、具体化以及两种方法的融合。胡川(2006)分析了影响宏观产权制度效率水平的制度完备性、制度中政权与产权的关系等因素。2007年赵德起、林木西提出了制度效率的“短板理论”,赵德起(2007)利用“短板理论”分析了国家在农村土地产权制度结构中所占比例、影响系数,认定国家强度对农村土地产权制度效率有着强有力的制约作用,现阶段中国农村土地产权制度效率的水平可以通过调整国家强度得到提高。文献显示,从律法角度分析我国矿产资源产权制度效率的研究尚不多见,而以《十二五规划纲要》赋予的、新的产权制度效率内涵及标准,审视、检验我国矿产资源产权制度法规体系的效率水平更具现实意义,它有利于识别、把握我国矿产资源产权制度主体结构和基本功能上的缺陷,为其修订、完善指明方向,有利于为《十二五规划纲要》的实施、尤其是其中“矿产资源有序开发、节约利用、环境友好”指导思想的贯彻执行提供有效的产权保障。

二、矿产资源产权制度的结构性特征与效率水平分析 

(一)我国矿产资源产权制度的效率含义与法律构成

根据《十二五规划纲要》的指导思想、政策导向以及其中第六篇“绿色发展,建设资源节约型、环境友好型社会”和第十一篇“改革攻坚完善社会主义市场经济体制”的主旨,本文矿产资源产权制度的效率包括两重含义:一为矿业权取得、出让、流转提供正式的规则,实现矿业权市场配置的帕累托最优。二通过矿产资源所用权、矿业权、居民环境权等产权的界定、配置、交易和保护制度,为矿产资源勘探、开采、利用过程中形成的跨代及当代外部成本的内部化提供产权保证,也就是为矿产资源的有偿使用制度、生态补偿机制奠定产权基础,实现跨代外部成本、环境外部成本的内部化、最小化。我国矿产资源产权制度的基础是《宪法》、《矿产资源法》及其配套的行政法规,有效组成部分还包括《土地管理法》、《民法通则》、《物权法》、《环境保护法》等法律,矿产资源法规体系具体表现为由国家法律法规、部门法规以及地方法规三个层次制度等共同构成的系统(如表一)。1997年1月1日起施行的《矿产资源法》,1998年2月12日国务院发布得《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》,奠定了我国矿产资源法规体系的基础。之后,国务院颁布一些相关的通知、政策,形成了国家层面的行政法规。而国土资源部、财政部、中国人民银行、环境保护部发布的一系列矿产资源的法规、有关矿业权价款征收减免、矿产资源环境保护配套等政策,共同构成了我国矿产资源产权制度的部门法规。

(二)我国矿产资源产权制度的效率分析

矿产资源产权制度的效率首先取决于单项制度的有效性。柯武刚、史漫飞(2000)认为,制度效率由制度的“普适性”决定。制度普适性的涵义包括:制度不应在理由不充分情况下实施对个人与情境的差别待遇;制度应当是简单且确定,清晰地传达与理解违规应当得到的惩罚;制度应该稳定性同时有某种程度的开放性,变化不定的规则难以理解把握,但也要有一定的调整空间,以便行动者环境变化做出反应,避免僵化。表二是分析《矿产资源法》以及《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等基础性法律、法规普适性效率的结果。毋庸置疑,这些基础性的法律法规在确定性、开放性方面存在的明显缺陷,会直接导致制度实施过程中的低效率水平。国家级法律法规如此,部门法规、地方法规受立法水平、职能权限、地方利益等因素的制约,这类非效率问题更加严重。矿产资源产权制度的有效性不仅取决于单项法的质量,也受制度体系各单项法相互耦合的情况,即制度配置状况的作用。制度配置是指在制度系统中各项制度之间通过相互协调与匹配,使整个体系发挥最大的功效。为此,需要研究各种制度安排间的层次、关系及相互协调,确定体系的最佳结构。制度真空、制度冲突、制度耦合是三种制度体系配置的情形。制度真空与制度冲突是制度体系结构中存在漏洞与的矛盾,只有制度耦合是制度体系结构中各单项制度间协调一致、高度有序的状态。制度真空与制度冲突削弱了制度体系的整体有效性有效配置制度体系,降低制度冲突、减少制度真空,最终实现制度体系的有效耦合,是提高制度体系有效性的关键。

文中制度效率的内涵要求矿产资源产权制度实现三重功效,即:矿业权市场配置的帕累托最优,跨代外部成本的内部化、最小化,以及环境外部成本的内部化、最小化。具体分析现行的矿产资源产权制度的法规体系,考察其运行的实践过程,发现现行制度在环境外部成本的内部化功效上表现最为微弱。而究其原因,在于“环境利益=环境公益=国家环境公益”的认识误区,以及重“环境污染防治”、缺乏充分自然资源保护的制度规定。根据晓红(2011)的理解,解决这一难题最有效的方法是:修订现行的《环境保护法,建立环境资源产权的界定、交易制度,让环境资源作为再生产的要素进入生产成本,形成环境利益平衡机制的多元化形态。在现行的矿产资源产权制度法规体系中,最早制定、颁布、实施的是《民法通则》(1986年),最近的是《物权法》(2007年)、《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》(2009年)和《关于建立健全矿业权有形市场的通知》(2010年),我国矿产资源产权制度法规体系整体跨越20年时间,多项法规分布在不同的时空背景中,相容性、一致性、耦合性难免受损。同时,为适应《十二五规划纲要》中转变发展方式的需要,矿产资源产权制度法规体系整体的开放性和完备性也需关注。

矿产资源产权制度法规体系可能存在的、潜在的非效率因素,可以通过本文界定的矿产资源产权制度效率的内涵、现行法律法规体系的内容与功效、以及我国矿产资源产权制度运行的实践等三方面的比对得以凸现,如图三所示。现行制度中存在的制度真空状态,不同层次法规之间的冲突,与单项法规的非效率因素共同作用,降低了矿业产权的流动性,并使矿产资源利用效率始终处在较低水平上。统计数据验证了以上的分析。据统计,截至2008年底,全国矿业开发占用和损毁土地约330万公顷,2007年土地复垦率低于12%,而发达国家如美国、澳大利亚等的土地复垦率则是65%。同样,截至2007年只有20余个省市通过市场方式实施矿产资源的有偿出让制度,全国15万个矿产企业中也只有2万余个矿产企业通过市场竞争机制获得采矿权。资源的利用率以我国主要能源资源煤炭为例。2004年我国煤炭资源回采率的数据显示全国煤矿平均的采区回采率是64%,平均的矿井回采率是46%。2007年,我国煤矿平均的资源回收率是30%,不足国际先进水平的一半,发达国家如美国、德国、澳大利亚等的资源回收率都保持在80%左右。

三、结论及启示

在“十二五”开局之年,根据《十二五规划纲要》的主旨,从律法角度分析我国矿产资源产权制度的效率水平,发现:我国矿产资源产权制度法规体系中各单项法规普遍存在的确定性、开放性缺陷,降低了各单项法规有效性;在包括《土地管理法》《物权法》、《矿产资源法》、《环境保护法》在内的国家大法中,完备矿业权属性,明确居民环境权,确立地役权以及矿地使用权与其他土地使用权的优先顺序,是提高矿产资源产权制度法规体系有效性的关键;小型矿、小小型矿产权制度的立法,实践中自发形成的产权流转制度的合法化,也不能忽视;下位法与上位法的一致性、耦合性,是发挥矿产资源产权制度法规体系基础功效的保证。清理、修订、补充与完善我国矿产资源产权制度的法规体系,是贯彻资源节约、环境友好、生态保护以及可持续发展,促进生态文明建设的制度保证。(本文作者:武瑞杰单位:郑州大学西亚斯国际学院、西安交通大学经济与金融学院)

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