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国企划拨工业用地低效利用问题分析

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改革开放早期,出于GDP、财政和政绩的考虑,地方政府低价供地招商引资成为常态,划拨土地的大规模供应也集中发生在这一时期。2004年国务院出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》中明确提出,“除按现行规定必须实行招拍挂的土地外,工业用地也要创造条件逐步实行招拍挂出让”;2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定,“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让,其出让价格不得低于公布的最低价标准”。工业用地自此告别了划拨使用的历史,但此前已经划拨使用的工业用地尚未建立起有效的退出机制。划拨土地最显著的特点就是“无偿无期限”,由此导致的划拨工业用地大量闲置与低效利用问题也非常突出。尤其是一些建立发展较早的大型国有企业,都占据了较好区位的地块,由于种种原因企业早已停工停产,但受制于划拨土地有限的权能结构,国有企业盘活划拨低效工业用地的办法不多、积极性也不高。以安徽省最大的工业企业——马钢(集团)控股有限公司为例,近10年被动收储的闲置低效划拨工业用地中,仅商服用地二级地以上范围内的土地就有近千亩。如何破解国企划拨工业用地闲置低效利用之困,充分挖掘存量土地潜力,成为当前发展中的重要议题。

完善闲置低效用地处置和认定办法

现行《闲置土地处置办法》中对闲置土地的定义为:“国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%,中止开发建设满一年的国有建设用地,也可以认定为闲置土地。”从该定义可以看出,该办法并未涉及取得多年、早已开发完成的闲置低效工业用地。这就有必要完善闲置低效用地的认定制度,包括重新定义闲置用地和加强闲置低效利用划拨工业用地的集约利用评价等。而对该类土地进行集约利用评价应注意以下两点:一是政府主导而非土地使用权人主导。低效利用划拨工业用地的集约利用评价应当由政府来主导,委托第三方评估机构具体实施,用政府的公信力和第三方机构的独立性共同保证评价结果的科学性和准确性。二是重点考量的因素。应重点从投入、产出效益等角度来衡量,而不从利用程度、利用强度角度来衡量。

加大低效利用划拨工业用地的收储力度

完善土地收储法律法规。关于土地使用权收回的法律规定,《土地管理法》第58条及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款相关的表述分别为:因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的,可以收回国有土地使用权;无偿取得划拨土地使用权的土地使用者,因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的,政府应当无偿收回其划拨土地使用权。因此,强制收储正在占有或使用的闲置低效利用土地,并没有适用的法律法规作依据,实践中多都是只能同土地使用权人协商,达成收储协议。提高土地收储价格。笔者认为,收储价格应当在充分考虑成本、规划、预期收益等因素基础上差异化确定。一是应当考虑原土地使用权人的成本因素,包括土地取得成本(征迁补偿、安置费等)、开发建设成本(土地五通一平的开发成本和地上建、构筑物建设成本)及搬迁等成本;二是应当结合该地块的规划用途考虑土地变性和土地用途转换产生的土地增值收益分配,待该地块出让后,将土地出让金按照一定比例返还给原土地使用权人。三是政府部门还应从土地闲置、低效利用造成的长期损失和土地收储对产业结构、布局调整和城市规划统筹的高度来综合考虑该类土地收储的效益,适当提高土地收储价格。

探索盘活闲置低效利用划拨工业用地的新路径

如何调动和激发原土地使用权人对于盘活低效利用划拨工业用地的积极性,不再抱着“划拨工业用地”这块“鸡肋”,归根结底是要让其获得更多的利益。近年来,地方盘活低效利用划拨工业用地的探索和实践日益增多,也为寻找盘活闲置低效划拨工业用地的路径提供了借鉴。闲置低效土地用于养老服务。2014年出台的《养老服务设施用地指导意见》,提出鼓励盘活存量用地用于养老服务设施建设。在原土地用途符合规划的前提下,可不改变土地用途,允许补缴土地出让金(租金),办理协议出让或租赁手续;企事业单位对城镇现有空闲的厂房进行改造和利用,兴办养老服务机构,可以享受土地税收及出让金返还优惠,土地使用性质也可暂不变更。养老服务是当前非常热门的行业,在供地政策、土地出让金、土地税收等方面给予原土地使用权人优待,一定程度上能提高其参与盘活低效工业用地的积极性。对闲置低效土地进行“三旧改造”。广东、福建等省对于闲置低效的旧厂房,推出“三旧”改造配套措施,推出多元化的改造路径供原土地使用权人选择,不仅大大提高了土地收储价格,让原土地使用者享受土地出让收益分成,而且从土地用途转换、土地出让金上给予政策支持,鼓励原土地使用权人参与闲置低效土地的再开发。2015年颁布的《广州市旧厂房更新实施办法》规定旧厂房原土地使用者若选择政府收储完成旧厂房更新,土地收储后出让为保障性住房外的居住用地的,根据容积率的不同,最高给予土地出让成交价款50%的补偿款;旧厂房原土地使用者也可以按要求申请自行改造。这些措施盘活了闲置低效划拨工业用地。如广州摩托集团公司位于广州市新港西路82号黄金旺地的旧厂房已停产空置多年,虽然厂房建筑结构状况完好,但由于之前的政策原因,没有得到合理利用,处于严重闲置低效利用状态。近年来,根据“三旧”改造政策,原土地使用者广州摩托公司联合多家专业资产运营公司共同合作出资,成立广州联合交易园区经营投资有限公司,对闲置低效的旧厂房进行改造建设并投入运营,年租金达1.15亿元,不仅完成了二、三产业的转换,旧厂房也变成了环境优美的产业园。

作者:陈刘忠 单位:马钢控股有限公司资产经营管理公司

国企划拨工业用地低效利用问题分析责任编辑:张雨    阅读:人次
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