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浅析国企存量工业用地盘活途径

2019/10/09 阅读:

根据北京市主城区“退二进三”(退出第二产业,发展第三产业)的产业疏解政策要求,原来的工业、仓储等产业将逐步退出,京津冀协同发展战略提出后,北京市产业疏解进一步加深,随着雄安新区宣布成立、北京市新总规出台,在“退二进三”产业疏解的基础上,不符合北京城市定位的产业也将全部向外迁移,北京产业结构升级转型进一步向高端聚集。疏解腾退出来的国有企业存量工业用地往往具有区位优、面积大、价值量高特点,但是由于北京市新总规的出台和分区规划编制报批,强化资源环境承载力的刚性约束,坚持“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”,推动城市规划建设向更加注重减量提质转变。国有企业存量工业用地新的城乡规划用途已经确定,而且限制性条件较多,原有的存量工业用地盘活模式已经失效,现在必须在现有的框架下进行操作,笔者多年来一直从事土地开发的工作,涉及了大量国有企业存量工业用地盘活实例,本文结合北京市近年相关用地开发政策,对现行政策下可行的盘活途径和开发模式进行了系统分析,并提出开发建议,以供国有企业在实践中参考。

一、土地现状用途

有偿收购-土地储备目前,土地现状用途有偿收购是国有存量工业用地盘活的主要途径,但由于是按现状用途收购,而不是按照变更后的城乡规划用途收购,价格偏低,企业对此较为消极。近几年,除部分地块面积较小,或变更后规划用途为城市基础设施和公共设施建设的工业用地外,企业已很少主动要求土地有偿收购。

1、政策依据

国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会2018年1月印发了《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号),该办法是为了贯彻落实党的十九大精神,落实加强自然资源资产管理和防范风险的要求,进一步规范土地储备管理,增强政府对城乡统一建设用地市场的调控和保障能力,促进土地资源的高效配置和合理利用,是土地储备的纲领性文件。

2、收购前置条件

根据《土地储备管理办法》,拟收购的土地应满足城市建设发展和土地市场调控的需要,具体到北京市,国有工业用地有偿收购必须满足以下几个条件。首先,产权清晰,应取得国有土地使用权证,尚未取得国有土地使用权证的,按照其他相关土地权属来源文件进行认定。其次,城乡规划用途已经调整为非工业用地,并取得相关地块规划调整批复文件。最后,除规划用途变更后为城市基础设施和公共设施建设的工业用地外,必须产权方主动申请。

3、收购价格确定依据

北京房地产估价师和土地估价师与不动产登记代理人协会于2018年4月受政府相关部门委托编制并发布了《北京市企业国有建设用地使用权收购补偿价格评估技术指引》(北估秘【2018】004号)。该指引适用于北京市土地储备机构收购企业国有建设用地使用权时,评估机构对被收购国有建设用地使用权的收购补偿价格的评估,评估目的为“为北京市土地储备机构收购的国有建设用地使用权的补偿提供依据,评估被收购国有建设用地使用权的收购补偿价格”。

4、收购价格组成

企业国有建设用地使用权收购补偿价格是对被收购企业国有建设用地使用权进行补偿的全部价格,包括:土地使用权价格、建(构)筑物价格、附属物价格、因土地收购造成的无法恢复使用的设施设备补偿价格、因土地收购造成的停产停业损失补偿费用及搬迁补偿费用。其中土地使用权价格应依据土地取得时规定的具体类型(出让、划拨等)确定,即现状工业用途。

5、土地现状用途确定

土地现状用途指国有土地使用证的证载用途或不动产权证书证载用途;未进行土地登记的,如有规划文件按规划文件确定;以上权属文件或规划文件均没有时,按房屋所有权证的证载用途确定。6、评估方法根据土地的现状容积率和其他情况,可以采用房地合估和房地分估两种不同的技术路线进行评估,从市场比较法、成本逼近法、剩余法、基准地价系数修正法等具体估价方法至少选用两种适宜的估价方法进行估价,因北京市基准地价已经于2014年进行了更新,因此在实践中,评估方法中必须使用基准地价修正法,且最后取值占比不低于30%,这进一步导致了土地收购价格的偏低。

二、自有用地建设保障性住房

该类开发模式往往是利用自有用地开发建设地方政府保障房、自住房、棚改等具有社会责任的建设项目,政府限价回购,既保证了房屋的销售,又可以得到城乡规划用途变更后产生的地价部分增值,构造双赢局面。

1、政策依据

2013年下半年,为了缓解供地压力和控制房价,北京市住建委出台《关于加快中低价位自住型改善型商品住房建设的意见》(京建发[2013]510号),鼓励国有企业利用自有土地开发保障性住房。2014年1月,市住保办向市国资委发出了《关于商请尽快落实2014年市属国有企业利用自有用地建设中心城区棚户区改造定向安置房的函》(京住函[2014]4号),利用自有用地建设定向安置房,与棚改项目对接,配合中心城区棚改和人口疏解工作。2016年6月《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》,再次鼓励国有企业利用自有用地开发自住型商品住房。

2、前提条件

根据政府的相关政策,企业利用自有工业用地建设保障性住房需要满足以下的条件。首先,政府同意地块建设保障性住房,原工业用地新的城乡规划用途已调整为住宅用地。其次,地块已纳入北京市保障房整体计划及年度建设计划。最后,原土地使用权人具有开发资质及建设资金来源。

3、收益来源

企业利用自有工业用地建设保障性住房,是北京市政府探索盘活存量用地一种尝试,这些存量工业用地原来都是通过划拨方式获取的,用来开发保障房和自住房,虽然价格与商品房存在一定差距,但土地成本很低,企业不会直接获得土地收益。但盘活土地资源后,可以从保障房配建的车库、商业配套等项目中获取收益,收益要高于政府收购补偿价格,这既符合政府保障低收入群体住房需求思路,也符合企业的利益。

三、一二级联动-带动周边地块整体开发

国企利用自有土地进行一二级联动,与其他类型的开发公司进行的一二级联动有着本质的不同,主要以承担社会责任为先,利益放在最后,利用一二级联动进行包括自身地块在内的整体街区开发,主要解决当地居民的安置和完善当地基础设施的建设,带动区域经济发展,推进平安和谐社区的建设,是扩内需、惠民生、保稳定的重要结合点。这种方式对原土地使用权人的综合要求极高,不但要求自身有成熟的一级开发经验、完善的成本控制机制、高效的运营团队和充沛的自有开发资金,而且还要满足以下几个条件。

1、规划指标可行

自有用地首先应具备稳定的街区控规并有条件编制地块控规,有较为明确的规划指标,且该指标可实现开发资金平衡。如需调整规划,应具备上位规划支持,同时应属于法定确需变更规划的情形。

2、整体资金平衡

随着项目的实施,可以集中整理出优质的土地资源,进行挂牌出让,实现一二级联动开发,弥补或平衡资金缺口。一二级联动的程序比较复杂,受篇幅所限,不展开进行论述,将在相关文章中予以详细阐述。

四、交土地出让金后

公开市场竞价-试点政策以上三种模式,均存在一定的缺陷,要么土地收益较低,要么土地收益变现时间较长,甚至需要前期投入大量资金并承担市场风险,这些缺陷,导致部分产权单位对盘活土地的意愿并不强烈,甚至消极等待,不利于促进土地资源的优化配置和节约集约利用。为解决这个问题,2017年1月,国土资源部印发了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》(国土资发〔2017〕12号),该方案以促进土地要素流通顺畅为核心,以提高存量土地资源配置效率为目的,以不动产登记为基础,与城乡规划、土地利用总体规划及相关产业规划相衔接,着力构建完善土地二级市场规则,选择了转让、出租、抵押等交易量较大且不动产登记工作基础较好的28个大、中城市作为试点,北京市房山区为试点地区之一。2018年8月,经国土资源部和北京市政府批复同意,北京市规划和国土资源管理委员会和北京市房山区人民政府联合印发了《北京市房山区国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场暂行管理办法》(市规划国土发〔2018〕253号)。该办法紧扣国家土地市场改革方向,充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用,明确了北京市房山区行政管辖范围内的国有土地转让、出租、抵押的准入条件、交易适用范围、交易原则、管理要求、交易流程等内容。对改变用途转让、国有资产处置涉地转让和土地抵押范围等,均进行了不同程度的优化完善。目前该方案正在房山区进行试点开展,若方案完善后全面铺开,有利于加快存量土地盘活集约利用,为落实《北京城市总体规划(2016年-2035年)》、优化区域功能布局提供了重要平台抓手和政策支撑。

结论

现阶段,北京市国有企业存量工业用地城乡规划用途变更后的盘活途径主要为以上四种,各有利弊。第一种途径是法定途径,不占用城乡建设指标,收购程序清晰,利于操作,但因收购价格偏低,原土地使用者积极性较低,目前已基本处于停滞状态。第二、三种途径,本质上都是一二级联动,但开发范围不同,第二种仅开发自有土地,第三种则是包括自有地块在内整个街区的开发,这两种途径对原土地使用者自身开发能力和融资能力要求较高,而且具体操作程序复杂,除部分大型综合性国企外,大部分国有企业不具备自行开发能力,实践性较低。随着交易规则的健全,政府服务和监管的完善,交易信息充分公开,交易平台逐步规范,并充分考虑到政府和企业的各自利益,充分发挥市场的调节作用,第四种途径将会成为存量工业土地盘活的主要途径,以满足新型城镇化和经济转型发展的需要。

作者:魏炜 单位:北京世诚嘉业房地产土地评估有限责任公司

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