光伏发电企业招投标工程制度探索范文

我国光伏发电特许招投标项目现状

目前，我国严格意义上的光伏发电特许招投标项目共有14个，分别是：甘肃敦煌10兆瓦光伏并网发电项目、陕西榆林靖边20兆瓦光伏并网发电项目、青海共和30兆瓦光伏并网发电项目、青海河南20兆瓦光伏并网发电项目、甘肃白银20兆瓦光伏并网发电项目、甘肃金昌20兆瓦光伏并网发电项目、甘肃武威20兆瓦光伏并网发电项目、内蒙古阿拉善20兆瓦光伏并网发电项目、内蒙古包头20兆瓦光伏并网发电项目、内蒙古巴彦淖尔20兆瓦光伏并网发电项目、宁夏青铜峡30兆瓦光伏并网发电项目、新疆哈密20兆瓦光伏并网发电项目、新疆吐鲁番20兆瓦光伏并网发电项目、新疆和田20兆瓦光伏并网发电项目。其中标价格分别为：1.09元/度、0.8687元/度、0.7288元/度、0.8286元/度、0.8265元/度、0.7803元/度、0.8099元/度、0.8847元/度、0.7978元/度、0.8444元/度、0.9791元/度、0.7388元/度、0.9317元/度、0.9907元/度。中标单位分别是：中广核集团、国华能源投资有限公司、黄河上游水电开发有限责任公司、黄河上游水电开发有限责任公司、中电国际新能源控股有限公司、华能新能源产业控股有限公司、中电国际新能源控股有限公司、内蒙古国电能源投资有限公司、包头鲁能白云鄂博风电有限责任公司内蒙古国电能源投资有限公司、华能新能源产业控股有限公司、中电投新疆能源有限公司、中电投新疆能源有限公司、中电投新疆能源有限公司。国企平均报价分别是：1.137元/度、0.979元/度、0.986元/度、0.966元/度、0.907元/度、0.960元/度、0.939元/度、0.990元/度、0.985元/度、1.137元/度、0.921元/度、1.018元/度、1.1636元/度。民企平均报价分别为：1.140元/度、1.180元/度、1.090元/度、1.253元/度、0.977元/度、1.510元/度、1.060元/度、1.079元/度、1.040元/度、1.152元/度、1.166元/度、1.180元/度、1.138元/度。通过分析，可以看出目前14个光伏并网发电项目的业主单位均来自于五大国有发电集团，其中中国电力投资集团公司中标了第二批13个项目中的7个，占53.8%。甘肃敦煌10兆瓦光伏并网发电项目中，民营企业上网电价报价平均为1.151元/千瓦时，国企平均报价（1.007元/千瓦时）是前者的0.875倍。同时，2010年特许招投标的13个项目，除了新疆和田20兆瓦项目中民企略低于国企报价外，其余12个项目均是国企显著低于民企，在甘肃武威20兆瓦项目中。

国企平均报价仅为民企的63.6%。更重要的是中标企业的上网电价均显著低于当时的单位成本。地面光伏发电站成本主要由光伏组件、逆变和输配电、电站建设安装、土地等组成，光伏发电项目要确保盈亏平衡，电价水平至少要保持在1.15元/千瓦时。这与实际招标情况迥异，几乎所有项目均有一半企业的报价低于1元/千瓦时，而最终中标上网电价只相当于盈亏平衡价格的86.4%~63.4%，被业内和政府主管部门称为“跳楼价”。

国企低价竞标的原因分析：

1、国企自身产权结构决定的

传统经济学认为，利润最大化是企业的根本目标，在利润最大化目标的要求下，企业的生产决策必须遵循边际成本等于边际收益的原则。但是，在所有权与经营权相分离的现代企业中，企业目标是一个复杂的体系，利润最大化往往不是企业经营者的首要目标。所有权与经营权的分离以及由此导致的经营决策过程的复杂性，其本身就有可能使企业偏离利润最大化选择。委托一理论认为，现代企业中作为人的经理人员的目标与作为委托人的企业所有者的目标并不完全一致。国有企业的所有权，从理论上说是属于“全体人民”，但从实际看，全体人民是没有行为能力的，既缺乏信息，又没有有效手段，更没有激励动力去对经营者进行约束，国有企业的实际控制权掌握在政府部门或由政府部门任命的厂长、经理手中。由于国有企业厂长经理享有相当的控制权收益，企业的生产成本基本由全体人民承担，因此厂长经理个人承担的边际成本远远小于生产的真实边际成本，即厂长经理的权利与责任严重不对称，导致国有企业经营者们追求的不是“企业经济效益最大化”，而是更多的是从个人政绩的角度考虑。

2.国企来自于光伏发电外的交叉补贴

2010年3月26日国务院国资委颁布实施了《中央企业节能减排监督管理暂行办法》，将节能减排目标完成情况作为央企负责人经营业绩考核的重要内容。节能减排指标的完成情况直接关系到国企“新的火电项目”能否通过审批，进而对国家规定的资产盈利性考核指标产生重要影响。因此，国有发电集团的节能减排考核将激励其采取降低报价来获得光伏发电项目，加之国有发电集团拥有民企无法获得的资金实力和稳定收入来源，显著加大了通过交叉补贴的途径实施这种激励的可能性。这种来自于光伏发电外的交叉补贴实质是光伏发电成本的一种下降，进一步扩大了与民营企业之间的竞争优势，造成了严重的不对称竞争。

对于同一选址的光伏并网发电项目，按照招投标时点的技术条件和光伏组件价格计算的固定平均成本、可变平均成本分别假设为AFC0（q）、AVC0（q），则平均总成本为AC0（q），其中q为发电量，固定成本核算时考虑了机会成本。考虑到光伏发电还存在较高技术效率提升空间，预期平均总成本为：

国企低价中标的危害

1.对中标项目可能存在的危害

首先是工程质量和安全难以保证。投标报价在很大程度上决定中标后的施工行为，合理的工程造价是施工企业的生命线，当企业中标的工程难以盈利甚至亏本时，他的第一个反应就是如何降低成本，千方百计挽回损失，这样无疑会给工程质量埋下隐患。同时，为了降低成本减少支出，不按规定采取安全防护措施，或安全措施不到位，给施工安全埋下隐患。低于成本价中标是目前工程质量和安全难以保证的主要原因之一。其次，低价中标可能影响工程按期完成。中标企业在经济利益无法保障的前提下，难以调动员工对所承揽工程施工的积极性，加之资金缺乏，工人工资不能支付，人力资源得不到充分配置，材料供应不足，导致工程进度上不去，扯皮问题不断，工程难以按期完成。

2.对民营企业的影响

国有企业低于业内成本的上网电价不是源于比民营企业高效的生产效率，而是出于经营绩效和节能减排的双重考核，扭曲了市场对资料的有效配置。更重要的是，国有发电集团在光伏发电领域的“跑马圈地”极大地影响了民营光伏企业的长远发展。经过近10年来的快速发展，民营企业在光伏产业中获得了巨大成绩，各地涌现出了一大批实力强大的民营企业。然而民营光伏企业主要扎堆于电池生产、组件封装等资金和技术门槛低、劳动力比较密集的环节，而且严重依赖国外市场。随着德国、西班牙等主要国外市场光伏发电补贴退出政策的实施，95%依赖于出口的光伏产业必将受到严重冲击。具有广阔发展前景的国内市场显然是我国光伏民营企业的出路，光伏发电项目就是民营企业进入光伏发电领域，延伸自身产业链，实施前向一体化战略，提高竞争力的契机。当前民企与国企之间在成本上的非对称性显著地对民营企业进入光伏并网发电领域形成了挤出效应，一批较早开展相关技术研发并积累了较强的技术实力的中小企业，将会同时被淘汰。这不利于我国民营企业建设、运营光伏发电能力的提升，长期来看必将对我国光伏产业的整体提升造成伤害。

对策

从以上的分析可以看出，民营光伏企业与国有发电集团在特许招投标项目上是一种不对称竞争关系，导致了民营企业在光伏并网发电特许招投标项目中全军覆没。因此，为了实现公平竞争，有必要在光伏并网发电项目的特许招投标制度中引入不对称管制。由于不对称管制是以扶持和保护处于弱势地位的非主导经营者并对处于市场支配地位的主导经营者实施限制为基本特征，所以管制机构在实施不对称管制时，应找出不对称关系中不对称竞争的主要初始条件，然后有针对性地制定具体的管制规则，这样才能保证不对称管制的有效性。其管制措施具体包括：

（1）设立光伏发电专项资金，补贴中标民营企业。国家可以从电力销售总额或者财政收入中拿出部分资金成立光伏发电专项基金，用于民营光伏发电项目的电价补贴。

（2）降低竞标门槛，提高民营企业参与的积极性。2010年第二批光伏并网发电项目的竞标有两个基本要求：一是每个标需缴纳500万元保证金，抵押时长14个月；二是必须有10％的项目资本金，在后续融资方案中保证有30％的自有资金。这样的资金门槛对于民营企业是巨大的资金压力，构成了难以逾越的竞标壁垒。因此，政府主管部门应该通过一些制度安排（比如与诚信记录挂钩调整保证金额度），切实降低民营企业竞标的资金门槛。

（3）要求国有发电集团竞标中采用捆绑民营企业的联合体竞标方式。这种方式有助于国有发电企业、民营光伏企业实现优势互补，也不会出现招标中国有企业“一边倒”的情况，部分地弥补民企竞标失败而无法进入招标项目的损失，这在某种程度也是对民营光伏企业的有效扶持。

（4）预留部分光伏并网发电项目仅限于民营光伏企业竞标。预留部分光伏并网发电项目仅限于民营光伏企业竞标，将直接把国有发电集团排除出竞标范围，是一种具有直接效果的不对称管制措施。

作者：田春剑单位：浙江财经学院经贸学院