关于交通事故认定的行政诉讼研究范文

之所以有人认为道路交通事故认定行为不能提起行政诉讼，是因为他们认为这一行为不是具体行政行为，不具备行政可诉性。如全国人大法工委《〈关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见〉的答复》（法工办复字［2005］1号）就认为：“根据《道路交通安全法》第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。”具体行政行为在学术界存在不同看法，“根据目前相对公认的观点，具体行政行为是指行政主体基于行政职权进行的，针对特定的行政相对人就特定的事项，直接引起权利义务法律效果的行为。”［1］251具体行政行为的基本特征表现为行政性、特定性、外部性、单方性和法律效果性。道路交通事故认定是指公安机关交通管理部门在查明交通事故事实后，根据当事人与交通事故之间有因果关系的违法行为的作用大小，依法认定当事人责任的行为。道路交通事故认定行为，符合具体行政行为的本质要求，具备具体行政行为的特征。（1）行政性：道路交通事故认定行为是公安机关依据其行政职权作出的，是法律赋予公安机关的法定职责。《道路交通安全法》第五条规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”《道路交通事故处理程序规定》第四条规定：“道路交通事故由发生地的县级公安机关交通管理部门管辖。未设立县级公安机关交通管理部门的，由设区市公安机关交通管理部门管辖。”（2）特定性：道路交通事故认定行为是公安机关就交通事故这一特定事项，对特定当事人的责任所作出的认定，无论是在对象上，还是在内容上都具有特定性。《道路交通安全法》第七十三条规定：“交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”《道路交通事故处理程序规定》第四十六条规定：“公安机关交通管理部门应当根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。”（3）单方性：道路交通事故的认定是公安机关依职权单方作出的。道路交通事故认定不以与各方当事人的合意为前提，是公安机关交通管理部门根据现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论依职权单方作出。（4）外部性：道路交通事故认定是公安机关就道路交通事故特定当事人的责任所作出的认定，具有外部性，无需赘述。（5）法律效果性：道路交通事故认定能产生影响当事人权利义务的法律效果。交通事故认定书是确定事故当事人承担民事责任、行政责任甚至刑事责任的重要证据，事故责任大小的认定将直接影响到当事人法律责任的大小，对当事人的人身权利和财产权利都将产生实际的法律效果。因此，道路交通事故认定行为的法律性质应当是具体行政行为。

有论者认为道路交通事故认定解决的是一种具有很强专业技术性的事实问题，而非法律问题，从本质上说应该是一种鉴定行为；道路交通事故认定书是公安机关交通管理部门的专门办案人员，运用其以往从事道路交通事故处理工作的相关经验以及专业知识，对事故形成原因、事故造成的后果以及当事人责任等专门性问题进行鉴别、分析后作出的结论性意见，是司法机关用以审理道路交通事故案件的客观依据，是一种鉴定结论［2］。公安部《关于对地方政府法制机构可否受理对交通事故责任认定的复议申请的批复》（公复字［2000］1号文））中也认为：“交通事故责任认定是公安机关在查明交通事故原因后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用所作出的鉴定结论。在公安机关处理交通事故中起证据作用，不属于具体的行政行为。”鉴定行为分为行政鉴定和司法鉴定，行政鉴定是行政主体在行政执法时，依法对所涉及的专门性问题委托所属的行政鉴定机构或法律、法规专门指定的检验、鉴定机构进行检验、分析和评判，为行政执法或纠纷事件的处理、解决提供科学依据而从事的一项行政活动；司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动①。行政鉴定与司法鉴定之间存在着本质的区别，两者的主体、客体、性质、内容、管辖等都不相同。显然，道路交通事故认定行为即使是鉴定行为，也是行政鉴定，而行政鉴定也是具体行政行为，也应该可以申请行政复议和提起行政诉讼的。比如《工伤保险条例》第五十五条就规定：申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定申请不予受理的决定不服的，申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。②还有论者认为，道路交通事故认定行为是行政责任认定行为，是公安行政机关在道路交通事故处理过程中，对交通事故责任人的行政违法行为所作的一种行政责任认定［3］；道路交通事故认定行为是一种行政裁决行为，是行政机关对平等民事主体之间的纠纷作出的一种裁决［4］。但笔者认为，道路交通事故认定行为不论是行政裁决行为，还是行政责任认定行为，都是行政活动的一种形式，都是具体行政行为，都应当具有行政可诉性。确切地说，道路交通事故认定行为是行政确认行为，所谓“行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为。”［5］282行政确认可分为对法律地位的确认和对法律事实的确认。“确认法律地位，是指行政主体通过行政行为对某种法律关系是否存在及存在范围的认定。如土地管理部门或人民政府对土地所有权或使用权的确认。”“确认法律事实，是指行政主体通过行政行为对某种法律关系有重大影响的事实是否存在，依法加以确认。”［6］119根据《道路交通安全法》第七十三条的规定和《道路交通安全法实施条例》第九十一条的规定，道路交通事故认定行为应是行政确认中确认法律事实的行为③。事实上，早在2002年，四川省泸州市中级人民法院在罗伦富案件的判决中，就已认为道路交通事故认定行为是行政确认行为，具有行政可诉性，属于人民法院行政诉讼受案范围④。

道路交通事故认定行为行政可诉性的法律依据

我国《行政诉讼法》对受案范围的规定由三部分组成，即总体概括式规定、正面列举式规定和反面排除式规定。从三个组成部分的法律规定来看，道路交通事故认定行为应属于行政诉讼的受案范围。

首先，从总体概括式规定来看。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”前文已述，道路交通事故认定行为符合具体行政行为的特征，其法律性质是具体行政行为中的行政确认，应当属于《行政诉讼法》第二条规定的受案范围。2000年3月10日实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称为《解释》）第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”该条款取消了“具体行政行为”的提法，而改为“行政行为”，扩大了行政诉讼的受案范围，规定公民、法人或其他组织只要对行政主体的“行政行为”不服，就可以提起行政诉讼，这就更加包括道路交通事故认定行为在内。

其次，从正面列举式规定来看。《行政诉讼法》第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”该条用肯定式列举的方式规定了可以提起行政诉讼的八类具体行政行为，道路交通事故认定行为，虽然不属于列举的前七项具体行政行为，但是却符合第八项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权”的规定。道路交通事故认定关系到当事人的民事责任、刑事责任和行政责任的承担，当然会影响到当事人的人身权利和财产权利；所以，当道路交通事故认定不准确或不公平时，就有可能侵犯了公民的人身权和财产权，应当允许当事人对其提起行政诉讼。

再次，从反面排除式规定来看。《行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”该条用否定式列举的方法规定了不属于行政诉讼受案范围的四类行为，道路交通事故认定行为并不属于《行政诉讼法》第十二条规定的被排除的四类行为之列。虽然道路交通事故认定行为与第四类“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”之间容易使人产生误解，但《解释》第五条明确规定：“行政诉讼法第十二条第（四）项规定的‘法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为’中的‘法律’，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。”尽管最高人民法院、公安部和全国人大法工委曾明文规定：交通事故认定行为不能向人民法院提起行政诉讼，但这些规定都不属于《解释》第五条所规定的“法律”。

迄今为止，在我国所有法律中并未规定道路交通认定行为是由公安机关最终裁决，故道路交通事故认定行为并不属于《行政诉讼法》第十二条规定的“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”。《解释》的第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《解释》第一条第二款的第（二）至（六）项，在《行政诉讼法》第十二条规定的四类行为之外又补充了五类行为；道路交通事故责任认定行为显然也不属于《解释》被排除的五类行为之列。综上，虽然《行政诉讼法》第十一条没有明文列举道路交通事故认定行为是行政诉讼的受案范围，但第十二条也未将这一行为排除在外；而根据《行政诉讼法》第二条的总体概括式规定和第十一条第八项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权”的规定，道路交通事故认定行为应当具有行政可诉性，是行政诉讼的受案范围。因此，道路交通事故认定行为的行政可诉性在我国《行政诉讼法》中是有法律依据的。

道路交通事故认定行为行政可诉性的法律价值

诉权是当事人的一项基本权利，“有权利必有救济”，“没有救济的权利、不是真正的权利”。如1948年《世界人权宣言》第八条规定：“当宪法或法律赋予的基本权利遭受侵犯时，人们有权向有管辖权的法院请求有效的救济”。又如意大利宪法第二十四条：“所有人都可以起诉，以保护自己的权利和利益。在诉讼的任何阶段和任何情况下，辩护均为不得侵犯之权利。应以特别法规保障贫穷者拥有在任何法院起诉和辩护手段。”我国在宪法中虽然没有对诉权或诉讼权的直接表述，但明确规定了公民享有请愿、申诉、控告、辩护权以及不受非法和非正当程序审判的权利，表明了对诉权的保护。道路交通事故认定是道路交通事故处理过程中的核心环节，直接影响到当事人行法律责任的承担，对当事人的人身权或财产权具有实质性的影响。不允许当事人对道路交通事故认定行为提起行政诉讼，不利于保护当事人的合法权益。

有论者指出，《道路交通安全法》第七十三条规定，道路交通事故认定书只作为处理交通事故的证据使用，当事人如果认为认定书错误，可以在诉讼程序中指出，法院有权对公安机关作出的交通事故认定书不予采信，重新确定交通事故的责任，不会影响当事人的合法权益。的确，《道路交通安全法》第七十三条规定了交通事故认定书仅作为处理交通事故的证据使用，最高人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十七条也规定当事人有相反证据推翻交通事故认定书的，人民法院有权不确认认定书的证明效力①。但是，民事诉讼与行政诉讼的证据规则不同，民事是谁主张谁举证，行政诉讼是被告举证。如果允许当事人对道路交通事故认定行为提起行政诉讼，公安机关交通管理部门若没有证据证明其作出的交通事故认定书合法有效，就要承担败诉的法律后果，举证责任在被告公安机关交通管理部门；而在民事诉讼中，当事人要想否定认定书的证明效力，必须要向人民法院举证推翻交通事故认定书的证据，举证义务在当事人。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。”第七十七条规定：“人民法院就数个证据对同一事实的证明力，可以依照下列原则认定：国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证……”可见，公安交警部门制作的事故认定书的证明力大于其他证据，人民法院一般会直接采信并确认其相应的证明力；法院在审理相关案件中，当事人要想推翻事故认定书中的责任认定，难度很大；事实上，在司法实践中，人民法院的确很少改变事故认定书中的责任认定。因此，仅依靠在诉讼阶段的证据采信来纠正错误的道路交通事故认定行为，这样的制度设计，不利于当事人的权利救济，不利于对当事人合法权益的保护。依靠在诉讼中证据采信来纠正认定书错误的制度设计，也不利于社会公信力的确立。如果法院在诉讼阶段大量不采信认定书的证明力，公安机关交警部门行政执法的公信力如何确立？如果法院在诉讼阶段直接不采信认定书的证明力，还可能会导致不利的一方当事人认为法院存在司法腐败，也不利于司法公信力的确立。再说，按照此制度设计，如果法院在诉讼阶段没有采信认定书的证明力，原认定书又没有经过合法程序予以撤销或宣布无效，原认定书效力何定、是否还有效？原认定书作出的相关责任人员是否要追究责任、如何追究？如果公安交警部门对道路交通事故认定行政不作为或程序违法，当事人又如何救济？

行政诉讼的重要价值在于对行政权的法律监督。《道路交通安全法》回避了当事人对道路交通事故认定行为是否可以提起行政复议和行政诉讼问题，全国人大法工委《答复》规定：“交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。”目前，对道路交通事故认定行为不服，当事人唯一的救济途径，只能依据公安部《道路交通事故处理程序规定》的规定，向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请①，但这只是公安机关内部的一种监督机制，并不是第三方中立机构的审查，复核结论的公正性、准确性会受到当事人的质疑。这一行为实际上成了公安机关最终决定的行政行为，缺乏应有的司法监督。这样的法律设计和制度安排，不符合行政法的基本原理，不符合依法治国的基本理念。没有制约的权力必将被滥用，绝对的权力导致绝对的腐败。行政权是国家公权力的重要组成部分，行政权的行使犹如一把双刃剑，有积极和消极双重作用；一方面行政权的运行对于维护社会程序，增进公共利益，保障公民、法人和其他组织的合法权益起着重要的作用；另一方面如果行政权行使不当或者被滥用，则有可能破坏社会秩序，损害公共利益，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益。孟德斯鸠曾说“凡有权者都易于滥用权力，这是万古不易的经验，有权的人都是最大限度地使用手中的权力。从事物的本质来看，要防止这样的滥用权力，就必须以权束权。”［7］154目前，交警在道路交通事故认定中职务犯罪的高发态势，也说明需要对道路交通事故认定行为加强法律监督。可能有人会认为，目前我国机动车量飞速增长，道路交通事故数量大幅增加，如果允许当事人对道路交通事故认定行为提起行政诉讼，势必导致公安机关交警部门忙累于诉讼，影响行政效率。但笔者恰恰认为，正因为道路交通事故数量大幅增加，不允许当事人对这一认定行为提起行政诉讼，会影响越来越多人的合法权益，越需要加强法律监督。不能以影响行政效率为借口，不允许当事人对这一认定行为提起行政诉讼，剥夺当事人的诉权。提高行政效率的目的是为了更好地保护人民的权益和增进人民的幸福，如果把提高行政效率当作目的，有可能效率越高，对人民的权益损害越大。法律的基本价值在于保护人权，行政效率与保护人权相比，保护人权是第一位的。随着我国法治进程的深入、公民法律意识的增强，劳动者申请工伤认定的案件也越来越多，《工伤保险条例》就规定了当事人对行政管理部门的工伤认定行为不服，可以申请行政复议和提起行政诉讼。

总之，自《道路交通安全法》实施以来，法院对道路交通事故认定行为提起的行政诉讼不予受理。这一制度安排存在缺陷，使得道路交通事故认定行为缺乏应有的法律监督，不符合依法治国的理念。允许当事人对道路交通事故认定行为提起行政诉讼，这既有利于保护当事人的合法权益，又有利于加强对这一行为的司法监督，保障道路交通事故认定的公平公正，增强行政执法的公信力。今年是《道路交通安全法》颁布十周年②，笔者希望，立法机关在未来修订时能增加对道路交通事故认定行为提起行政诉讼的规定。（本文作者：万尚庆单位：安徽师范大学法学院）