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小议安全生产规制评估与建议

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一、美国安全生产法规及标准体系

美国安全生产规制法律法规体系主要以《职业安全与健康法》为主体法,《矿山安全和健康法》及其他法律法规为重要补充,并由OSHA制定具体标准进行规制。

(1)职业安全与健康法(OSHAct)。1970年颁布的《职业安全与健康法》是美国职业安全与健康管制的核心法律。该法律主要目的是向劳动者提供全面的福利设施,保证劳动者劳动条件尽可能安全与健康。该法律对雇主、雇员、国会、劳工部、各州职业安全健康复查委员会、咨询委员会、工人补偿全国委员会、卫生教育和福利部长等各规制机构在安全生产规制中的责任与权利进行了详尽而明确的规定。《职业安全与健康法》将违法标准分为了消除违规的努力失败、轻微、一般、不太严重、严重以及反复违规六大类,对执法方法与处罚程度也进行了详细的规定。除此之外,该法律还对风险的紧急处理与雇员的教育培训进行了规定。《职业安全与健康法》既有严格的职业安全与健康标准规定,又注重实际执法中的调研与信息反馈,并为此提供了有利的司法程序保障,以随时对不合理及过时的标准进行修订,最大限度保障了各方权利及义务的合理实现。

(2)职业安全与健康标准体系。美国关于安全生产的法律不多,政府主要通过OSHA制订的标准对企业进行规制。OSHA指定的标准可分为“安全”标准和“健康”标准两大类,安全标准旨在保护工人在工作场所避免受到人身伤害,而健康标准涉及有毒物质以及有害的物质,保护工人免受职业病的侵害。安全与健康标准涉及的领域为一般工业标准、海事业标准、建筑业标准以及农业标准。这些标准对涉及领域的工作条件、采取或使用必要恰当的预防措施和程序提出明确的要求。进入90年代后,OSHA日益重视标准的实用性与可操作性,根据经济的发展与技术进步发布和修改了大量的标准,并且废除过时标准,许多标准的制订都是在现场进行,从而确保了标准的实用性与可操作性。

二、美国安全生产规制实施方法

美国安全生产规制的有强制性措施以及非强制性措施两种实施方法。

(1)强制性措施。强制性措施主要包括制订标准、监督检查和实施处罚三种类型,主要由OSHA负责实施。这种命令控制型的强制性措施简单、直接,受其他因素影响较小,在早期的规制中发挥了巨大作用,但政府往往不会考虑企业的生产成本与实际负担,只是简单的通过强制性命令的方式要求企业达到规制目标,这给企业带来了高昂的规制成本。目前美国主要通过针对重点企业进行检查与加重惩罚相结合的方法进行直接管制,有效的降低了直接管制的成本。

(2)非强制性措施。非强制性措施主要分为引导性措施与合作性措施。引导性措施包括:①咨询服务,由OSHA驻各州的机构雇用专业安全与健康顾问提供,主要包括帮助企业确认和消除具体的危险,调查工作地点的危险,评估及完善企业现有安全与健康管理制度;②教育和培训,OSHA设立培训学院,为官员、咨询师、雇主以及雇员提供培训和教育课程。③信息服务,OSHA通过网络提供颁布的安全与健康法规、规制措施、遵守规则的指导、联邦注册告示、网上投诉等。合作性措施是指OSHA与企业、雇员以及工会建立自愿合作关系,二者处于平等地位,共享资源,共同为安全生产而努力。随着企业与工人对职业安全与健康重要性的认识逐步加深,引导性措施与合作性措施在职业安全与健康管理局管制方法中的应用日益广泛。

三、美国安全生产规制的特点

(1)法律体系完善,规制机构执法严格。美国以《职业安全和健康法》作为主体法构建了健全的安全生产法律体系。美国联邦政府根据经济发展的特点不断进行调整,使法律条文日益详细、完整。此外,美国安全生产规制机构的严格检查及执法,对违规企业处罚极为严厉。2005OSHA对Bp北美公司处以了2100万美元罚款,严厉的惩罚表明政府将保护工人的安全和健康作为企业的核心价值。OSHA严格执法的一个重要条件就是高素质的监管人员队伍,这是提高政府规制执行质量和效率的根本保证。OSHA在雇用资深的检查员的同时,还对现有的工作人员进行特殊的专业培训,从职业安全的角度培训安全生产规制人员。才外还成立了职业安全和健康数据中心,使规制检查人员在处理问题时能够在充分的数据信息基础上做出快速反应。

(2)加强对工人的培训,激发工人自身的保护意识。OSHA通过制订和实施安全生产的法规,要求雇主保证工人的安全和健康,并对工人进行培训,使工人能够胜任工作;在合同中要求雇主对培训内容进行详细的说明,鼓励企业对工作流程进行改进,提高工作场所内劳动者的安全和健康水平。通过专业的培训可以使劳动者提高专业知识和技能,在实际工作中激发工人自身的保护意识,提高安全生产规制的效果。除了通过政府规制,执行规章等方法降低安全生产风险外,OSHA还鼓励工人收集和研究数据以解决工作场所的安全和健康问题。

(3)制定简化明确的规制条例,便于企业和公众的理解和执行。OSHA早期运作的时候规制目标过于广泛且规制标准非常复杂,20世纪80年代后,OSHA开始重新调整自己的规制目标,将规制的重点放在大众的安全需求。OSHA对安全标准进行梳理,去掉了大量无用的规制条款对不清楚的条款,对安全生产规制内容进行了明确和简化。这些改革措施使得美国安全生产规制更有亲和力和帮助性,标准也更简单易行,使得与生产安全和健康的相关信息被快速、准确的传达到各处,企业和公众能更容易的安全信息并在实践中自觉执行。

(4)积极探索完善安全生产规制体制的新方法。美国安全生产规制早期单纯依靠行政命令型的强制性规制进行监管。但是政府的规制政策是有成本的,而且有时成本非常高,在保护工人生产安全方面单靠政府的努力是不够的。20世纪80年代后,联邦政府开始采取教育或是提供信息服务等其他方式进行激励,但并没有完全采取经济激励法直接替代安全规制,主要通过强制性方法与非强制性方法共同使用,降低了规制成本,极大的提高了安全生产规制效率。

四、对中国的借鉴和启示

1.进一步完善我国安全生产法律法规体系。目前中国形成了以《安全生产法》为核心的安全生产法律法规体系,但仍存在诸多不足和漏洞,如安全生产事故的处罚力度过低,部分执法主体履行职责不到位。我国应逐步对《刑法》、《矿山安全法》和《煤炭法》等相关法律进行修改,加大了对违法企业的惩罚力度以及对劳动者的赔偿力度。同时,规制机构应参考国外规制标准的制定依据,建立具有较强实用性和可操作性的标准体系。此外,我国中央与地方各级政府应紧密配合,逐步建立联合执法机制,对司法资源进行更有效率配置,严格打击非法违法行为。

2.加大对安全生产的投入,提高规制水平。中国每年直接用于安全科研和事故预防的经费不足2000万元,不足为美国的二百分之一。投入资金不足导致中国的安全生产在整体水平上和重大关键技术方面远不能满足安全生产工作发展的需要。很多企业认为安全投入是一种成本,不愿意进行投入。实际上安全投入还是一种投资,是企业的生产经营正常有序进行的保障。必须树立正确的企业安全投入观,加强对安全生产的投入等,通过事前投入尽量避免事故的发生。随着国家和企业的资金投入力度将会逐步增大,如果能将其列为中央预算,将会更为有效促进安全生产规制体系的完善。

3.明确安全生产规制机构的职能,完善规制机构体系。中国安全生产规制涉及到多个部门,管理机构一部分是从旧体制下的行业管理部门直接转变过来的,存在职能不清的情况。这导致了安全生产规制职能分散,规制主体不明确。建立完善的规制机构体系,需要建立一个权威的核心机构,能够将立法、执法、管理于一体,从而明确各部门职责,协调各部门运作,改变当前安全生产监督管理工作上存在的职责重叠、职能交叉、多头执法等状况,能在不脱离中国国情的情况下使安全生产监察工作有效进行。此外,还应设立直属国务院的权威国家安全生产监察机构,实行中央与省级地方政府两级监察,以省(自治区、直辖市)为责任区、省以下垂直监察的安全生产监察体制。同时,安全生产规制机构要广泛接受社会团体和新闻媒体的监督,通过多元主体的参与,加强对规制者的监督,提高安全生产规制水平。

4.加强安全生产规制队伍建设,提高安全生产规制的效果。我国目前安全生产方面的专业人才相对匾乏,许多监管人员没有经过专业的学习,在缺乏必要培训的情况下难以胜任工作。在安全生产规制过程中,不能发现存在的问题,或者发现问题后不能提出有效对策,降低规制效率。因此,提高规制人员的专业技术水平是提高安全生产规制效率的重要前提。在当前人才短缺的情况下,一方面,应当发展安全生产等专业的高等教育,同时加强专业培训,提高监管人员专业水平;另一方面,要积极发展职业教育,增加合格的技能工人队伍,从根本上保证企业的安全生产。

作者:蒋抒博单位:哈尔滨商业大学黑龙江哈尔滨

小议安全生产规制评估与建议责任编辑:陈老师    阅读:人次