公共服务能力评价体系的构建范文

《沈阳工业大学学报》2014年第四期

一、基本公共服务范畴的界定

公共服务是政府(或政府授权组织)为了实现公共利益，通过公共权力，投入公共资源，为公民或组织提供的能够满足其某种直接需求的产品与服务，既包括物质形态的产品，也包括无形的服务。可见，公民理应平等享受公共服务，以解决他们的基本生存、基本生活问题，平等地改善生活状况、提高生活质量。依据公共服务的水平可以分为基本公共服务和非基本公共服务。陈昌盛、蔡跃洲认为，基本公共服务应该保护个人基本的生存权和发展权，比如公共教育、公共卫生、社会保障、基础设施、公共安全等。丁元竹将我国现阶段的基本公共服务范围界定为义务教育、公共卫生、基本医疗、就业服务、社会救济和养老保险。刘志昌认为，基本公共服务包括社会保障、基础教育、公共卫生与基本医疗、公共安全、公共文化、基础设施、就业、环境保护等内容。常修泽认为，现阶段基本公共服务应包括4方面内容:基本民生性服务———就业服务和基本社会保障等;公共事业性服务———义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等;公益基础性服务———公益性基础设施和生态环境保护等;公共安全性服务———生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等。中国(海南)改革研究院认为，义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权所必须提供的基本公共服务［9］25。可见，就基本公共服务的范围目前尚未达成一致。笔者认为，在现实生活中，人们的需求具有多样性和无限性，而政府能力始终是有限的。面对众多的需求，任何政府都无力完全满足，必须根据产品和服务的性质、需求的紧迫和重要程度以及政府能力来确定政府公共服务的优先顺序。基本公共服务范围的确定应本着基础性、广泛性、迫切性和可行性的原则。基于此，笔者将本研究中基本公共服务的范畴界定为:就业和社会保障、医疗卫生、义务教育、文化、科技、环境保护、基础设施建设。如无特别说明，本文研究所使用的公共服务均指基本公共服务。

二、评价体系构建的原则

(1)科学性。指标的科学性是指评价县级政府能力的相关指标体系的建立应该依据科学的理论，运用科学的方法选取指标。指标的含义要明确，概念界定要清晰;各个指标要具有一定的独立性，不能出现过多的强相关、内涵重叠的指标;指标要具有一定的灵敏度和区分度;要充分考虑到现阶段国内外公认的，具有通用性、权威性特征的评价指标。(2)可比性。通常来说，一套评价指标体系要既可以用来进行跨地区(横向)的比较，又能对同一评价对象进行历时性(纵向)的比较。可比性原则包括不同评价对象之间的可比性和同一评价对象不同时期的可比性两个方面，即指标体系要符合统一性和一贯性，才能在空间上和时间上具有可比性。(3)操作上的可行性。通过指标体系来考察县级政府提供公共服务的能力是一项源于实践、影响实践的活动，所以，指标体系要具有现实操作的可行性，被选择的指标要能够被采集、统计测量、聚合，并具有描述和分析的功能，同时能够客观地反映县级政府提供公共服务能力的高低。(4)定量指标和定性指标相结合。任何系统都具有定性和定量两个方面的特征。定性的内容从根本上决定了定量的数值，而定量的数值可以反映定性的特征，二者是相互联系、相互配合的。定量指标由于可以精确衡量，减少了人为评价的主观误差;定性指标无法通过具体的数据计算分析，需要进行主观的描述分析或通过打分来反映结果［5］103。

三、县级政府公共服务能力评价指标结构及解释

县级政府公共服务能力的指标体系是由许多相互联系的评价指标组成的有机整体，可以用来较为全面、系统、科学地反映一定时期县级政府公共服务能力的状况和发展变化规律。作为一个整体，其结构和组成要素是否合理会直接影响到整个指标体系功能的发挥，因此，构建县级政府公共服务能力指标体系要在对其结构和评价指标的组合进行科学研究的基础之上进行。(1)文献分析法。在研究县级政府公共服务能力评价体系的过程中，笔者查阅了公共服务绩效考核指标、县级政府绩效考核指标等方面的文献，详细论述见文献综述部分。考虑到以后实证研究中指标数据的可获得性，笔者初步筛选出二级指标，并初步设计出指标体系框架。(2)专家咨询法。根据本研究中县级政府公共服务能力所涉及的范围，笔者在科研教学、县级政府部门等领域选择了学术造诣深、了解县级政府、熟知县政府公共服务考核实际工作的相关专家25位进行多种方式的咨询，其中高校科研学者10位、省级政府工作人员2位、市级政府工作人员3位、县级政府工作人员10位。专家们认为，在考虑备选指标时，应充分考虑到指标对于衡量县级政府公共服务能力的重要性，同时要特别注意我国县级政府公共服务的实际水平及以后的发展要求，选择的指标要具有实际的操作性。通过充分的讨论，专家们建议将二级主观满意度指标具体化，以方便公众打分。专家建议删去的指标有(有些指标的数据不可获取):参加农村新型合作医疗人数、城镇居民最低生活保障人数比、人均社会保障支出、从业人员比例、新增农村劳动力转移就业任务完成率、适龄儿童入学率、中小学人均教育事业经费支出、5岁以下儿童死亡率、人口平均预期寿命、孕妇死亡率、居民文教娱乐服务支出占家庭消费支出比重、人均公共图书馆藏书量、人均用电量、农村通公路行政村比重、森林覆盖率、单位GDP固体废弃物产生率、空气污染指数、犯罪率、每十万人火灾发生率、每十万人交通事故发生率、人均科技三项费用支出、专利授权量占申请量的比重。专家建议将公众对当地政府就业和社会保障工作的满意度具体分为当地政府对弱势群体的关心程度、目前就业压力程度、开展就业技能培训情况;将公众对当地政府医疗卫生工作的满意度分为对当地的医疗水平和医疗费用的满意度、对当地政府对重大疫情防治和控制工作的满意度、对当地食品卫生的放心程度;将公众对当地政府文化体育工作的满意度分为公众参与各种形式的集体文化娱乐活动的状况、对当地政府历史文物保护工作的满意度;将公众对当地政府基础设施工作的满意度分为当地出行方便程度、当地的水电等供应状况、对当地政府农田水利和农业机械化设施建设工作的满意度;将公众对当地政府环境保护工作的满意度分为对当地卫生状况和环境条件的满意度、当地政府对重污染企业的治理和惩罚力度;将公众对当地政府安全工作的满意度分为对所在地的社会治安的满意度、当地的交通和火灾事故发生频率;将公众对当地政府行政服务的满意度分为对当地政府工作人员工作态度的满意度、对当地政府工作效率的满意度、对当地政府工作人员依法办事情况的满意度、对当地政府对居民的意见和建议回应程度的满意度、对当地政府对居民承诺履行情况的满意度。由此，形成了县级政府公共服务能力指标体系，其中一级指标9个、二级指标32个、三级指标23个，如表1所示。

四、评价指标体系效度的检测

效度(validity)是指测量工具究竟在多大程度上测量到了真正想要测量的特质(或东西)，即测量的有效程度。具有较高效度的指标体系能真实反映被评估对象的实际情景。内容效度可以由相关领域的专家学者进行综合性的判断，在此基础上确定指标体系的“内容效度比”(CVR)①。本研究运用专家调查法，选定对该领域比较熟悉、具有一定权威的15位专家②，其中既有来自南开大学、华中科技大学、郑州大学、华中师范大学、北京行政学院的专家学者，也有来自县级政府的公务员。请各位专家对评估项目的恰当性进行打分，不仅对整个指标体系的效度进行了征询，还对体系中的每一个指标采用李科特五分量表的形式进行征询。根据收回的咨询表统计，15位专家中有14位认为该指标体系很好地反映了县级政府提供公共服务的能力，因此，指标体系的内容效度比为0.87。通过专家对指标有效性的打分计算每个指标的效度系数βi和指标体系的效度系数β③，该系数绝对值越小，表明各个专家对指标效度的认识越趋向一致，指标体系的有效性就越高，反之，则有效性越低。用李科特量表征询出的指标的效度列于表2中，β=0.12。由表中的数据可知，所有拟定指标的效度平均评分均大于3，因为对于指标体系效度评分的常模(norm)为3(李科特量表)，因此这些指标都予以保留。同时，从表2中数据可以看出，每个指标的效度以及整个指标体系都符合有效性的要求。

五、指标赋权

本研究采用专家调查法进行指标赋权，具体步骤如下:(1)将已经拟定好的包含权重征询表的问卷发放给专家组。(2)请每位专家首先对表中所列项目进行排序，然后为排序最低的元素设置任意一个数值，如将排序最低的元素设置为“10”，然后将其他元素依次与它进行比较，如果一个元素的重要性是排序最低元素的2倍，则其权重值为“20”;如为3倍，则权重值为“30”;如果介于二者之间，则权重值为“25”，依此类推。(3)对这些权重进行统计，并进行归一化处理*。(4)对m位专家的指派结果进行统计处理，取平均值＊＊。(5)权重的合成。在权重征询表中所列的元素都属于同一层次，也就是说，上面计算的权重是同一层元素相对于有隶属关系的同一上层元素而言，指标的最终权重需要进行合成处理＊＊＊。根据上述方法，得到县级政府公共服务能力最终指标体系的权重，如表1所示。

六、结语

县级政府是中国行政体制的基层枢纽，是农村经济、社会、政治生活的区域性枢纽，承担着县域医疗保健、道路、公共交通、供水、供电、排污、环境保护、消防、治安等各种地方事务。县级政府是直接面向基层提供公共服务的主体，其服务内容具有多样性、复杂性、具体性的特点。但是，当前县级政府在政绩最大化的刺激之下，将有限的资源和精力投入到经济领域，这就必然挤占政府公共服务性支出。经济增长在很大程度上关乎官员的政治前途，因此，县级政府的注意力更多地是投向在短期内能以投资拉动经济快速增长的领域。尽管在长期来看服务性支出也会带动经济增长，但其外溢性强，且囿于地方政府官员的任期一般为5年，时间较短，因此，在短期内能够快速拉动经济增长的投资必然会成为首选，这就造成了县级政府职能重经济、轻服务的扭曲。县级政府应尊重市场规律，正确处理经济发展与人口、资源、环境的关系，并在利益格局不断调整、价值观念日益多元化的新形势下，时刻把维护群众利益作为各项工作的出发点和落脚点，逐步推动县域社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。一个客观、科学、可操作的县级政府公共服务评价体系能够较为真实地反映出县级政府公共服务的现状，为准确分析县级政府公共服务供给的结构问题提供数据支持，并为制定提高县级政府公共服务能力的对策奠定基础。县级政府公共服务能力的评价是一个系统的工程，不但要合理界定目标群体，提高评价的准确性;而且要完善评价体系，做好数据统计整理工作，将指标投入到实际分析中;既要完善信息搜集系统、加强监察、配套奖惩机制以保证评价体系的有效运转;又要重视评价反馈，促进评估指标体系的推广应用。县级政府公共服务能力的评价又是一个历史动态的过程，由于不同历史时期其基本公共服务的范畴也在不断变化，其相互联系的各个层次的指标要形成有机联系，并随着环境的变化而变动。因此，县级政府公共服务能力评价体系的建立是一个从理论到实践逐步应用与完善的过程，也是随着历史条件变化不断修正和发展的过程。

作者：宋洁单位：河南工程学院社会科学学院