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国家自主创新示范区立法思考

2017/03/22 阅读:

摘要:立法是苏南国家自主创新示范区发展的客观要求。文章介绍了科技园区立法的成功经验,详细分析了苏南国家自主创新示范区立法的现实基础以及立法原则,并对立法的具体建议进行了详尽的阐述。

关键词:国家自主创新示范区;苏南;立法

0引言

国家自主创新示范区是新生事物,目前国家尚没有制定相应的法律法规,仅地方有一定的立法实践,如湖北省和北京市人大常委会分别为东湖、中关村国家自主创新示范区进行了立法。苏南示范区作为我国首个以城市群为基本单元的自主创新示范区,在探索中国特色自主创新道路中肩负着重大使命。为破除制约科技创新发挥的体制机制障碍,集聚创新资源,推动结构调整升级和发展方式的转变,促进苏南示范区经济发展向创新驱动转型,对苏南国家自主创新示范区立法很有必要。

1国内外在科技园区立法的成功经验

1.1发达国家和地区在科技园区立法的成功经验

纵观发达国家和地区的高新技术产业园区发展进程,立法工作是保障园区建设长久、稳步和健康发展的重要基石。诸如美国、英国、日本等一些较早发展高新技术产业开发区的国家和地区,早已形成了一套较为系统和完善的专门立法,以此来保障高新技术产业开发区在专有的法律约束和指引下运行发展。在对国外高新技术开发区的立法发展历程、发展现状进行梳理和研究后,不得不承认这些发达国家在高新技术开发区立法过程中,积累并传承下了很多经验,其中有很多值得我们学习的方面[1]。首先,当今世界那些获取成功的高新技术开发区之所以获取成功,一个殊为重要的经验在于它们都有一套完善的法律保障制度。从目前世界上发达国家和高新技术开发区发展较为完善的国家来看,通过立法明确规定了高新技术开发区的法律地位,确保各项特殊政策的稳定性和可兑换性,规定投资安全及其救济与保证措施。其次,各高新技术开发区在立法上下足功夫,力图通过立法给予投资者经济上的优惠,提高开发区行政效率、简化手续等各种便利措施,达到更大程度地引进技术和资金的目的。最后,立法是开发区实行宏观管理的重要手段。一些不利于开发区发展的因素,必须通过立法加以限制和禁止。

1.2国家自主创新示范区立法的成功经验

2009年以来国务院陆续批复同意建设中关村、武汉东湖、上海张江、深圳、苏南等国家自主创新示范区,中关村、武汉东湖目前已分别了《中关村国家自主创新示范区条例》和《武汉东湖国家自主创新示范区条例》,《深圳经济特区国家自主创新示范区条例》已进入人大审议阶段,《成都国家自主创新示范区条例》已进入提案阶段,《张江国家自主创新示范区条例》被列入2016年度市人大立法预备项目。审视中关村国家自主示范区、武汉东湖国家自主创新示范区、深圳国家自主创新示范区等地方的立法,虽然苏南国家自主创新示范区和这些地区有所差异,但是在国家自主创新示范区的总体发展过程和发展目标上有着很多相似之处。这些国家自主创新示范区立法的经验,对苏南有非常积极的启示作用,值得苏南去学习和借鉴。

2苏南国家自主创新示范区立法的现实基础

早在1992年江苏省就在全国率先制定实施了《江苏省地方科学技术进步条例》,并分别于1997年、2002年以及2010年先后3次对条例进行了修订。为贯彻执行科技进步条例,江苏省又先后陆续出台了《江苏省科技成果转化条例》《江苏省民营科技企业发展条例》《江苏省高新技术发展条例》《江苏省科学技术奖励办法》等一系列政策规章,初步形成了科技进步法律法规体系。无锡、苏州分别于1993年、1994年制定了国家高新技术产业开发区条例,南京、常州、镇江等地也先后出台了相应的管理办法、措施以及意见来统筹高新区的发展。自苏南国家自主创新示范区获批以来,江苏省委省政府按照对江苏工作的明确要求,把示范区建设摆在全局工作的重要位置,一手抓规划,一手抓建设,做出一系列工作部署。根据国家推进示范区建设要求,江苏省政府组织省有关部门研究制定了《苏南国家自主创新示范区发展规划纲要(2015—2020年)》,《规划纲要》对2015—2020年示范区建设的各项重点工作任务和推进措施进行了全面部署,明确了增强自主创新能力的“六大行动”、全面推进改革创新的“五项试点”和完善创新一体化布局的“六项举措”,苏南国家自主创新示范区立法所需的条件已基本具备。此外,江苏省还陆续出台了《关于建设苏南国家自主创新示范区的实施意见》《关于建设苏南人才管理改革试验区的实施意见》《苏南国家自主创新示范区建设专项资金管理暂行办法》《关于支持江苏省产业技术研究院改革发展若干政策措施》《关于发展众创空间推进大众创新创业实施方案(2015—2020年)》等文件,苏南五市以及各高新区也了一些政策文件,可以说江苏省乃至苏南地区已经探索了许多成功经验,为立法提供了前提条件。

3苏南国家自主创新示范区立法的原则

立法总是在一定原则作用或支配下开展的,科学、进步的立法活动应该遵循科学、合理的立法原则。

3.1法制统一与创新突破相结合原则法制统一是法治具有权威和得以实施的基础,是法治的前提,对于树立法律的至上性、权威性,构建完善的法律具有重要意义。作为地方立法,苏南国家自主创新示范区立法要坚持与上级立法的统一性和协调性,做到不违背上位法的规定及其精神,并减少重复立法事项。同时,在遵循法制统一原则的基础上,作为国家首个以城市群为基本单元的国家自主创新示范区,苏南要加强机制体制创新,针对实际需求和突出问题,在国家法律法规中尚无规定的领域做出探索性、试验性的规定,在创造区域优势法制环境的同时,为国家立法积累经验。

3.2经验总结与发展前瞻相结合原则

苏南国家自主创新示范区涵盖南京、苏州、无锡、常州、镇江5市的8个高新技术产业开发区和苏州工业园区。这些高新区多年来在科技创新、创新创业、科技金融、人才引进与培养、知识产权等方面的政策和体制机制进行了大量的探索和实践,对于已取得的成功经验,需要以法律的形式固化下来,使得示范区发展有法可依、有章可循。同时,为了更好地指导示范区未来发展,需要根据当前发展的形势和需求进行适度超前立法,在立法中对某些关键问题进行前瞻性的规定,为示范区未来的发展创造更好的空间。

3.3法规的延续性与创新性相结合原则

自高新园区设立以来,苏南在其立法方面已经形成了大量相关条例与政策文件,在立法中,既考虑到法规的连续性和统一性,对实施情况比较好、符合市场需求和发展方向的内容,予以保留。同时针对苏南示范区发展的新阶段、新特点和新问题,在深入研究与分析的基础上,又要做出创新性的规定。

4苏南国家自主创新示范区立法的建议

4.1加强对苏南国家自主创新示范区立法的思想认识

思想是行动的先导,只有从思想上重视示范区立法,才能推动立法活动的发展。高新区作为苏南国家自主创新示范区科技创新的主阵地,近年来在增强自主创新能力、培育创新型企业集群、壮大战略性新兴产业等方面取得了显著成效。但在建设发展中还存在一些不容忽视的短板和薄弱环节,集中体现在创新资源分布不均衡、外向型经济占比过高、经济总量增速放缓、土地资源和环境承载的压力日益加强。但不论苏南国家自主创新示范区的优势还是劣势,都是示范区立法的客观基础,苏南国家自主创新示范区发展的优势需要通过立法来支持和保护,劣势与不足也需要通过立法来弥补。因此,江苏立法机构需要进一步深化思想认识,提高对苏南国家自主创新示范区立法重要性的认识。

4.2加强对苏南国家自主创新示范区立法的调研与预测

加强对苏南国家自主创新示范区立法的调研,是推进示范区立法、提高立法质量的重要前提条件之一。只有通过深入的调查研究,认清示范区发展的现状,听取科技管理部门、科技企业孵化器、研发机构以及企业的立法意见,才能了解示范区在发展过程中哪些问题需要通过立法来解决、哪些需要法来规范,才能使立法活动适应示范区发展的实际需要,提高立法活动的质量。同时在调研的基础上,进行科学的立法预测。社会是不断发展的,立法活动只有积极主动、准确地反映社会发展现状及其趋势,才能真正实现其调整社会关系的使命。因此示范区立法应及时做好调研与预测工作,把握苏南发展的优势与不足、重点与特色、现状与趋势,使立法能够发挥最佳效果。

4.3苏南国家自主创新示范区立法应解决的主要问题

苏南示范区是我国首个以城市群为基本单元的自主创新示范区,在增强自主创新能力、加快转型升级方面具备更强的内在动力和发展潜力,但同时客观上也存在跨越行政区划的政策障碍。迫切需要通过立法破除制约创新驱动发展的体制机制障,为示范区建设提供更加有力的法制保障。参照已出台的《国家自主创新示范区条例》,结合苏南的实际情况,苏南通过立法应重点解决以下几个方面的主要问题:一是依法保障示范区内符合条件的科技企业、创新创业人才等各类创新主体享受国家、省赋予自主创新示范区的各项先行先试政策的权利,以激发各类主体的创新活力,增强企业的自主创新能力。二是依法支持在示范区组织开展各类激励创新政策的先行先试,鼓励在示范区内围绕深化科技体制改革、建设新型科研机构、科技资源开放共享、区域协同创新、科技金融发展、科技成果转化、人才引进与培养、知识产权等方面进行积极探索,以进一步释放创新潜能、提高创新效能、增加创新收益、实现创新驱动发展。三是依法明确示范区建设的政府服务和管理职责,在省示范区建设工作领导小组统筹指导下,明确苏南五市政府,苏南各国家高新区和苏州工业园区管委会推进示范区建设的服务和管理职责和行政管理权限,包括组织实施相关规划、增加财政科技投入、土地利用、建立工作组织推进机构、开展统计监测及提供必要保障条件等,进而形成上下联动、统一高效的工作机制,提高示范区行政效率、简化手续,营造有利于自主创新的良好环境。

参考文献

[1]朱榕桥.高新技术开发区立法问题研究[D].兰州:兰州大学,2014.

[2]郑赫南.《中关村国家自主创新示范区条例》出台始末[J].北京人大,2011(1):32-35.

[3]张赋兴.《中关村国家自主创新示范区条例》立法前后[N].科学时报,2011-01-18(B2).

[4]高冉晖.“新常态”下苏南国家自主创新示范区建设研究[J].科技进步与对策,2015(16):29-32.

[5]佘绪新,周旺生,李小娟.地方立法质量研究[M].长沙:湖南大学出版社,2002.

作者:于佳佳;朱军;韩衍青 单位:江苏省生产力促进中心

国家自主创新示范区立法思考

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