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公共体育场馆的运营管理

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摘要:

城市公共体育场馆运营管理中存在体制机制不畅、国有资产流失严重、税收负担过重、专业人才短缺、对公益性与经营性关系认识模糊等问题,从经营城市理论视角来看,城市公共体育场馆运营应坚持民营化改革方向不动摇,建立“公共体育场馆发展基金”;加快培育公共体育场馆经营城市主体;尝试专业化托管模式;创新公共体育场馆运营机制;注重公共体育场馆无形资产的开发等对策,以促进城市公共体育场馆的可持续发展。

关键词:

经营城市理论;公共体育场馆;运营管理

体育是一项改善民生的事业。政府为广大人民群众提供基本公共体育服务,满足人民群众不断增长的体育文化需求,是政府的职责和义务,是建设体育强国和健康中国的必然要求。公共体育场馆在实现公共体育服务均等化过程中发挥着举足轻重的作用,其运营管理者们肩负着沉重的社会责任,在其运营管理过程中遭遇的各种难题容易受到人们的格外关注。如何找准并解决这些难题,急需进行公共体育场馆改革。党的“十八大”以来,经济社会发展面临“新常态”,城市公共体育场馆运营管理体制机制也必然深受经济体制、政治体制和社会体制改革的影响,需要采取突破性思维,创新工作思路,采取突破性措施,推动城市公共体育场馆运营管理新局面。本文运用文献资料法等方法从经营城市理论视角对城市公共体育场馆运营问题与对策展开研究,旨在提高城市公共体育场馆运营管理水平,促进城市公共体育场馆的可持续发展。

一、文献回顾与实践探索

(一)对“经营城市”的界定

什么是“经营城市”?目前学术界还存在不少争论。文献调研表明,既有学者从广义与狭义来界定,也有学者从经营城市的内容、经营城市的目的来划分。如:饶会林等人认为广义的经营城市是指城市对有形、无形的公共资产、公共资源和企业外部经济进行资本化和产业化的整体策划、营销和评价的经济行为;狭义的经营城市是指城市所辖公共部门对公共财产(城市基础设施与文化教育设施及其他物质财富和资产、国有流动资金等)的生产、供应进行资本化和产业营运的经济行为。[1]于洪平等人从经营资产的角度,认为经营城市就是为促进城市发展,把城市的土地、生态环境等有形资产及无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益进行市场化、产业化运作,实现其最大的经济、社会和环境效益。[2]李丽萍、彭实铖等人从经营资本的角度,提出经营城市是运用市场经济的手段,在改善和发展城市基础设施的环境建设的同时,提高城市自身的价值。[3]刘维新等人从经营生产要素的角度,认为经营城市就是把城市中政府所控制的生产要素推向市场,经过市场交易,为城市积累资本,赢得财政收入。[4]可见,所谓经营城市,就是城市的经营主体把具有商品属性的城市有形资产及无形资产进行市场化、产业化运作,实现其最大效益。首先,划清城市构成要素属性是“经营城市”健康发展的关键,对于具有商品属性的要素资源应运用经营手段,对于非商品属性的具有社会保障性质的公共项目,就得政府投入,不能推向市场。其次,得把握好“经营城市”的目标。第三,虽然经营城市是政府行为,政府在经营城市过程中起主导作用,是经营城市的主要主体,但经营城市的主体是政府、社会、企业和个人,形成协同共治的局面。

(二)对公共体育场馆及其属性的认识

公共体育场馆是指国家投资或筹集社会资金兴建的、属国家各级体育行政部门管理的、用于开展社会体育活动、满足广大群众进行体育锻炼或观赏体育比赛以及运动员训练、竞赛需求的体育活动场所。它是实现我国体育事业发展目标的基础性物质条件。据公共产品理论,社会产品分为公共产品和私人产品。萨缪尔森(P.Samueison)在1954年发表的《公共支出的纯理论》中认为公共产品在消费过程具有非竞争性和非排他性的特征;而私人产品具有绝对竞争性和排他性。但是大多数公共产品都只具有有限的非竞争性和有限的非排他性,介于纯公共产品与私人产品之间,因而只能称作为准公共产品。而我国政府提供的公共体育场馆大都属于准公共体育服务,具有非竞争性弱和非排他性强的特征,属于准公共产品之列。因此,对于准公共产品的公共体育场馆,可借鉴经营城市的理论去探讨和分析。

(三)实践探索

目前,国内越来越多的城市公共体育场馆借鉴经营城市理念进行运营管理。如长沙五城会赛事场馆从规划设计之初就提出“政府主导、市场运作”的思路面向社会寻求资金支持,在规划设计中既考虑赛事举办需要又考虑赛后运营需要,规划建设了贺龙体育馆、网球俱乐部、体育公寓小区、摩天轮游乐中心、城市商业广场等一大批体育和商业娱乐设施,集竞技体育比赛、全民健身、商贸购物、休闲娱乐等于一体,成功的商业化运作减轻了政府的财政负担和场馆赛后运营的烦恼。同样,南京以承办第十届全国运动会为契机,运用“经营城市”理论较好地解决了长期以来困扰我国场馆设施建设运营困境,为国内城市体育场馆的建设和运营积累了宝贵经验。除此之外,武汉、北京、深圳、上海等更多的城市将公共体育场馆作为经营城市的构成要素,对其有形与无形资产进行商业化、市场化运作,提升了场馆的运营管理水平。纵观上述实践可以发现,城市公共体育场馆运营管理的成功与否,取决于以下几个因素:一是政府在出台政策、财政资金拨付、监督管理等方面的主导作用的发挥;二是能否充分调动社会、市场和个人参与公共体育场馆运营的积极性;三是城市公共体育场馆建设规划应与城市发展规划相一致,重视公共体育场馆相关配套设施建设和运营;四是高度重视公共体育场馆无形资产的开发。

二、城市公共体育场馆运营问题分析

(一)管理体制与运营机制改革进展缓慢

近年来,在《关于进一步发展体育事业的通知》和《体育场馆运营管理办法》的指导下,城市公共体育场馆逐步向企业化和半企业化经营方向转变,但多数公共体育场馆仍为省市体育局下属的事业单位性质没有改变,按照事业单位进行管理,而非按照国有资产进行管理。徐文强(2007)调查表明,我国有53.4%的公共体育场馆为传统事业单位,有29.8%的公共体育场馆为事业单位内部企业化管理。尽管各城市公共体育场馆由于地域条件、功能定位、硬件设施、经营思想等方面存在差异,致使公共体育场馆采用的经营管理体制不尽相同,但计划经济体制下的“全额管理”、“差额管理”仍普遍存在,管理体制改革进展缓慢。在现行管理体制下,事业、产业主体不明晰,使用权与经营权无法完全分离,常出现职责不明、盲目发展、相互掣肘、协调不顺的局面,造成宏观失控,微观主体活力不足现象。现有管理体制带有浓厚的行政管理色彩,在场馆开发中容易受到行政力量的干扰,各类制度不健全。主要是用人、分配、考评、激励以及投入产出、成本核算等制度体系不够完善,造成机构臃肿、人员超编、人浮于事、办事效率低、管理混乱的局面。

(二)公益性与经营性的关系认识模糊

公共体育场馆属于准公共产品,具有公益性质,我国《体育法》和《公共文化体育设施条例》等国家法规有明确规定。但在公共体育场馆的实际运营中,存在对公共体育场馆公益性定位不清晰问题,给体育场馆运营造成较大影响。一方面利用纳税人的钱兴建的公共体育场馆运营管理要坚持公益性功能规划,遵循公益性优先的经营模式,不能完全遵循企业化运作的经营模式,往往经济效益不佳;另一方面,公共体育场馆的财政补贴比例不断减少甚至“断奶”,公共体育场馆的生存压力越来越大,为了生存下去,必须通过招租、办展会、修建停车场、宾馆等方式创收,形成一种“副业”支持“主业”格局。上海市场馆协会一项调查显示,上海市30家主要公共体育场馆经营收入中,通过演唱会、房产物业经营、广 告等非体育活动的经营收入占总收入的72.12%,而与体育产业息息相关只占27.88%。这样的经营创收势必缩小了公共体育场馆向社会开放的空间,影响场馆的公益性。现阶段公共体育场馆公益性和经营性之间的矛盾依然突出。

(三)政府职能转变滞后

政府职能是国家职能的重要治理和管理社会的主要形式,也是国家实现社会控制、确立规范化社会秩序的主要手段和途径。在计划经济时期,我国的城市政府参与了宏观管理和微观管理的全过程,成为名副其实的“全知全能政府”。城市政府在配置资源时不计投入,轻视回报,粗放经营,导致城市公共体育场馆质量差、利用率低、缺乏必要的经营管理,是公共体育场馆供给远远滞后于人们快速增长的体育文化需求的深层次原因。就目前来看,城市政府认为当前比较突出的矛盾是公共体育场馆经营管理的模式与社会主义市场经济体制之间的矛盾,还有一些城市政府部门仍习惯于旧的体制和做法,政府缺位或越位的现象仍很普遍,政府部门职能交叉、不能依法行政的问题还没有得到根本解决,官本位意识浓厚,仍然企图用强制性权力对公共体育服务生产经营活动进行干涉和控制,这种违背市场经济客观规律的强制性管理,必然与公共体育服务均等化,体育强国建设目标产生尖锐矛盾。

(四)国有资产流失严重

由于国有资产法律建设滞后,作为国有资产重要组成部分的城市公共体育场馆存在虚假评估、低价转让、关联交易、代为清偿债务等国有资产流失问题,且愈演愈烈,导致国有资产损失。

(五)经营范围狭窄,无形资产开发潜力巨大

陈元欣博士对全国161个大型体育场馆的调查结果表明,我国有超过80%的场馆以大型赛事、健身活动和运动训练为主要经营内容,而对无形资产的经营绩效不佳,仅有少数体育场馆开发了冠名权。

(六)专业人才缺乏与冗员过多

不可否认的是,我国体育行业(系统)长期以来是比较封闭的,体育管理部门始终坚定地维护体育部门的大一统体制,坚持体育事业自身的运行机制而导致体育社会化程度严重不足。目前,公共体育场馆承担的一个重要职能就是安置就业,为解决就业,体育系统干部、退役运动员、复转军人及部分领导家属等都挤向体育中心,另外再加上专业的场馆设备维护人员,导致场馆工作人员过多,甚至有的体育中心的工作人员多达好几百人。然而,由于历史和现实原因,这部分人员往往学历水平较低、管理理念落后、管理技能缺乏、专业素质水平不高及国家金饭碗的思想意识浓厚,对公共体育场馆经营管理质量有很大影响。与此同时,想引进懂体育、经营管理、法律等专业人才非常难,另外又由于工资待遇等因素导致人才队伍不稳定,直接影响到公共体育场馆管理水平和服务水平的提高。

三、经营城市理论视角下城市公共体育场馆的运营对策

(一)坚持民营化改革方向不动摇,建立“公共体育场馆发展基金”

立法先行,保障公共体育场馆民营化改革顺利进行。《中华人民共和国宪法》及一系列相关法律制度是城市公共体育场馆民营化改革的前提制度条件。《中华人民共和国宪法》[5](1982年施行,2004年修正)第6条规定:“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制。”从根本法层面构筑了中国全民所有制的法律体系。同时,宪法也规定了人民享有参与国家管理和社会管理的权利。宪法第2条规定,“人民依法通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”等等。党的十三大报告中指出:法律是实现任何经营的必要手段,以契约形式确定政府与经营者之间的责、权、利关系。为公共体育场馆坚持民营化改革方向,借助合同方式落实责任,提供了基本依据。在公共体育场馆民营化过程中,要充分发挥社会力量参与经营管理的积极性,采用政府购买服务的创新模式,实现经营主体的多元化;另外政府是公共体育场馆经营管理的主要责任者,如果公共体育场馆进行服务外包,政府的主要责任是规划、监督、管理等,但要防止政府逃避责任,将所有重要权力及责任转交给社会。国外成功的实践经验告诉我们,政府对公共体育场馆建设的财政投入至关重要,即使在体育产业高度发达、体育场馆经营状况较为理想的美国、英国、日本等国家,鉴于公共体育场馆的公益性要求和工程建设投资大、经济效益低、社会效益显著、投资风险大、投资回报周期长等特点,各地政府在公共体育场馆的运营中可以考虑建立由政府主导,发动社会力量资助的“公共体育场馆发展基金”,具体包括列入计划的政府财政拨款、社会团体或个人捐赠、社会赞助、体育彩票公益金以及场馆缴纳的税费等。“发展基金”由政府财政部门掌控,专款专用,以确保公共体育场馆建设与维修的良性发展。

(二)转变政府职能,加快培育公共体育场馆经营城市主体

公共体育场馆是一座城市的窗口和名片,政府是公共体育场馆建设的规划者、场馆资产开发的组织者、场馆经营管理的监督者。可以说,政府在公共体育场馆的经营管理过程中发挥着重要的作用。党的十六届六中全会提出,“要建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能。”在社会主义市场经济体制下,要真正转变政府职能,不再是行政命令干预经济运行,而是通过建设良好的法规制度环境、信用环境等,来调节和弥补市场失灵带来的弊端。如果政府在市场经营活动中既是“掌舵者”,又是“划桨者”,既是“裁判员”,又是“运动员”,就很难保证市场活动的公平和公正,也很难提高市场活动的经营效率。在城市公共体育场馆运营管理中,首先,政府要为公共体育场馆经营城市主体提供有效的市场制度,进一步加快公共体育场馆运营管理相关立法工作,制定并实施《我国公共体育场馆设施建设规划》,对现有制度和地方法规过时部分进行调整和补充,逐步完善城市公共体育场馆管理的制度体系和法律体系,规范城市经营主体的行为,消除因人为因素和不完全竞争的市场结构产生的垄断行为。其次,政府应特别重视私人投资主体公共体育场馆经营行为的执法和监督工作,严厉打击经营过程中损害社会公共利益的违法行为,以此维护市场秩序和提供城市信用度。第三,还要建立政府职权的约束机制,保证依法行政。防止徇私枉法、以权代法的行为,保证城市公共体育场馆设施经营管理健康、有序地进行。

(三)认清公共体育场馆的“国有资产”性质,尝试专业化托管模式

公共体育场馆的公益性与经营性孰轻孰重之争问题,说到底是对其性质认识不清造成的。关于公共体育场馆性质的讨论,李明提出,公共体育场馆就是一种“国有资产”。资产的经济性质是经营,而进行资产经营的主要目的是营利,把公共体育场馆视作“事业单位”的做法是违背其经济性质的。当前,在市场经济快速发展背景下,公共体育场馆为实现更大的经济效益及社会效益,为社会服务,公共体育场馆必须进行经营,实现它的首要职能。如果一味地强调公共体育场馆的服务职能,势必造成公共体育场馆在资产消耗过程中缺乏必要的资金注入,结果只能维持在低资产水平下运行。简单地讲,公益性与经营性并非矛盾、非此即彼关系,两者是目的与手段的关系,即:公益性是经营性的实现目的,而经营性是实现公益性的有效手段,两者互为有益补充。随着经营城市理论和实践的不断深化、完善,城市公共体育场馆的数量也与日俱增,一些创新的公共体育场馆运营模式也不断涌现,其中专业化托管模式作为一种新的运营模式受到了极大关注,在英国、澳大利亚已被广泛采用。所谓托管模式,就是投资方(多是政府)以资金入股,不参与设施的经营和管理,为了实现资产的保值增值,把企业的法人全部或部门财产委托给具有法人资格、经营管理能力强、具有竞争力的企业进行有偿经营管理。专业化托管的最大优势就是利用企业专业优势及企业规模竞争力,对企业利益主体进行改造,达到对企业资源进行优化配置,实现规模经济,降低成本实现效益最大化的目的。[6]比如,英国谢菲尔德国际设施管理集团就是采用专业化托管运营模式成功的典型。它是英国管理体育休闲场馆设施的专业公司,谢菲尔德市14所大型体育、休闲及娱乐设施都归其经营管理。谢菲尔德国际设施管理集团所管理的设施资产达到25亿英磅;公司拥有700名员工及每年超过400万的顾客,每年承接超过1500个各种类型的活动,被授予过全英休闲管理的最高奖。国内的江苏无锡市体育场馆和训练管理中心采用了该模式也取得了积极成效。专业化托管模式的成功经验值得借鉴,以实现国内公共体育场馆运营的专业化,减少冗员,降低运营成本,提高公共体育场馆的运营管理水平,同时对“积极探索多元化体育场馆运营管理模式”也有着积极意义。

(四)深入学习,认真贯彻落实国发[2014]46号文件精神,创新公共体育场馆运营机制

2014年国务院发布《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》,针对创新体育场馆运营机制做出明确指示,即“引入和运用现代企业制度,激发场馆活力。推行场馆设计、建设、运营管理一体化模式……实现规模化、专业化运营。增强大型体育场馆复合经营能力,拓展服务领域,延伸配套服务,实现最佳运营效益。”需要公共体育场馆运营主体深入学习领会和认真贯彻落实,细化公共体育场馆运营的相关政策文件,使之具有较强的可操作性,努力开创公共体育场馆运营管理新局面,提升公共体育服务水平。

(五)注重公共体育场馆无形资产的开发与运营

从经营城市的界定来看,有形资产是经营城市的客体,但依附于有形资产的名称、形象、知名度和特色文化等无形资产同样是经营城市的客体。发达国家大型公共体育场馆经营的成功经验显示,公共体育场馆很大部分经济效益来源于场馆无形资产(冠名权、广告发布权、豪华包厢及知识性无形资产)的开发,美国的体育场馆90%以上都进行冠名权的交易,而且收益不菲,像美国休斯敦的某体育馆冠名权达到了每年1000万美金。目前,国内对公共体育场馆无形资产诸如冠名权的开发尚处于起步和探索阶段,成功的案例很少,但对于场馆广告发布权的开发已成为部分场馆的主要收人来源。建议公共体育场馆在运营中借鉴社会上运作比较成熟行业的先进经验,聘请具有文化策划、企业经营管理能力的经理人或管理团队加强对无形资产的开发与运营,以拓宽公共体育场馆融资的渠道,提升公共体育场馆经营效益。

参考文献:

[1]饶会林.城市经济学[M].大连:东北财经大学出版社,1999.

[2]于洪平.城市经营的内涵与政府职能转变[J].财经问题研究,2003(10):15-19.

[3]李丽萍,彭实铖.试论城市经营的本质[J].城市发展研究,2003,10(2):62.

[4]刘维新.经营城市的理论基础[J].城市规划,2002(8):28.

[5]陈元欣,王健.我国大型体育场馆赛后运营现状、制约因素与对策[J].上海体育学院学报,2010,34(5):17-21.

[6]李明.我国公共体育场馆的资产性质及其改革[J].天津体育学院学报,2003,18(2):56-58.

作者:夏贵霞 单位:湖南城市学院体育学院

公共体育场馆的运营管理责任编辑:杨雪    阅读:人次