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合资铁路委托运输管理研究

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摘要:结合当前合资铁路委托运输管理的现状,阐述实行委托运输管理遵循的基本原则、委托运输管理的基本含义、委托运输管理的特点等。针对委托运输管理中存在的具体问题进行了分析;从成立专业管理机构、明确管理责任,完善委托管理协议、规范操作程序,建立沟通协商机制、搭建沟通平台,科学制定清算办法、实现互利共赢,强化财务预算管理和成本控制、建立考核机制等五个方面对加强合资铁路的委托运输管理提出了建议。

关键词:合资铁路公司;铁路局;委托运输管理;建议

合资铁路是在我国的改革开放过程中,随着投资融资体制改革不断深化而逐步发展起来的。它打破了我国铁路建设长期以来形成的单一国家投资、中国铁路总公司(原铁道部,以下简称铁路总公司)独家经营的旧格局,开拓了由多个投资主体多家出资、合资建路、共同管理的新路子。它不仅能够有效缓解我国铁路运输供求的矛盾,还能拉动地方经济的增长与发展,进一步完善我国铁路路网的合理布局。近年来新开通运营的合资铁路按照铁路总公司(原铁道部)关于新建合资铁路委托运输管理的指导意见,普遍采取了委托铁路局进行运输管理的模式,该模式推动了合资铁路的经营和发展,但是也有其不成熟仍需健全完善的方面,有必要从多角度来对委托运输管理模式进行分析和探讨。

1委托运输管理模式的内涵

1.1实行委托运输管理遵循的基本原则

一是符合铁路改革总体要求;二是符合铁路投融资体制改革方向,有利于合资铁路发展,更广泛地吸引社会资金投资铁路建设;三是符合委托方与受托方的共同意愿;四是符合国家法律法规和铁路行业管理部门及铁路总公司的有关规定。

1.2委托运输管理的基本含义

委托运输管理是合资铁路公司将所辖合资铁路有关铁路运输业务管理范畴的工作,如运输组织管理、运输设施管理、运输移动设备管理、运输安全管理、运输收入管理、铁路用地管理以及运输统计管理等,全部委托给铁路局,合资铁路公司只负责铁路建设和资产经营工作。铁路局根据不同的专业性质,安排其下属单位具体负责受托管理范围内运输设施设备的日常管理和养护维修,保持受托设施设备完整、状态良好并符合相关技术标准,保证运输设施设备的运行安全。委托方和受托方严格依法履行企业内部决策程序,在充分协商基础上签订委托运输管理协议,明确双方的责权利,经济关系清晰,并根据委托业务的具体内容进行费用结算。

1.3委托运输管理的特点

1)委托关系形成的必然性。近年成立的合资铁路公司基本都是以工程建设为主要目的,公司的机构、人员大多是围绕如何开展工程建设设置和配备的,人员规模基本都在100人以内。公司没有根据铁路运输生产管理需要,按照车、机、工、电、辆等不同专业,设置相应的行车组织、调度指挥、设备维护等专业管理部门和业务单位,并按岗位配置对应数量的员工。当合资铁路工程项目建设完成后,公司根本无法独自承担相应的铁路运输生产管理工作,只能将其委托给铁路局进行运输管理。

2)委托对象选择的唯一性。根据国家铁路管理的现实情况,合资铁路建设项目均分布在铁路总公司所属18个铁路局(公司)的管辖范围内,由于管辖范围的划分,这就造成了一定程度的垄断性。合资铁路公司在选择委托对象时,通常只能选择线路所在地的铁路局进行委托,当线路跨铁路局时,为避免交叉管理,按照铁路局管辖范围分段进行委托。因此,合资铁路的委托对象基本上具有唯一性。

3)委托管理具有的优势性。一是有利于转变铁路发展方式,提高运输质量,确保运输安全的有序可控。二是有利于保持铁路路网结构完整,坚持运输集中统一指挥,消除瓶颈制约,提高运输效率和效益。三是有利于充分发挥铁路局的专业管理优势,通过强化内部挖潜、优化机车、车辆、人员配置资源,降低运营成本,并结合合资铁路公司的体制机制优势,形成整体合力,实现铁路局、合资铁路公司双赢的目的。

2委托运输管理中存在的主要问题

2.1政策文件有待进一步健全完善

目前铁路总公司关于合资铁路委托运输管理的相关政策文件已经滞后,无法适应委托运输管理工作的发展需要。一是委托运输管理模式还处在摸索实践阶段,尚未形成一套科学完整的委托运输管理制度体系。二是在2011年原铁道部出台的《关于新建合资铁路委托运输管理的指导意见》(铁政法〔2011〕149号)中,对新建合资铁路的委托运输管理仅是在宏观上、原则上予以要求,需要对相应的财务清算、资产管理、第三方维保事项等方面跟进细化完善,出台专业指导意见。三是先期出台的合资铁路委托运输管理协议示范文本,随着时间的推移,在内容上有待修订。

2.2合资铁路公司机构设置、人员配备不合理

按照合资铁路公司与铁路局签订委托运输管理协议的约定,公司有权对铁路局受托业务、设施、设备进行监督检查,确保委托设施设备完整,公司享有监督检查权。在铁路局正常营业时间内,在不影响安全和生产秩序的前提下,公司有权随时对铁路局受委托范围内的日常生产情况进行监督检查。然而在现实中,合资铁路公司中搞建设的人才多,真正懂运输经营的人才少,并且没有设置专门的运输管理业务部门,这就导致公司对铁路局受托工作执行情况的监督检查责任缺失,对运输生产实际情况难以掌握,铁路局既是“运动员”又是“裁判员”,受托的运输生产管理工作干好干坏,自己说了算。

2.3资产边界不清晰

主要表现在部分合资铁路公司在合资铁路建设中有部分投资是用于对国铁既有线进行设施设备改造,以及合资铁路公司出资建设的车站部分设备设施与国铁共用等等,这就出现了合资铁路公司资产与国铁资产“我中有你,你中有我”的情况,资产边界很难清晰界定。由于铁路的网络特性,以及工程设计和施工原因也造成了合资铁路公司之间的资产界面不清,这就增加了委托运输管理费用清算工作的复杂性和难度。

2.4委托运输管理费用清算标准不统一

由于合资铁路大都采用的是国内外最先进的技术标准,其所需工作人员的岗位设置、数量配置、劳动量、劳动单价等指标均处在摸索阶段,能够有章可循的很少。合资铁路公司与铁路局在签订委托运输管理协议时约定:清算单价有铁路总公司公布价格的,按公布价格执行;没有公布价格的,以成本费用(含税金)为基础,由双方协商确定。但是由于没有一套科学完整的委托运输管理工作内容明细和费用标准,双方往往对委托运输管理费用的确认产生分歧,造成在委托运输管理费用核算和单价标准方面难以达成一致。

2.5委托管理内容(第三方维保)有分歧

在实行委托运输管理过程中,虽然合资铁路公司与铁路局约定:确需第三方提供专业化维护维修服务的,由双方共同商定选择第三方,另行签订委托协议,明确各自的责权利,但是第三方维保项目的确定没有一个统一的范围,因此存在较大的分歧。目前合资铁路公司(特别是客专公司)普遍仅对国家、铁路行业管理部门或铁路总公司有明确资质要求的消防、电梯、空调、客服系统予以认可为第三方维保项目,但在实际中,通信、信号、工务、供电、房建等专业部分项目由于资质要求、技术工艺、厂家技术封锁等原因,铁路局确实无法完成相应的委托维护管理工作。而铁路局作为合资铁路运输安全责任主体,对受托范围内的安全生产管理工作负首要责任,为确保安全运输生产万无一失,铁路局只能先行垫资让设备厂家进行维护,当合资铁路公司对项目不予认可时,往往造成铁路局已经发生的费用难以得到及时清偿。

2.6缺乏良性的仲裁机制

铁路总公司既是合资铁路公司的实际投资人,又是受托铁路局的上级领导机构,在合资铁路公司和铁路局协商过程产生分歧,最终不能达成一致时,由于“手心手背都是肉”,加之委托运输管理制度体系尚不完善,通常采取各打五十大板,或者各退一步“和稀泥”的策略。这就造成仲裁的实际缺位,不利于委托运输管理工作的高效推进。

2.7委托运输管理费用给付不及时

我国合资铁路正处于大量建设发展期,同时也处于市场培育期,合资铁路公司普遍出现经营亏损和现金流紧张等问题,而合资铁路项目建设的银行贷款利息和运营中发生的水、电等费用又必须支付,导致公司只能拖欠铁路局的委托运输管理费用,甚至长期大额度拖欠。铁路局作为受托方,既要承受巨大的安全压力,还要承担巨额的资金压力。

3加强委托运输管理的建议

3.1成立委托运输管理工作业务管理机构

鉴于合资铁路公司与铁路局在委托运输管理事项的协商过程中,存在的分歧往往不能最终达成一致,为了提高决策效率,建议铁路总公司成立由法律、计划、运输、安监和财务等相关部门组成的合资铁路管理委员会或设立专门机构,站在互惠共赢立场上,依法合规协调、指导合资铁路公司与铁路局的委托运输管理工作。

3.2完善委托运输管理协议,规范操作程序

委托运输管理协议是确定委托方与受托方之间权利义务的基础性法律文件,通过对前期合资铁路委托运输管理工作的实践总结,有必要对委托运输管理协议内容进行完善,进一步明确双方在确定年度运输生产经营目标考核、财务预算、设备大中修、更新改造计划、第三方维保等重要委托管理工作中,涉及定额标准、统计口径、协商程序等有关方面的具体约定事项。要规范完善相关操作程序,从制定协议、发文公布、调整变更、检查考核等各个环节入手,建立一个科学有序的工作流程体系,全面规范和促进委托运输管理工作的良性开展。

3.3建立健全沟通协商机制,搭建沟通平台

铁路局和合资铁路公司应就委托运输管理工作建立定期通报协商机制,搭建铁路局专业管理部门和合资铁路公司对接的平台。铁路局要及时向公司通报、提供与委托运输管理相关的情况和资料,使公司随时了解运输生产具体情况。同时,合资铁路公司也要参加铁路局有关会议并发表意见建议。铁路局和合资铁路公司之间逐步建立一种专业对口、工作对接的良性机制,在尊重合资铁路公司的法人地位以及内部管理规定的同时,做好专业指导,促进委托运输管理工作的有序推进。

3.4制定科学合理的委托运输管理费用清算办法

合资铁路公司与铁路局在法律上是两个不同的法人主体,出于不同利益的考虑对委托运输管理费用的协商不易达成一致。因此应该按照市场经济规则,在尊重委管双方市场主体地位、兼顾双方利益的基础上,切实完善清算单价和清算办法等相关配套措施,制定清晰、合理的委托运输管理费用清算办法,构建委管费用的市场机制,不断降低合资铁路运营成本,促进合资铁路运营效益的提高,真正实现双方互利共赢。

3.5加强财务预算管理和成本控制,建立考核激励机制

1)合资铁路公司要将委托运输管理的相关费用纳入年度预算管理,实行严格的预算管理制度。铁路局要按照“以收定支、收支配比、总量控制”的原则,科学合理地将委托运输管理费用预算分劈到受托站段,在指导受托站段加强财务预算编制的同时,加强审核受托管理范围内收支预算,并听取合资铁路公司对受托站段预算方案的意见建议。严格受托站段生产预算与财务预算的配套衔接,落实预算责任部门、责任人,建立健全考核及责任追究制度,严格按制度进行考核奖惩,保证预算指标的完成。

2)要加大对委托运输管理费用中可控成本的控制,例如水、电费等。合资铁路沿线各单位水、电能源使用费普遍是由合资铁路公司直接向供应方缴费,铁路局的受托站段往往会存在“事不关己,高高挂起”的思想,出现“长明灯”“长流水”等现象。铁路局应要求受托站段加强节能管理,细化各项增收节支措施,量化各项增收节支指标,并建立健全节能工作规范及奖惩制度,在减轻合资铁路公司成本费用支出的同时,做到节约能源和保护环境。

3)合资铁路公司与铁路局应充分协商,共同制定以提高运输效率及效益、保证安全质量、强化成本控制和收入完整为重点的委托运输管理年度考核办法,考核结果与委托管理费用相挂钩,构建有效激励机制。另外,铁路局也要建立对下属受托站段的考核办法,将受托事项的安全、效率、效益纳入下属受托站段领导班子绩效考核范围。

参考文献

[1]铁道部政策法规司.关于新建合资铁路委托运输管理的指导意见(铁政法〔2011〕149号)[S].北京:中华人民共和国铁道部,2011

[2]韩世通.加强合资铁路委托运输管理的探讨[J].铁道运输与经济,2015(10):57-60

作者:罗纲 单位:郑州铁路局企业管理和法律事务处

合资铁路委托运输管理研究责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次