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浅谈公立医院法务体系建设

2019/06/20 阅读:

摘要:2009年开始,我国启动了医药卫生体制改革。在公立医院方面,则要推进公立医院管理体制改革,落实公立医院独立法人地位,建立规范的公立医院运行机制,建立和完善医院法人治理结构。其中,法务体系的建设是其中重要一环。良好的法务体系是公立医院决策的法律保障,能够帮助建立医院法务管理制度,并处理医院法律日常事务和诉讼的法律纠纷。为此,公立医院应当设立专门的法务部门,厘清法务部门权限,并为医院法务人员开放上升空间,从而充分发挥法务体系对公立医院的积极作用。

关键词:医药卫生体制改革;公立医院;法务

我国2009年开始的医药卫生体制改革已经进行了近十年而还在进行中。在此期间,我们取得了坚实而辉煌的改革成果,但同时也有缺憾和不足,以及在前者基础上对未竟改革目标的展望。这是一个长期而艰巨的历史任务,不可有一蹴而就的奢望,更应该在医改总体目标的指引下,从小处着手,一步步总结经验教训,逐步为我国医药卫生体系添砖加瓦,或有最终之成效。本文试图从公立医院法务体系建设入手,探索公立医院制度完善的途径,还望有些许抛砖之用。

一、医改背景下的公立医院法务体系建设

(一)医改对公立医院改革的要求2009年,我国针对我国社会实际情况以及人民群众对改善医药卫生服务的要求,启动了医药卫生体制改革。2009年4月《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制改革近期重点实施方案相继出台》。公立医院作为我国医疗卫生体制的重要组成部分,当然也是此次医改的重要内容。医改意见将公立医院改革目标确定为“推进公立医院管理体制改革……落实公立医院独立法人地位。”而要实现这一目标,则要“建立规范的公立医院运行机制……深化运行机制改革,建立和完善医院法人治理结构,明确所有者和管理者的责权,形成决策、执行、监督相互制衡,有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制。”2012年国务院发布的《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》将公立医院改革的目标予以进一步细化,“公立医院改革试点积极推进,围绕政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开(以下简称‘四个分开’)进行体制机制创新”,建立现代医院管理制度,“探索建立理事会等多种形式的公立医院法人治理结构”。2016年《国务院深化医药卫生体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见》则再次强调“建立现代医院管理制度”,“落实公立医院运营管理自主权……完善公立医院法人治理结构,落实内部人事管理、机构设置、收入分配、副职推荐、中层干部任免、年度预算执行等自主权。健全公立医院内部决策和制约机制,加强院务公开,发挥职工代表大会职能,强化民主管理。”从上述一系列文件可以看出,公立医院的改革一直是近十年医改过程中的焦点所在,我国政府对此的重视一以贯之。并且随着医改的逐步推进,公立医院改革的目标、内容和途径也越来越清晰、明确。概括而言,我国公立医院改革的逻辑,就是通过“四个分开”,推动、落实公立医院独立法人地位。与此同时,对于公立医院自身来说,则需要为此而进行充分的内外部准备,建立现代医院管理制度,为自身的独立法人地位提供支持和保障。从这种意义上说,建立现代医院管理制度即是医改的重要内容以及所追究的目标,同时也是推动进一步医改的途径和实现医改公立医院独立法人地位目标的保障。而在建立现代医院管理制度过程中,医院法务体系建设是我国公立医院制度体系中其中较为薄弱但至为重要的一环。

(二)公立医院法务体系建设的必要性“企业法务是企业内部由企业雇员组成的职业群体,主要负责审查企业经营行为,预防法律风险,处理法律纠纷。”[1]随着我国市场经济的发展以及相关法律法规制度的健全,法务体系得到企业越来越多的重视,其作用也体现得越来越明显,企业(尤其是大型企业)内设专职法务部门基本上已经成为通例。相比较而言,我国公立医院法务体系建设还相对来说还较为薄弱,其重要性还未得到充分的认识。据报载,直至2015年,上海新华医院才成立了上海市第一家医院“法务部”,[2]而据笔者在天津市部分公立三甲医院的调查,各个被调查医院至今均未设立专职法务部门。①公立医院虽然与以营利为目标的企业不同,具有浓厚的公益性。而且长时间以来,我国公立医院长期以来受政府管理程度较深,自身权责难以落实,独立性难以实现;再加上内部管理相对粗放,很多关涉自身的问题并不需要或者说并不能做出独立的判断,因此也减弱了医院处理自身问题的能力与积极性。因此,关系自身权益的法务体系也就可有可无。然而随着医改的逐步深入,公立医院独立法人地位的确立,其作为独立享受权利、承担义务的市场主体,规避法律风险、妥善解决法律纠纷的需求得到极大的提升,与此相应的的能力必须予以加强。因此,对于当下的公立医院来说,法务体系建设逐步提上议事日程。

二、公立医院法务体系的功能

公立医院法务体系作为现代医院管理制度的一个重要组成部分,它对于医院方方面面的事务都有重要的作用与功能。笔者简要论述如下:

(一)公立医院决策的法律保障随着我国医疗卫生事业的发展,我国现在很多公立医院,尤其是三甲医院,规模较大,事务繁杂,“无论从员工数量、资金流动量、业务的复杂程度,都堪比一家大型上市公司。”[3]因此,医院领导层的决策,尤其是一些重大决策不仅对于医院,甚至对于社会都有很大的影响。对此,医院法务体系应当做好医院领导层的参谋,为医院的重大决策把好法律关,避免相关决策在法律层面出现问题,导致医院的重大损失。当然,在这一方面,医院与企业还有较大的不同,根据医改实施方案,“公立医院功能定位、发展规划、重大投资等权力由政府办医机构或理事会行使”,医院自身对重大事项的决策权相比较企业而言,受到一定的限制。这种情形下,医院法务也可以代表医院向政府办医机构或理事会从法律方面提出相关建议,反映医院的诉求,保障相关决策的合法性。

(二)帮助建立医院法务管理制度建立现代化医院管理制度需要完善医院方方面面的规章制度,如医院劳动人事管理制度、合同管理制度、医疗保险管理制度、医院运营管理制度、教学科研管理制度等等,从而构建完整而有效的医院运行机制。制定相关的规章制度,一方面需要有相应的专业知识,另一方面也需要符合规则一般规律与要求。在这方面,法务部门可以发挥其优势,协助相关部门起草规章制度或者对规章制度进行审查,从而保证各项规章制度的合法性、科学性、可行性,推动现代医院管理制度更好地确立与运行。

(三)医院法律日常事务处理医院法务最为重要也是最为常见的工作是医院法律日常法律事务的处理,包括合同审查、合规管理、协助依法处理信访和医患纠纷、廉政建设、知识产权法律服务等多项法律工作。这些工作构成以医院法务工作的主体。以合同审查为例,公立医院作为独立法人,必然会与外界发生大量经济往来,签订医院运行所需的药品、医疗设备、耗材等产品的采购合同,而且由于医院的特殊性,很多合同非常专业化,要求精确度高,差之毫厘,失之千里。这需要富有经验的专业法务人员进行审查,明确双方的权利、义务,提高医院经费的使用效率。同时在医患纠纷处理方面,法务部门也可以发挥更重要的作用,以一个更为中立的角色调解医患纠纷,这相对来说更容易获得患者的信任,缓解在医患纠纷处理过程中的双方对立情绪,减轻医务人员处理医患纠纷的负担,让纠纷解决能够沿着更为合法、有效的途径推进。

(四)法律诉讼的解决解决医院作为当事人的法律纠纷,也是公立医院法务部门的重要职能。其中,由医患纠纷引起的医疗诉讼是这项工作的重中之重。有律师对北京医疗案件进行了统计,“2016-2017年度,北京市三级法院共做出相关裁定和判决803件,对于上诉驳回、改判、发回重审的,只计算最终生效的一次判决,共计622件。”[4]考虑到北京的医院数量,从绝对数量来看,案件数量并不是很多,但考虑到公立医院法务人员的数量及其诉讼外承担的其他工作,也是不小的负担。即使其中很大一部分案件公立医院是聘请律师为其代理诉讼,然而与律师对案件进行沟通、汇报等事项,仍然需要法务部门的大量参与。而且,医疗诉讼案件经常意味着医院与患者的矛盾不可调和,常常引发社会舆论的关注,如果处理不当,对医院的声誉常常有巨大的影响。因此,不得不对此予以更多的关注。当然,除医疗案件之外,还会有其他类型的诉讼案件,如对外与其他主体的合同纠纷,对内与医院员工的劳动纠纷等等,在此不再赘述。综上所述,公立医院法务涉及医院各项事务的方方面面,事无巨细均需要法务部门的办理或者参与,这也从另一个侧面反映了医院法务体系建设的重要性。

三、公立医院法务体系建设

如上所述,公立医院法务体系的建设不可或缺,但如何建设相应的法务体系则应当根据各个医院的不同情形而定,不见得有一定之规。从公立医院法务体系建设的目标来看,它应当是一个能够有效运转,帮助公立医院规避法律风险,处理公立医院法律纠纷,同时与医院投入相平衡的体系,为此,笔者建议可考虑从下面几个方面入手:

(一)设立专门的法务部门公立医院建设法务体系首先应当设立专门的法务部门,由专人来负责处理医院方方面面的法律事务。这一方面能够保证法务部门处理法律事务投入充分的时间与精力,另一方面能够保证法务人员的专业性,从而保障法律事务处理的专业化。然而需要我们注意的是,设立专门的法务部门并不等于将所有的法律事务都由法务部门人员亲身处理。这一方面有法务人员人数的限制,另一方面也有法务人员自身专业性的限制。因此,法务部门不等于公立医院的法务体系的全部,公立医院应当根据自身条件以及法律事务的类型、数量,充分利用外部资源构建自身法务体系,如与有专业优势的律师事务所签订合作协议,在遇到较为复杂的法律问题时,可借助其专业和人员方面的优势提供帮助予以解决。一般来说,笔者不建议医院与律师个人签订顾问合同,毕竟其个人精力与专业范围有限,有时难以对医院碰到的问题作出及时且有效的回复与处理。

(二)明晰法务部门权限当下我国公立医院的法律事务多由办公室等部门负责。而法务体系的建设,不应当理解为由于公立医院由于法律事务的增多而将办公室的法律事务的事权划分出来,由专人负责而已。我们更应当将其视为公立医院在法律实务处理方面体制的一个重构。新的法务体系不仅承接原办公室等部门法律事务的处理权限,更重要的是提升法律法务体系在整个医院体系中的地位,使其不仅作为医院的“消防员”到处救火,局限于纠纷的事后处理,而要保证整个医院体系的顺利依法运行。“对上,法务管理是企业领导层和决策层的法律参谋;横向,法务管理是为平行各职能部门提供法律咨询和法律支持的顾问;对下,法务管理是协调和干预全系统法律事务的主管。”[5]

(三)为医院法务人员开放上升空间医院作为专业性极强的一个机构,非医学专业的法务人员容易很受到忽视,处于医院体系的边缘地位是可以想见的,其发展的天花板也触手可及。在当下的环境中,医院法务人员很难进入医院的领导层,至多成为法务部门的负责人。这给医院法务人员的稳定性以及由此而来的专业性带来了极大的障碍,从而影响法务体系应有作用的发挥,进一步导致医院法务体系的边缘化,形成恶性循环。为打破这一恶性训话,如何提升其职业前景,提高医院法务的上升空间是医院法务体系建设中的重要一环。医院的法务管理要“避免和防止游离于企业决策层之外,避免只是充当临时消防队和咨询顾问的被动角色”,而应当“在制度上保证总法律顾问重大经营活动的知情权和法律审核权。”[6]从而提升法务人员在公立医院中的职业前景,培养自身专业的法律人才,构建健康、可持续的公立医院法务体系。

四、小结

我国新的医药卫生体制改革一方面给了公立医院以机会,落实公立医院独立法人地位,让医院对自身运行与发展有更大的决定权;另一方面,这也是对公立医院的一项挑战———在获得更多自主权利的同时,公立医院需要自己承担自己的责任。这要求公立医院更加小心谨慎地对待医院的内外事务,识别、规避以及处理医院运营过程中的各种风险,因此,规范的风险规避体系必不可少,法务体系建设也就应运而生。为了公立医院改革顺利进行,建立现代现代医院管理体制,需要有效的法务体系建设相伴随而行。从这种意义上说,法务体系建设既是公立医院改革的保障,也是公立医院改革的成果。因此,我们应当对公立医院法务体系建设投入更多的关注,给予更多的耐心,唯有如此,医改的目标才能顺利实现。

[参考文献]

[1]姜琪.我国企业法务制度现状与发展趋势[J].法制博览,2015(08上):193.

[2]郑雪倩.医院需要“法务部”[J].中国卫生,2015(12):92.

[3]郑雪倩.医院需要“法务部”[J].中国卫生,2015(12):92.

[4]张法泉.医疗纠纷案件大数据———北京篇[EB/OL].

[5]张永坚.法务管理在企业中的地位[J].中国远洋报,012-12-21.

[6]乔楠.探寻企业法务的上升空间[J].法人,2013(09):57.

作者:成伟 单位:天津市口腔医院

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