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社会信用体系建设的探索及启示

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摘要:改革开放以来,我国社会信用体系建设经过不断探索推进,取得了系统性成果。相对于其他省市区,江苏社会信用体系建设起步较早、推进较快、进展显著,在推进机制创新、方式方法选择、基础和保障措施打造等方面积累了诸多具有普遍意义的经验。面对信用建设的瓶颈难题,江苏探索的启示最主要的是,必须加强信用建设理论研究,由此本文提出了信用建设的诚信价值理论。

关键词:社会信用体系;建设;诚信

社会信用体系建设是经济体制建设的重要内容,是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。改革开放以来,政府紧贴经济社会发展需求,积极部署,大力推进社会信用体系建设,形成了领导重视、部门协同、上下联动的工作格局,营造了政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信共同发展的良好态势。在改革开放40周年之际,通过总结江苏的探索,窥见全国社会信用建设全貌,对于未来信用建设具有重要指导意义。

一、建设历程与推进机制

改革开放以来,我国信用建设主要是以问题为导向、以政府为主导推进的。从总体上说首先从金融领域信用建设起步,整治企业间的债权债务,规范企业(非金融)与金融部门的关系,逐步扩展到市场秩序的治理,进行经济领域信用体系建设。在此进程中逐步认识到信用(诚信)问题的整体性和建设推进的系统性需求,及时将社会信用建设引向整体建设阶段,开展以政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信(以下简称“四大诚信”)为内涵的社会信用体系建设。江苏整体性、系统性社会信用体系建设起步于2004年,当年省政府召开全省社会信用体系建设工作会议,进行部署安排,出台建设意见。此前江苏一直持续推进专项信用建设,主要围绕市场运行中出现的失序问题进行打击整治,实行专项信用管理。1980年至1990年重点是针对走私贩私、投机倒把等投机违法经营活动;1990年后重点转向查处假冒伪劣商品、制黄贩毒、侵犯消费者合法权益等违法活动;1982年在全国率先开展“重合同守信用企业”创建活动;2002年省工商局出台《江苏省工商行政管理系统企业信用管理暂行办法》《江苏省重合同守信用企业认定管理办法》等文件,强化企业信用管理;从2001年开始全省税收系统对纳税人偷逃税情况进行曝光、公告,2003年推行纳税信用等级评定管理,全省地税系统共评定388户A类纳税人,初步建立了纳税信用评价和激励机制。2004年后江苏社会信用体系全方位建设,可以分为两个阶段。第一阶段(2004—2011)是社会信用体系初步发展时期,主要在企业和自然人信用建设方面取得初步成果;第二阶段(2011年至今)是社会信用体系建设全面推进时期,“四大诚信”建设全面展开并取得显著成效。党的十八大以来,信用体系建设提升到全面深化改革和全面依法治国重要内容的战略高度,以规划纲要的出台为标志,信用体系建设进入全面、实质性推进阶段。2004年以来,江苏信用体系建设之所以能够取得较快进展,与有效的推进机制的建立和作用发挥是分不开的。第一,定位层次提升及时。江苏在全国较早实施诚信江苏发展战略。2007年召开诚信江苏建设工作会议,出台《关于加快推进诚信江苏建设的意见》,明确将诚信江苏与法治江苏、平安江苏、文化江苏、绿色江苏一起作为“五大江苏”战略发展目标。2011年10月省委召开全会,作出《中共江苏省委贯彻落实党的十七届六中全会〈决定〉实施文化建设工程的意见》,积极贯彻十七届六中全会关于突出诚信建设地位、推进“四大诚信”建设的精神。国家社会信用体系建设规划纲要出台后,江苏立即组织贯彻落实,制定本省规划纲要,从培育社会主义核心价值观、完善社会主义市场经济体制、加强和创新社会治理等层面推进实施诚信江苏战略。第二,组织体系上下贯通。信用建设组织机构坚强有力,组织推进体系不断完善,建设工作逐步向基层延伸。2005年省政府成立省社会信用体系建设领导小组,下设办公室。2009年至2017年领导小组先后4次扩容,成员单位由24个增加到45个,并于2008年组建省信用中心,承担信用信息归集应用等工作,形成“领导小组+信用办+信用中心+60个厅局”的协同推进组织体系。全省13个设区市均成立领导小组及其办公室,11个市组建了信用中心。20多个县成立了领导小组,建立了信用管理机构。第三,落实措施配套有力。江苏注重信用建设的顶层安排,不仅及时出台指导意见、阶段性规划,而且注重落实,强化推进措施。为贯彻落实《关于加快推进诚信江苏建设的意见》,2008年2月下发《江苏省信用体系建设三年行动计划(2008—2010)》;为全面贯彻党的十八大和十八届三中全会部署的“四大诚信”建设,2013年12月印发《江苏省社会信用体系建设2014—2016年行动计划》;2015年出台《江苏省社会信用体系建设规划纲要(2015—2020年)》,并专门发文进行任务分工,将工作任务落实到省有关部门和各设区市。自2005年起省政府每年将信用体系建设工作列入重点目标任务。近年来每年发布工作要点,整体协调推进全省信用体系建设工作。分别出台省级部门、设区市社会信用体系建设工作考核办法,从2012年起实施专项年度考核。第四,探索试点渐进有序。江苏信用体系建设注重试点先行,开展多层面试点示范。2009年选择江阴等经济发达、有条件和有积极性的县(市)探索建立公共信用信息系统,建立省市县三级信用信息交换机制。2011年选择睢宁、江阴、兴化、六合开展县级社会信用体系建设试点。2011年启动10个省级部门应用信用信息和信用产品示范工程,深化信用信息应用和信用产品服务。2010年启动“万企贯标、百企示范”工程,采取政府购买服务方式,委托备案的信用服务机构为企业提供信用管理咨询和辅导,用5年时间在全省培育信用贯标企业10000家、示范企业100家。南京、无锡、苏州和宿迁被列为国家信用建设示范城市,创建工作富有成效。第五,地区协作取长补短。注重与长三角其他省市的合作交流,协同共进。2004年与上海、浙江共同签署《合作备忘录》,2005年共同制定区域合作推进方案,2006年共同发表《信用长三角徐汇宣言》。创建协调机制,联合开展共性问题研究,开通“信用长三角”信息共享平台和网站,实现信用工作信息相互交流、企业信用信息相互查询,实施重点领域联合奖惩。

二、建设成就与主要经验

江苏社会信用体系建设相对于其他省市区,起步较早,推进较快。经过多年持续发展,形成了良好基础,取得了显著进展,呈现诸多亮点。第一,信用管理制度架构初步建立。制度是信用体系的基本构件,制度建设是信用建设的基础工程。2004年以来,江苏在国家上位信用制度缺乏的情况下,主动创新,制定了信用信息归集、应用和系统管理及信用监管、奖惩、服务等一系列制度,初步形成了省市县信用建设制度框架,为信用体系的规范运行提供了基础保障。例如,2007年出台《江苏省个人信用征信管理暂行办法》《江苏省企业信用征信管理暂行办法》(以下简称“两个办法”),2014年出台《江苏省严重失信黑名单社会公示管理办法(试行)》,2016年出台《江苏省诚实守信红名单社会公示管理办法(试行)》《江苏省关于对失信被执行人实施联合惩戒措施的意见》等。设区市率先探索,出台法规制度,如2016年无锡市、泰州市分别出台公共信用信息条例。第二,信用信息系统基本建成。信息系统是信用体系建设的基础设施,是信用奖惩等信用信息应用的依托。2007年江苏明确了省公共信用信息系统架构体系,即“一网三库一平台”:诚信江苏网、社会法人信用基础数据库(法人库)、自然人信用基础数据库(自然人库)、金融信用信息基础数据库(金融库)和公共信用信息服务平台。除金融库由人民银行南京分行建设和管理外,其他系统均由省政府组织建设并投入使用,实现信用信息归集、处理、公开、查询等服务。省各有关部门专业性信用管理系统陆续建成,运行效果良好。如省住建厅率先开发、运行的全省统一开放、省市县一体化建筑市场信用信息平台。设区市信用信息系统也陆续建成使用,形成全省上下贯通、上接国家的信息共享交换架构体系。在2017年10月全国信用信息共享平台和信用门户网站建设观摩评比中,江苏平台、网站在省级以上单位中仅次于国家平台、网站,位列第二。第三,信用信息应用效果显著。信用信息应用牵动信用信息系统建设,体现信用体系发展活力。注重信用信息在政府部门内部的共享,将信用信息及其产品应用于行政管理,突出重点领域和关键环节,创新管理方式,加强事中事后监管,提升政府行政效能。一是实施信用承诺制度。在财政专项资金安排、技术评审专家应聘、法律服务人员职称评定、司法人员考试等方面试行信用承诺制。二是开展信用信息查询服务。在专项资金分配、评优评先、企业信用管理贯标、招投标等领域,通过公共信用信息系统进行信用信息审查,查得失信企业约占7%。2010年以来通过税收共治,共查补漏征漏管户20多万户,补缴税款147亿,为江苏银行、南京银行等多家金融机构在贷前审查、贷中监管、贷后跟踪提供信息报务。三是出具信用报告。依托省公共信用信息系统,通过服务窗口及互联网、电子政务内网等途径面向企业、金融机构、自然人、政府机关等开展信用查询服务。同时,在招投标、公共资源交易等领域试行第三方信用报告,2017年全省使用信用报告2863份,增长12%。第四,信用奖惩机制功能有效发挥。信用奖惩机制是信用体系的核心,它的建立与运行在信用建设中发挥了关键作用。江苏十分重视信用奖惩机制建设,采取重点突破、以点带面的方式推进机制的形成与其功能的发挥。一是实施行业信用分类监管。开展行业信用评价,制定行业失信行为划分标准,明确守信激励、失信惩戒措施。如全省水利系统实行连续性履约季度考核,对1800个标段、600多个企业进行考核并公布结果,对其中8家信用等级低下的企业进行黑名单曝光处罚。二是开展重点领域专项监管。对直接关系民生的领域进行重点信用监督管理。淮安市对拖欠农民工工资的34家建筑企业和68名相关责任人进行惩戒,其中14家建筑公司被逐出当地建筑市场。三是实施“黑名单”公示制度。在诚信江苏网站公布各地各部门认定的社会法人失信名单、自然人失信名单、重大税收违法案件和上海铁路局违规乘车旅客信息及法院失信被执行人等严重失信黑名单信息。四是实施信用联动奖惩。在环境保护、安全生产、食品药品安全及纳税等领域实行多部门联合奖惩措施。“税易贷”使近6000家小微企业由于规范纳税而获得金融授信,授信额度达32亿元;联合惩戒限制了严重失信企业授信融资、市场准入和行政许可。跨部门、跨区域联合奖惩取得初步成效,“一处失信、处处受限”的社会影响力逐步显现。第五,信用服务市场初具格局。信用服务市场是社会信用体系的重要组成部分,是社会信用体系建设的重要推动力量。江苏从信用产品入手,通过激发市场需求、扶持发展信用服务机构,培育信用服务市场。一是政府购买服务。在企业信用管理贯标和示范创建中,采用政府购买服务的方式,委托备案的信用服务机构为企业提供信用管理咨询和辅导,出具信用报告。二是推进政府信用信息有序开放。制定数据清单、应用清单、行为清单等信息开放分类和基本目录。设置窗口和平台,提供无偿查询服务。三是引导金融机构购买信用服务。通过联合人民银行,规定融资性担保机构每年委托信用评级机构对自身信用进行评级,并将信用等级与担保额度、放大倍数直接挂钩。四是加强信用服务机构管理。出台管理办法,开发管理系统,对全省190家信用服务机构进行监管,开展信用评价,并在长三角信用体系合作框架内对“三省一市”信用服务机构实行备案互认。第六,诚信文化教育丰富多彩。诚信文化决定信用体系精神特质,是支撑信用体系的持久力量。通过开展多种形式的诚信文化教育活动,营造良好的诚信社会氛围,整个社会守信、用信、护信意识明显增强。出台诚信教育实施意见,将诚信文化贯彻到学校教育、职业培训和社会生活各方面。组织开展信用知识竞赛,提供信用知识在线学习,2015年22万人参加网络竞赛,省级部门与设区市组队竞赛,江苏卫视直播。利用诚信江苏网站、多种报刊、“3•15”、“6•14”、“信用江苏周”、“食品安全宣传周”、“全国用药安全月”等载体形式,开展了一系列信用主题宣传教育和诚信创建活动。举办各类信用知识培训班,培养信用专业人才,普及信用专业知识。“十二五”期间,全省组织41个信用管理师培训班,参培人员累计达4070人。成功举办全国首期信用修复企业法定代表人培训班,60多家企业法定代表人接受信用知识培训。江苏信用体系建设之所以能够先行先试,取得系统性进展,处于全国第一方阵的前列,主要得益于全省上下高度重视,组织有力。江苏的探索为全国社会信用体系建设提供了丰富经验。可以从不同的维度对江苏实践经验予以总结。

从信用建设重要环节的维度看,主要经验有:健全的组织架构是重要保障;系统的制度安排是必备基础;配套的信息系统是支撑条件;科学的奖惩机制是关键节点;持续的试点创新是有效途径。下面,从信用建设的基础维度作些透视。第一,目标明确,定位高。科学定位建设层级是提高信用建设效率的前提。江苏信用建设注重顶层设计,在不同的阶段确定不同的发展思路和目标任务,予以科学定位。信用体系涉及面广,可以从不同的维度和层级加以定位。江苏根据国家的总体要求,结合自身经济的市场化程度和社会发展的阶段特征,较早将信用建设上升到省级战略进行定位建设,特别是十八大后,从经济、社会、道德、核心价值观等多维度,瞄准全面深化改革目标和两个一百年目标,面向中华民族伟大复兴进行定位建设。第二,问题导向,触点深。江苏信用体系建设在坚持高定位的前提下,突出问题导向,着力解决实际问题。企业假冒伪劣等违法问题一直是严重的信用问题,江苏以此为重点,一方面予以专项整治,另一方面进行制度安排,强化预防。2000年出台了《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》,2010年修订后继续实施。2001年销毁查获的严重危害人民群众生命健康和财产安全的假冒伪劣商品24类200多个品种,查处制假售假案件16993件,捣毁制假窝点3315个。2002年对因陈陷月饼而导致信用危机的南京冠生园实施破产处理。2015年侦破2万余吨假冒伪劣食盐案,2017年查获23吨假冒境外品牌化妆品。江苏一直致力于企业诚信建设,2009年诚信江苏建设工作会议将建设诚信企业作为阶段性三大重点任务之一,随后采取多种形式深入开展创建。第三,制度创新,基础实。江苏在国家信用法律法规建设相对滞后的情况下,积极探索,大胆创新,构建了信用建设和信用管理制度框架。2007年9月在全国较早发布“两个办法”,为信用信息征集管理提供依据;一些制度在全国率先建立,为国家层面和其他省份提供了参考样板。例如,2013年5月在国内率先出台《江苏省社会法人失信惩戒办法(试行)》《江苏省自然人失信惩戒办法(试行)》和《江苏省行政管理中实行信用报告、信用承诺和信用审查的办法》,先行探索信用奖惩机制的制度安排,把信用报告、信用承诺、信用审查等信用管理措施嵌入政府日常行政管理之中。第四,信息归集,力度大。信用信息是信用产品的依托,是信用管理和信用奖惩的依据。江苏对信用信息归集在信用建设中的基础地位认识清晰,定位准确。较早成立了专门机构,专事信息归集等基础工作。投入巨资建设信用信息系统,并与各地、各部门对接通联。制定信息归集、共享目录,由政府发布实施。建立省级部门和市县信息归集机制,明确责任主体,实施信息归集考核,实现信息常态化、高质量归集。以信用管理领域拓展、信用信息应用需求为牵引,促进信息归集的扩展和深化。截止2017年底,法人库信息达5.6亿条,自然人库达27.5亿条,2017年向国家共享平台推送信息26亿条,全国排名第二。

三、发展瓶颈与主要启示

江苏信用体系建设虽然取得了可喜的成绩,但困难、问题也较多,制度建设还不能满足信用体系发展需要,信用信息的体制孤立并阻碍了信息应用需求,信用服务发展严重不足,政府主导信用建设的格局在短期内难以改变,信用理论发展对信用创新缺乏足够支撑,信用建设的效率与目标定位存在时空差距。面对信用建设中的障碍难题,江苏过去的探索给我们的启示是:全面深入推进信用体系建设,提升战略定位是前提,加强制度建设是基础,强化信用信息归集是支撑,健全信用奖惩机制是关键,加快信用服务业发展是杠杆。江苏探索给我们的启示,最主要的是必须加强信用建设理论研究,给信用创新以科学指导,这是信用建设取得更高效率、不走弯路或少走弯路的前提。信用建设的江苏探索是在理论准备相对不足的境况下展开的。虽然近些年开展了许多研究,但远远不够。由于中国信用建设是经济社会各领域的信用建设,这种全域信用建设不能照搬西方经济领域信用建设理论。理论研究在信用建设中处于基础地位。信用制度建设为何滞后、信用信息应用及信用奖惩机制建立为何缓慢,这类问题的背后都有理论准备不足的因素。近年来江苏的率先探索受到了理论界多方关注,对一些做法提出了不同看法:第一,规定不及。对制度建设,理论把握的全面性有所欠缺。“两个办法”对应该规定的内容没有规定,或规定不严、不到位。例如个人信用记录使用、个人破产程序等均未提及,隐私权的保障不够完善。如江苏银行将3.2万个客户的个人信用信息提供给第三方,在未经授权情况下查询使用[1]58。第二,依据不足。一些制度中的规定,特别是奖惩规定,缺乏法律依据。“两个办法”“对于征信机构违信的惩处,显得过轻或法理依据不足,难以起到威慑和震憾作用,某种程度上助长了征信机构违法犯罪的行为。[1]62”第三,奖惩不当。奖惩与其对应的行为之间到底应该是什么样的关系,理论上并不十分清晰。《江苏省自然人失信惩戒办法(试行)》第6条、第7条列举的在商务领域和社会服务领域的失信行为,大多是民事行为,在未经法院判决情况下不应认定为失信。第8条列举的在社会管理领域的失信行为包括违反公共场所和市容管理规定等轻微违法行为,这类行为通过联合惩戒手段进行约束,并不妥当。《江苏省机动车驾驶人文明交通信用管理办法(试行)》规定了具有较重或严重交通失信记录的人可能会受到禁止报考、应聘公务员、工勤人员、事业单位工作人员的惩戒,措施与目的之间进行了不当联结。我们很难在“限制招录为公职人员”的措施与促进交通诚信的目的之间发现合理关联[2]。2010年1月1日起实施的《睢宁县大众信用管理试行办法》及《睢宁县大众信用信息评估细则》,将公民的道德水平作为行政机关审核资格、执照、政策性扶持、救助项目时需要重点考虑的因素,个人信用评估等级高的会被优先照顾,等级低的会受到限制。公民道德因素与政审、资格审核、执照审核、政策性扶持和救助项目审批等挂钩是不是信用奖惩?[3]这些分析不一定十分准确,但诸如此类问题的避免或解决,在理论和实践之中形成共识,迫切需要清晰明确的理论对实践加以指导。社会信用基础理论虽然有信息不对称理论、交易成本理论、博弈论等,但这些对我省乃至我国信用建设实践来说远远不够。针对当前信用建设,我们认为十分需要发展诚信价值理论和信用奖惩理论等。本文试图对诚信价值理论作一简论。作为社会信用体系之“信用”,是广义的信用,基本含义是履行承诺(契约)而取得的信任和履行承诺的能力。就信用建设来说,主要是促进信用主体履约意识、信任度或诚信度的提升,无论是商务诚信、政务诚信、社会诚信,还是司法公信,我们推进其建设,其共同点就是促进相关行为诚信度的提升。因此,社会信用建设就是诚信建设,而诚信建设理应以诚信为价值取向,即以诚信价值为取向,无论是哪种诚信行为领域,信用建设关注或聚焦的是其中的诚信价值。这是社会信用体系建设诚信价值理论的基本内涵[4]。

这一理论表现在信用建设不同场景和环节中,并具有指导意义。第一,决定定位。定位决定信用建设的高度和深度。社会信用建设以作为核心价值观之一的诚信为主线,受到核心价值观地位和作用的统摄,信用体系的目标价值体现了核心价值观的目标价值。因此,这样定位才能体现信用建设的核心价值观意蕴:把社会信用体系建设作为市场经济的基础性制度、作为治理体系和治理能力现代化的关键性举措、作为实现伟大事业和伟大梦想的支撑性工程,充分体现中国特色社会主义先进文化。基于此定位,提高认识,统一思想,更加全面系统地进行工作布局,要求各地各部门将此项工作摆上更加重要的议事日程,通力合作,扎实推进。第二,规定边界。对于社会信用体系建设的边界,各地各部门在信用建设创新中并没有能够贴切精准把握。有的将个人公益活动付出行为列为信用行为,将个人志愿者义工记录、个人捐资助学扶贫济困记录、个人见义勇为记录等不属于社会信用的行为列入信用信息采集范围,作为个人信用信息记分奖励。有的将个人、企业不文明行为列入不良信用记录。之所以出现将非信用行为纳入信用建设的现象,是因为没有把握信用建设的诚信价值取向。具有诚信意蕴的行为,即涉及信用关系、履行承诺(契约)的行为,才是信用奖惩的对象,才属于信用建设的领域[5]。第三,约定制度。诚信价值取向制约规定制度,信用建设中制度安排存在的问题与多方面的理论发展不足有关。但专注于信用专业制度建设而对其他专业制度的诚信价值取向关注不够,按照诚信价值取向修订其他专业制度工作相对较弱,这与对信用建设诚信价值理论的把握不够有关。由于信用行为的诚信价值不是可视的独立实体,它蕴含于经济行为、行政行为等特定行为之中,通过相关专业制度建设方可以提高诚信价值。因此在推进信用专业制度建设时,应同时修订行政管理、经济管理、社会管理和文明建设等其他与信用相关的制度,将诚信价值融入整个法律法规制度之中,使制度内在价值取向保持根本一致。一方面与信用专业制度协调配套,促进信用建设;另一方面促进各领域诚信增长,并避免非信用专业制度导致信用行为逆向选择。2018年5月中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》,要求推动社会主义核心价值观入法入规,使法律法规更好地体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则[6]。德国等国家没有专门信用管理法,相关规定见于商法、民法、信贷法和数据保护法等法律之中。不强化其他专业制度的诚信价值取向蕴含覆盖,则会造成信用建设制度不匹配、信用建设力量过度依赖专门机构的状况,就达不到像发达国家那样没有专门信用建设机构但信用建设效果良好的境界。

参考文献

[1]朱建军,刘小弟,刘思峰.基于政府作用视角的社会信用体系建设研究———以江苏省为例[J].征信,2013(2).

[2]王瑞雪.政府规制中的信用工具研究[J].中国法学,2017(4):158-173.

[3]郭庆珠.论不当联结禁止原则对行政管理创新的规制———以创新的法律界限为归宿[J].学术探索,2010(6):41-47.

[4]王春锋.当前社会信用体系建设及征信体系架构分析[J].工程技术(文摘版),2017(1):207-209.

[5]王占水,赵合庆,王建伟.信用社信贷管理与奖惩制度怎样挂勾[J].金融教学与研究,1993(1):28-31.

[6]王智慧.论社会主义核心价值观的进一步凝练[J].现代商贸工业,2015(27):223-226.

作者:周荣华1,程友华2 单位:1.江苏省信息中心,2.江苏省经济和信息化委员会

社会信用体系建设的探索及启示责任编辑:张雨    阅读:人次