基层养老服务体系建设探讨范文

［摘要］随着人口老龄化加速发展，老年人口基数大、增长快并日益呈现高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增，迫切需要完善社会养老服务体系，以满足老年群体在基本生活照料、护理康复、精神关爱、紧急救援等方面的需求，实现“老有所养”的目标。课题组通过对丹阳市养老机构的实地调研，分析了养老服务体系建设的基本情况，指出了养老服务目前存在的问题，并提出相应的建议。

［关键词］基层；养老服务；问题；对策

0引言

随着人口老龄化加速发展，老年人口基数大、增长快并日益呈现高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增，迫切需要完善社会养老服务体系，以满足老年群体在基本生活照料、护理康复、精神关爱、紧急救援等方面的需求，实现“老有所养”的目标。为全面了解我市养老服务事业发展现状，推动我市社会养老服务事业健康发展，调研组前往丹阳市老年公寓、云阳街道居家养老服务中心、丹阳市老年康复中心和丹阳市红叶颐馨园等养老服务机构实地考察，深入了解情况；召开了由市民政局、有关镇（区）分管负责人参加的座谈会，广泛听取意见建议；还赴周边先进城市参观学习。经过综合研究分析，形成本调研报告。

1丹阳市养老服务体系建设的基本情况

丹阳市自1985年进入人口老龄化以来，经过30多年的发展，人口老龄化以及由此引发的相关问题已经十分突出，主要呈现出以下特点：一是基数大。截止到2016年底，全市有60岁以上老年户籍人口20．43万，占户籍总人口的25％，已迈入了“中度”老龄化社会，高于全国8．3个百分点，高于全省2．6个百分点。二是增速快。近三年来，丹阳市老年人口增加了2．63万人，每年的增速达到了4．5％。三是寿龄高。全市80岁以上老年人已达2．84万人，占老年人口的13．9％。四是“空巢”多。全市“空巢”老人约4．12万人，老年家庭的“空巢”率近50％。近年来，丹阳市为积极应对人口老龄化、高龄化、“空巢”化等严峻形势，陆续出台了相关政策文件，并多方筹措资金完善社会养老服务设施，鼓励和扶持社会力量兴办养老服务业，在全市初步形成了以“居家为基础、社区为依托、机构为补充、信息为辅助”的养老服务体系。

1.1重视老年社会保障建设

丹阳市以《老年法》为依据，认真贯彻落实《省政府关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》（苏政发〔2014〕39号）等各项老龄政策法规，充分保障了老年人养老、医疗和优待等合法权益的落实。（1）完善社会养老保障体系。一是老年人参保率不断提高。全面实行城乡居民基本养老保险制度，参保率达95％以上。二是养老补贴全面发放。从2010年起，对全市无社会养老保障的城乡老年人发放了基础养老补贴。三是困难老人生活得到保障。对全市2038名五保老人实现应保尽保，现集中供养标准为9000元／人／年，分散供养标准为8000元／人／年，并全部纳入了财政供养。另外，对城乡低保对象中70岁以上的老年人，每月增发保障标准额20％的保障金。（2）健全老年医疗保障体系。积极推进城镇职工基本医疗保险制度改革，将社区老年卫生服务纳入基本医疗保险支付范畴。为防止农村老年人因病致贫、因病返贫，各级党政组织加大行政推动，动员有条件的老年人都参加了医疗保险，对没有支付能力的特困老人和“五保”老人，采用财政补贴的方式让他们享受医保。（3）提高老年人优待水平。一是完善“尊老金”发放制度。从2009年起，丹阳市建立了针对高龄老年人的“尊老金”制度，现发放标准为80－89岁50元／人／月，90－99岁100元／人／月，百岁老人400元／人／月，并全部实现社会化发放。二是认真做好老年人出行优待。老年人凭身份证或老年优待证可以免费进入政府投资主办的公园、公益性文化设施；70周岁以上老年人可以免费乘坐市区公交车。（4）老年人安康关爱行动成效显著。安康关爱行动是全省统一行动，现已在丹阳市实施了第五轮，全市老年人知晓率和参保率稳步上升，2016年参保率已达50％，理赔率从第一年64．2％提高到2016年的接近100％。

1.2推进社会化养老服务设施建设

（1）养老社会化服务机构建设有了新的发展。截至2016年底，全市机构养老总床位达到7897张，每千名老人拥有养老床位达到40张。一是发挥了公办养老机构的示范引导作用。丹阳市社会福利院是省级示范性养老机构。一期工程床位220余张，床位利用率100％。二期工程投资约3000余万元，设置床位约350张，已投入使用。二是农村敬老院设施逐步完善，全市17家敬老院有床位2528张，星级达标率为100％。三是民办养老机构有新发展。现全市有民办养老机构11家，农村老年关爱之家24家，总床位达2839张。

（2）社区居家养老服务设施建设有了新的突破。全市共建成社区居家养老服务中心（站）184家、虚拟养老院1家，老年人助餐点64个，有日间托老床位2020张。依托虚拟养老院开展居家养老服务试点和信息化服务工作，为符合条件的困难老人及有特殊贡献的老年群体提供每月400元的居家养老试点服务。利用云阳街道虚拟养老院信息服务平台，开展老年人居家呼叫及应急救援服务网络建设试点工作，为200余名困难老人对象免费提供“一键通”话机或“老人手机”，并免费提供信息服务。

（3）老年活动场所建设有了新的进展。2016年在市区建成了市级老年服务中心，承担了全市养老服务行业的监管、组织、指导、服务、培训等功能。同时，随着功能逐步完善，它还将成为集老年人日间照料、助餐、康复训练、文体活动等为一体的综合性、示范性市级老年活动中心。

（4）养老事业扶持有了新的政策。一是对民办养老机构的扶持。首先是床位建设补贴，自2012年起，对新建的养老机构，每张床位一次性补贴4000元；对改建的每张床位一次性补贴2000元；2015年起，对以自建产权用房举办的养老机构，每张护理型床位给予不低于1万元的一次性建设补助；对符合条件的以租赁用房举办且租期5年以上的养老机构，每张护理型床位给予不低于5000元的一次性改造补助。其次实行床位运营补贴，以实际入住老人数为标准，每人每月补贴100元。最后是，对取得《医疗机构执业许可证》并符合定点医疗机构资格条件的，纳入城乡医疗保障定点治疗单位范围。二是对社区居家养老中心（站）建设、运营予以补贴。补贴标准：新建社区居家养老中心（站）的，一次性补贴3万元／个；社区居家养老中心（站）运转正常的，每年2万元／个。三是加强养老护理人才队伍建设。开展免费专业技能培训，培训合格人员由职业技能主管部门颁发相应职业资格证书。自2014年起，对在养老机构护理岗位连续从业2年以上，并取得技师、高级、中级、初级资格证书的养老护理员，分别给予每人一次性补贴3000元、2000元、1000元、500元。

2丹阳市养老服务体系建设存在的主要问题

近年来，丹阳市不断加大投入，养老服务事业有了较大发展，但总体上看，还存在一些问题和不足，主要表现在：养老服务体系建设缺乏长期的发展规划；养老服务和产品供给不足、市场发育不健全；养老设施功能弱、服务水平低；民间资本参与不充分等。这些问题或不足制约了丹阳市养老服务体系建设的进一步发展和完善，难以适应和满足日益增长的社会养老服务需求。

2.1养老服务体系建设滞后，缺乏长远规划

国务院、省政府关于加快发展养老服务业的政策分别于2013年9月、2014年4月施行，上述相关政策，对养老服务体系建设基本框架、功能定位和建设目标任务做出了详细规划部署，并对养老服务体系建设给出了诸多优惠政策。2016年9月8日，省政府下发了《“十三五”养老服务业发展规划》。2017年2月，国务院又下发了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》。目前丹阳市的相关实施意见正在拟定中，拟于今年下半年正式出台，但社会养老体系建设规划尚未出台。因此在涉及养老机构用地、场所建设、人员配备、工作部署和政策措施等方面，遇到了很多难以克服的问题，一些上级已明确的政策无法落地生根。如根据《省政府关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》（苏政发〔2014〕39号）规定，在“制定城市总体规划、控制性详细规划时，按照人均用地不少于0．2平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。新建住宅小区按每百户20至30平方米配套建设社区居家养老服务用房”还没有得到有效落实。

2.2养老服务观念陈旧，工作机制尚不完善

我市养老服务工作体制不顺，机构萎缩，队伍薄弱。目前市老龄办仅有3名工作人员，现有的县级老龄办体制、机构编制和人员素质情况，与其所担负的“对老龄工作进行‘调查研究、统筹规划、综合协调、督促检查’职能”极不相称。首先，老龄办作为民政部门的内设机构，是难以协调政府其他部门形成齐抓共管发展老龄事业合力的。其次，老龄办不仅负责协调、督促、指导有关部门做好养老服务的相关工作，还担负着居家养老、敬老院、养老机构建设等民政日常工作，工作量很大。最后，老龄工作的重点在基层，但各镇（区、街道）、村（社区）老龄工作无专门人员负责，难以扎实有效地开展为老服务工作。

2.3机构养老冷热不均，供需矛盾突出

一是床位利用率不高。现全市机构养老床位数7800余张，入住老人2500余人，床位利用率仅达30％。二是公办养老机构“一床难求”。市老年公寓现有床位220张，已远远不能满足社会老人需求。二期工程虽新增养老床位350张，但仍然不能满足需求和达到上级要求。三是各镇（区、街道）敬老院床位空置率高。镇（区）养老机构存在安全隐患，由于历史遗留问题，多数存在“无土地证、无房产证、无消防许可证”问题，在房屋质量、设施水平、功能设置、活动场地、服务水平等方面与城区机构差距较大，多数养老机构只能提供吃、穿、住等基本服务。虽然有17家敬老院挂上了社会养老服务中心的牌子，但只有11家接收103名社会老人入院养老，全市乡镇敬老院床位空置率高达70％。丹阳市红叶颐馨园自理老人、半自理老人和完全不能自理老人床位费、护理费和伙食费大概每月2900－4000元；丹阳曙光老年康复中心自理老人、半自理老人和完全不能自理老人床位费、护理费和伙食费大概每月2500－3000元；江苏省退休人员最低工资标准1480元／月。社会力量兴办养老机构投资大、期限长、专业性服务强、月收费标准较高，再加之老年人的实际经济状况和观念的因素，导致社会力量兴办养老机构对老年人缺乏吸引力，社会力量兴办养老机构的床位平均利用率较低。

2.4养老服务人才缺乏，队伍素质有待提高

基层各养老机构的服务人员专业化程度不高，服务人员文化素质普遍偏低，基本没有接受过正规的专业教育和职业培训，缺乏专业性的老年护理、老年心理等方面的知识，服务质量难以到位。此外社会上对养老服务工作还存在一定的偏见，认为养老服务工作社会地位低，薪资待遇差，工作强度大，致使愿意从事这一行业的人员不多。养老服务专业技术人才缺乏，难以满足老年人多方面、多层次的服务需求，影响了服务内容的扩展和服务质量的提高。

2.5医养融合还不到位，体系不够完善

我市大多数养老机构主要以提供简单的生活照料服务为主，医疗服务较少。很多养老机构内既没有医务室，也缺少与周边医疗机构的合作。实际上，瘫痪卧床或痴呆的老年人是最需要养老服务的群体，但由于养老机构难以提供专业的医疗护理服务，导致养老机构的覆盖人群出现结构性缺陷。由于我国医疗和养老体系长期割裂，卫生系统管医疗，民政系统管养老。造成养老机构与医疗机构功能单一化，养老机构“养老不医护”，而医疗机构则是“治病不养老”，二者并不对接，给老年人的养老和医疗带来不便。我市虽然出台了《关于做好我市养老服务机构内医疗服务的通知》，提出医疗卫生和养老服务的融合发展，但侧重于医疗卫生部门向养老服务机构提供医疗服务，没有明确医养融合体系及其发展规划，医养整合机制不完善，一方面养老服务急需医疗机构提供医疗、保健、康复等服务，而另一方面乡镇卫生院医疗资源闲置状况严重。

3关于完善养老服务体系建设的建议

3.1加强养老服务体系建设，将养老服务事业发展纳入中长期规划

根据丹阳市老年人员发展速度和养老服务需求状况，对基本养老服务体系的内涵、服务范围及相关设施建设的功能定位、政府责任等问题进行深入研究，制定高水准的、符合丹阳市实际的养老服务事业发展总体规划。在总体规划中，对居家养老、社区养老和机构养老三个有机部分的功能定位、建设标准和比例构成做出详细规划，以便于科学构建养老体系建设布局。同时，将发展养老服务业列入相关部门的专项规划，并且把投资主体多元化、运行机制市场化、服务方式多样化作为改革的方向，推广公建民营、民办公助、民办民营等发展方式。制定养老服务机构设施建设专项规划，将社区养老服务设施建设如同幼儿园、小学等一样，纳入城市建设和住宅小区公共设施配套规划，并与住宅小区建设项目同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，没有配套养老设施或养老设施未达标的新建小区不予验收。对老城区和已建成住宅小区无养老服务设施或现有设施未达标的，制定分年度改造计划，通过新建、扩建、改建、改造和购置等多种方式，建设社区养老服务中心。

3.2加大对养老事业的投入，积极鼓励和支持社会力量参与养老事业建设为了全面了解财政支持养老事业发展所产生的效果，我们专门就“丹阳市社会力量兴办养老机构专项财政支出”开展了绩效评价，聘请专业机构，利用3个月时间进行了深入分析，得出的结论如下：一是要建立稳定的财政投入增长机制。政府公共财政要不断加大对养老服务业的投入，积极支持引导养老服务业健康快速发展，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。财政资金重点支持居家和社区养老服务创新示范建设，通过政策扶持、资金引导、社会力量运营、市场化运作，全面提升居家和社区养老综合服务能力，率先建成居家和社区养老服务发展示范区，夯实居家和社区养老服务在养老服务体系中的基础性地位，满足广大有需求的老年人在家或社区享受养老服务的愿望。二是要进一步放宽准入条件，加强开办支持和服务指导。2013年，丹阳市红叶颐馨园和丹阳曙光老年康复中心2家社会力量兴办养老机构分别享受到一次性床位建设补助136．80万元和30万元，其带动投资总额分别为4703万元和103万元，丹阳市红叶颐馨园还被聘请为中国社会福利协会理事单位。可见，财政补助具有明显的杠杆作用，有力地促进了社会福利事业的社会化。下一步，要完善激励政策，引导各类社会资本投入养老事业，积极倡导社会各界对养老事业进行慈善捐赠，形成财政资金、社会资本、慈善基金等多元结合的投入机制。

3.3加强沟通协作，完善医养结合机制

老年人健康直接关系到老人的生命质量和生活质量，是一个社会大问题。“医养结合”是一种有病治病、无病疗养、医疗、康复和养老相结合的新型养老模式，其优势在于整合养老和医疗两方面的资源，提供持续性的老人照顾服务，这种养老模式非常契合老年人的需要。要深入开展医养结合试点，建立健全医疗卫生机构与养老机构的合作机制，促进医疗卫生资源与养老服务需求的融合发展。首先，鼓励医疗卫生机构为养老机构开通预约就诊绿色通道，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀一体化的健康养老服务。其次，发展社区医疗，鼓励社区医疗卫生机构为辖区内老年人建立健康档案，定期为老年人提供健康管理服务；完善家庭病床医疗模式，鼓励社区医疗卫生机构与老年人家庭建立医疗契约服务关系，开展上门诊视、健康检查、保健咨询等服务。最后，支持养老机构开展医疗服务，鼓励养老机构按照规定申请设置或与医疗卫生机构合作设立医疗服务站点，依法开展医疗卫生服务，并推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭，为居家老人提供连续性的健康管理服务。

3.4运用“互联网＋”工具，实现养老服务智能化

加快养老机构信息化建设和管理。以推广信息化管理系统为保障，加速养老服务管理科学化、现代化。积极开发养老服务信息数据库建设，逐步在全市范围内全面推广应用包括机构养老服务信息管理、社区居家养老服务、养老需求评估、数据统计分析等系统在内的养老服务信息管理应用系统，基本建成覆盖城乡的养老服务信息管理网络，实现养老信息科学管理。借助现代信息手段和互联网技术，以虚拟养老服务热线为平台，按照养老院养老服务规范和标准，在对接老年人服务需求和各类社会主体服务供给的基础上，为老年人提供网上和电话预约挂号、紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等适合老年人的服务项目，提高养老服务效率，建成互联网＋医养结合智能养老体系。

3.5加强规范化管理，切实提高养老服务水平

一是在政府层面上，应加强对养老机构的监督管理。要建立统一的服务质量标准和评价体系。要制定出台居家、社区、机构等各类养老服务标准，不断完善养老服务领域标准体系。要建立养老服务评估制度。建立科学化、专业化、制度化的评估机制，通过对标准规范的准确引用、第三方力量的引入和评估专家库的建立，确保养老服务财政补贴、养老服务质量评价、绩效考核、等级划分评定等工作更具公正性、客观性。要加强养老机构诚信体系建设，建立养老机构黑名单制度和养老机构退出机制，对严重违法违规的养老机构，依法依规严肃查处。二是在养老机构层面上，要不断提高管理能力和水平，增强服务质量管理意识，对入住老年人实行分类管理、分区居住。进一步提升养老服务人员整体素质。加强对养老服务工作人员的职业培训，逐步推行专门服务人员职业技能等级证书和持证上岗制度，提高服务队伍的专业化水平。积极引进高等院校培养的养老服务人才，拓展服务内涵，从传统的生活护理和医疗护理向心理护理、康复治疗等全方位、深层次发展，形成生活护理、医疗护理、心理护理和康复训练一条龙服务。要壮大养老服务志愿者队伍。倡导社会各界志愿者积极参与为老服务工作，鼓励低龄健康老年人参与养老志愿服务。

要积极探索自助互助服务途径，进一步调动和发挥社会志愿者的参与热情，定期或不定期组织票友会、歌友会、棋友会、牌友会、球友会等丰富多彩的娱乐宣传活动，满足老年人不同层次的养老服务需求，努力实现由经验管理到科学管理的转变。三是在行业发展层面上，对接政府“放管服”改革，可以考虑成立养老服务行业协会，通过协会承担起规范行业管理的职责。协会组织作为行业代表和服务机构，可以更有效地与政府部门和社会各界沟通，使国家鼓励促进社会化养老服务的各项政策得到更有效的落实，也便于有效地整合和合理配置资源。同时，行业协会要积极为会员单位服务，维护行业权益，规范行业从业行为，承接政府转移的相关职能，协助政府部门加强行业管理，促进养老服务行业实现科学化、规范化、专业化和有序化发展。

作者：朱学军；严小平；王宏梅 单位：丹阳市财政局