土地资源动态监管指标研究范文

国土资源部综合信息监管平台［1］自搭建以来，形成了包括信息采集监测预警、综合分析、问题处置和制定决策的技术平台。这些监管为城市用地实施情况年度评估、土地利用变更调查、新增建设用地违法认定、耕地占补平衡核查、地产市场调控、执法检查等发挥了重要作用。土地资源监管业务是对土地资源的全过程管理。将建设项目作为基本单元，以土地规划与土地年度计划为龙头，以土地的批、供、用、补、查数据为监管数据源，实时监测土地规划和土地年度计划的执行情况，全程动态跟踪土地的“批、供、用、补、查”情况，监控各个业务环节的业务办理过程是否合法合规，促进建设用地的集约节约利用，有效提高土地利用效率。综上，根据指标体系构建的原则和方法，本文拟从指标的选取、分类与命名、指标计算、指标展现、指标评价等方面进行梳理分析，形成一套覆盖土地资源管理的动态监管指标体系。

1土地资源动态监管指标体系构建

1．1指标体系构建原则土地资源动态监管指标体系的建立是国土资源部门为了满足对土地资源的总量、结构、布局等方面的监测监管要求进行选择的指标，它由若干具有层次性和结构性的指标构成，其建立应用可以全面动态地提高土地资源监测、管理、服务的效率与水平。本研究中，指标体系构建遵循的导向为全面覆盖、可落实的方向，参考李远远［2］学位论文里提到的构建指标体系的原则。指标选取主要依据以下原则:①科学有效性，立足于客观现实，意义明确;②可操作落实，有可比性，要可量度，同时考虑收集数据的难易程度，统计数据的连贯性和真实性。③代表性，指标要能在一定程度上体现土地资源监管的目的需求。

1．2指标选取方法1)理论分析法理论分析法是通过对客观现象进行定性分析，概括其一般特点，总结出其规律，提出理论。本研究对土地资源监管体系进行分析、整理，提出了理论上可行的监管指标。土地资源动态监测内容可以从多角度进行分类，分类方式包括:监管的对象、监管手段、监管阶段、业务类别。从监管的目标对象可以分为:对业务办理人员的监管、对业务办理过程的监管和对办理结果的监管;从监管手段上可以分为:对业务办理过程的实时监测和业务办结后的阶段评估;从监管项目所处阶段可以分为:批前监管、批中监管、批后监管;从业务类别上，土地资源监管可以分为:批、征、供、用、补、查。2)生命周期分析法土地资源动态监测业务就是要实现对土地资源管理全过程、全生命周期的动态监测与跟踪监管。本研究根据土地资源动态监管的目标，主要使用生命周期分析法分析土地管理业务的整个生命周期过程，各业务环节对应不同的监管指标。本研究在借鉴喻存国［5］、陈轩昂［6］等人的研究成果的基础上，结合实践，总结出土地资源监测业务的生命周期全过程为“批、供、用、补、查”。3)系统分析法鉴于生命周期分析法逻辑性不足，本研究在其基础上同时结合了系统分析法。在通过生命周期法划分监管的大类目标“批、供、用、补、查”之后，运用系统分析方法，依据各大类内部各要素之间的逻辑关系，从不同层面进行指标挖掘［7］，对其相互间的逻辑关系进行深入分析，将各个一级类目标逐层分解为二级类，最后细化为各个具体指标，以此评价各类目标实现的程度。4)实地调研法通过调研的方式，收集利用处、规划处等5个核心业务处室对动态监测的需求。土地资源监测业务就是要实现对土地资源管理全过程、全周期的动态监测与跟踪监管，并且实现实时动态展示，直观地反映信息的空间和时间变化。5)成果借鉴法一是借鉴有关政策法规的硬性指标;二是借鉴土地管理类文献关于指标的研究;三是借鉴多省市建设监管平台的经验。在需求分析的基础上，重点参考《国土资源综合信息监管平台建设指南》，并对其中的部分指标进行了合并和扩展处理，形成了土地资源监管指标体系，其中6个一级类指标，18个二级类指标，并且包括6个预警指标。

2土地资源动态监管指标体系及说明

2．1土地资源动态监管指标体系分类在对各业务过程进行研究后，采用生命周期分析法、理论分析法、系统分析法以及实地调研法等方法，对土地资源动态监管指标体系进行了构建。按业务类别划分，土地资源动态监管指标可分为:建设用地审批相关指标(批)、土地供应相关指标(供)、开发利用相关指标(用)、补充耕地相关指标(补)、土地违法查处相关指标(查)。为满足新的监测需求，增加6个全新的预警指标:新增建设用地计划指标、供地计划、开工情况、供地率、竣工情况、补充耕地指标。另外，土地利用总体规划是土地资源综合监管的重要依据，为了便于对比监管，将其作为资源概览大类放入指标体系中，从中提取重要指标。

2．2土地资源动态监管指标体系落地化将监管指标细化为可以通过统计数据进行量度的指标。直观起见，根据不同权重简化列出其中的核心指标。1)资源概览指标资源概览是关于土地资源的总账目，是为更好地指引土地资源管理中各项业务合理进行，主要使用土地利用总体规划中的相关指标值。例如:耕地总量、规划耕地保有量、基本农田面积、规划城乡建设用地面积、规划期内新增建设用地量、建设用地承载力、耕地后备资源量等方面。2)用地审批指标建设用地审批重点监管行政审批过程中各项手续是否齐备、项目是否及时办理等。详细指标包括:预审总面积、项目数、年度农转用计划指标、年度剩余农转用计划指标、计划批次农转用审批总量、单独选址项目数和审批总量、城市分批次项目数、农村土地综合整治项目审批总量、批次数、地块数、征收面积、征收土地项目数等。3)土地供应指标土地供应监管将供地政策落实和合同履行情况作为工作重点，重点排查违法、违规行为。主要指标包括:供地率、住房建设用地供应比例指标、供应总面积、土地出让金总额、出让计划面积、出让公告面积等。4)开发利用指标土地利用监管主要监督法规、政策禁止、限制供地和各类建设用地标准落实情况;用地单位依照划拨决定书或土地出让合同确定的面积、用途、容积率、绿地率、建筑密度、投资强度等建设条件和标准使用土地，项目开、竣工时间以及闲置等情况。详细指标包括:在合同约定期限内开工及超过合同约定时间项目总数、面积，超过合同约定开工时间未开工的项目总数、面积，超过合同约定开工时间未开工满两年的项目面积，合同约定竣工项目总数、面积，已竣工的项目总数、面积，在合同约定期限内竣工项目总数、面积，开工率，竣工率等。5)补充耕地指标补充耕地监管监督各地按照“先补后占”的原则，落实耕地补充情况以及有关责任单位是否按照要求履行补充耕地义务。详细监管指标包括:目前可使用的补充耕地指标，本年度新入库的、土地整治新增的、异地调剂的补充耕地指标，本年度开发整理复垦项目立项数，本年度补充耕地指标已被使用的数量，本年度开发整理复垦项目计划新增耕地面积，本年度开发整理复垦项目新增耕地面积等。6)土地执法监察指标土地执法监察主要是监督对各类违法违规用地的查处情况，尤其是非法征占农用地及土地违法违规重大案件的查处等情况。详细监管指标包括:对未按合同约定开工已进行调查的项目总数、面积，已经处置的开工违约和闲置土地项目项目总数、面积，实际收缴的开工违约金，发出闲置土地调查通知书的项目总数、面积，实际收缴土地闲置费和竣工违约金，闲置土地处置总数占闲置土地调查总数的比率，对未按合同约定竣工已进行调查的项目总数、面积等。

3指标计算、展现与评价

3．1指标计算土地资源动态监测指标是土地资源动态监测系统展示的重要内容，是监测、监管工作的直观依据。由土地资源动态监测信息系统根据指标计算模型实时计算生成各个指标数据，如图1所示。

3．2指标展现不同层次、多种展示方式相结合，直观地反映信息的空间和时间变化。如分别以宏观、中观、微观层次进行监管指标展现，反映土地“现状、计划、预审、审批、征迁、供应、利用、违法”状况，实现监测、监管。使用趋势图、柱状对比图、饼状结构图等来反映数据的时空变化，使用颜色标识范围的变化，使用专题图对某个专题进行系统对比、分析等。综合信息表达形式主要包括趋势分析、结构分析、对比分析、专题图分析以及统计表、分析报告等。

3．3指标评价土地资源监管指标的评价分为两个角度，一是验证构建的指标体系能否切实反映土地资源管理工作的情况，能否有力地为科学决策提供支持。对指标必要性、用户是否能准确地获取所需指标、覆盖是否全面、获取难易程度等方面请专家进行评价，并在实际工作中检验其是否能满足土地资源监管需要。二是对指标体系内部各个指标进行评价。各个指标之间是有差别的，不同指标具有不同的约束性和预警性。另外，因为不同时期或者不同地区监管工作的目标和重点不同，导致一些指标重要性有所不同。为了使其更好地反映土地资源动态监管工作的重点，本研究采用层次分析法［8］和专家打分法［9］共同测算指标权重，吸收在线购物网站、信息分类网站的经验，将权重较高的核心指标显化处理，帮助体系也要随之更新。

3．4监管指标应用基于梳理后的土地资源动态监管指标体系，可以建立实时动态、图文一体的可视化监测系统，实现土地“批、供、用、补、查”各环节状况动态、实时显示，从而支持对土地管理业务的监测监管。其应用主要根据土地利用年度计划，通过监测国土资源各项指标的实施情况进行预警提醒。采用仪表盘、进度条、饼状图等不同的展示效果进行表达，形象地对预警指标进行展现。实现对建设用地审批、土地市场、出让合同执行、供地率、违法违规等指标的监测和预警分析，形成预警通报，迅速发现热点、异常信息，并定位到个案数据，以便进一步查看。

4结束语

本文利用理论分析法、生命周期分析法、系统分析法、实地调研以及成果借鉴法，对土地资源动态监管指标的选取、分类与命名、指标计算、指标展现、指标评价等进行梳理研究，形成一套覆盖土地资源管理全业务环节的动态监管指标体系。实现了对国土资源实时动态监测、指标预警，使得监管体系全面化、体系化、落地化，为提升国土资源监测监管水平奠定了基础。

作者：李江 李攀 单位：广东省国土资源技术中心 北京数慧时空信息技术有限公司