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创新城市社区管理流程

2016/02/03 阅读:

摘要:

基于我国经济社会转型和智慧城市建设的大背景,借鉴社区再造的既有研究,就其中的社区流程再造展开探讨,以求为我国的城市社区管理创新提供可行的实施途径。依据社区流程再造的基本思路,结合公众对社区发展认识的问卷调查和访谈,总结出我国城市社区管理流程的现存问题,并针对性地就社区的组织结构、职能关系和参与平台三方面提出流程再造的策略。

关键词:

社区再造;流程再造;组织结构;公众参与

市场经济体制和快速城镇化的发展,致使我国社会结构反复于断裂与重构之间[1],社区制逐步成为主要的城市基层管理方式,社区管理走向自治,公众参与不断热化。然而,我国的城市社区管理虽已有较多实践性尝试,但尚不完善且存在严重失灵,集中体现为行政权力下沉和自治组织“内卷化”[2]、社区组织功能冲突和非营利组织参与不足、社区管理与服务流程不协调和社区服务竞争性差、制度变迁非对等博弈和公众参与程度低、居民个体“原子化”和内在社会资本缺失等[3,4,5],这些都不利于我国城市社区的有效治理。另一方面,我国的智慧城市建设进入崭新阶段,“2014年是中国智慧城市落地的元年”[6]。国务院公布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确提出,智慧城市建设是推动新型城镇化建设的重要举措之一[7]。

同年印发的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》,则指明了我国未来智慧城市建设应鼓励社会资本参与,杜绝不必要的行政干预,强调城市社区公共服务的创新与建设[8]。关于智慧城市,国际上还没有统一的科学定义[9,10]。目前在我国,智慧城市是指以数据、信息的深加工和利用为核心,运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术,实现与城市经济社会发展深度融合,促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。这不仅是技术的创新,更多是机制、运营模式和资本运作的创新[11]。智慧城市下的社区建设,重点在于社区的管理与服务,通过构建公共基础数据库和公共信息平台,完善公共服务信息体系,推动公共服务方式创新,以使公众能更便捷、及时地获取相关信息[8,12]。由此来看,我国转型期中的城市社区在管理与服务的问题上正面临着前所未有的机遇及挑战。虽然智慧城市建设的大环境为社区的创新提供了众多政策和技术的支持,有利于网络化流程和公众参与平台的构建。但是,智慧城市的目标又对社区管理机制与运行模式等提出了新的要求——数字化、便捷化、智慧化。为了给城市社区管理的创新提供具体的实施途径,一些学者尝试引入(流程)再造理论和借鉴政府再造,提出社区再造的命题,并明确了社区再造的原则、内容和战略路径等。

社区再造是以大幅度提高社区效能、效率、适应性和创新力为目的,从根本上培植社区意识、改造社区组织流程、促进社区发展的以人为本的转型过程,在我国台湾地区表现为社区营造[4,5,13]。社区再造包括社区形象再造、社区公民再造、社区流程再造和社区制度再造四项基本内容,并以组织流程为中心,社区流程再造是当中的重点。因而,本研究将以社区流程再造为切入点,在梳理其已有的相关研究的基础上,结合公众对社区发展认识的调查分析,探讨我国城市社区管理的流程再造,以提出创新社区管理的策略。

1社区流程再造的基本思路与方法

社区流程再造,就是从社区公众的需求出发,对社区的组织流程进行科学合理的诊断和重新设计,形成网络化的工作程序,以提高社区组织的绩效[5]。对于社区流程再造,现有的研究虽尚未形成完整的实施方法体系,但已有相对明确的设计原则与路径。

1.1基本思路:遵循社区再造的五项原则社区流程再造作为社区再造的有机组成部分,需遵循社区再造的五项原则,这也是社区再造的目标:(1)获得授权的社区,即行政权力与社区自治组织相分离;(2)居民驱使的社区,即以公共利益为导向,鼓励公众参与;(3)企业型的社区,即建立有效的选择性激励措施,以高效、优质地满足居民需求;(4)协作型的社区,即强化居民、各类自治组织与政府机构的双向互动;(5)竞争型的社区,即引入竞争机制,遏制社区服务提供者的寻租行为[4]。

1.2基本方法:依据社区业务流程梳理组织结构社区流程再造的关键在于,将社区业务流程的需要置于职能分工之前,实现社区组织结构由职能型向流程型的转变[5]。社区业务流程大体可划分为行政、沟通、议事和服务四个方面。就其中的行政活动,王星认为,只有政府部门及其派出机构等社区管理的权责型参与者积极支持与干预,社区自治才有可能走向社会有序,而且多部门合作是其中的关键[14]。丁木水指出,街道是我国本来就存在的社区,其行政化应向社区化转变,使地处辖区内的、又不归其管辖的企业单位对社区具有归属感[15]。所以,在社区管理中,保留行政机构存在一定的必要性,但街道更应作为自治而非行政主导的社区单元。非行政活动方面,在转型背景下,现行以“属地管理”为基础的社区建设对基层整合的效果将越来越弱[16],而独立于社区之外的NGO则能提供促进邻里融合的服务和活动,社区兴趣活动等开放型社会网络的培育能更有效地推动社区建设的发展,并提高社区居委会的治理水平[17]。也就是说,NGO的介入可改善纯辖区内组织管理的整合力,促进居民自治组织治理水平的提高,在社区管理中可适度强化。

2当前我国城市社区管理流程的主要问题

为能提出我国社区流程再造的有效策略,本研究开展了公众对社区发展认识的社会调查,以了解社区管理流程中存在的问题,进一步明确社区业务流程需要。广东省佛山市顺德区是我国“大部制改革”最早的基层政府实践地,其管理体系具有一定的前瞻性。同时该地也是第一批国家智慧城市试点,其社区能较早地体验到智慧城市建设的成果。为此,本研究以顺德为案例组织调查研究。在华南理工大学城市规划专业20多名高年级本科生的协助下,研究组于2012年7月至12月间对城市居民展开以社区发展为主题的问卷调查。研究组选择在人流相对集中的大型商场和步行街对市民进行面对面的访谈式问卷调查;考虑这两个调研点的中青年群体比例较高,研究组另选老年人较为集中的茶楼和公园,分别在早茶和晨运时间补充调查。此外,还联络当地教育部门向中小学生家长发放问卷,以扩大样本数量和覆盖面。本次调研共发放并回收问卷1433份,其中有效问卷1388份,有效率达96.86%。

同步,研究组就当地政府部门、企业单位、社会组织和社区组织的主要负责人以及居民代表进行相关主题约30人次的访谈。与当地政府部门的访谈主要通过召集相关负责人举办座谈会;企业单位的访谈通过与行业协会代表交谈;社会组织的访谈对象选择当地社会工作开展得较为成熟的启创社会工作服务中心,并选择广州的启智服务总队作为志愿者组织方面的补充调研对象;社区组织的访谈选择当地不同类型的城市社区居委会,并由居委会书记代为对话;居民代表则通过社区居委会引介,与不同年龄层和职业的人员交谈。调查结果显示,我国的城市社区管理流程存在三大问题:

2.1社区自治组织发育不良,市场组织难以全覆盖针对现有的政府组织(如社区居委会)、市场组织(如物业服务企业)和社区自治组织(如业委会)等社区管理主体,居民对它们在社区管理中发挥的作用和满意度总体评价一般,略偏向于有点帮助和比较满意(图1)。这说明,这些组织的参与具备一定的合理性,但仍有待改善。特别指出,居民认为物业服务企业在社区管理与服务中发挥的作用并不亚于居委会,且大于业委会。认为物业服务企业对社区管理有帮助的居民占55.1%,居委会为52.4%,而业委会则占48.5%;对物业服务企业的管理与服务表示满意的居民占42.4%,对居委会为43.0%,而对业委会则为40.7%。这在一定程度上反映出社区自治组织发育不良,可能与居民目前更关注社区设施管理而非自我意愿表达有关。从访谈了解到,物业服务企业并未全面覆盖所有社区,特别是居民自建房集中等难以实现封闭式管理的地区,此时,作为政府组织的社区居委会承担了大部分的社区管理职能。然而,政府方面尽管已建设社区警务E超市①等信息化管理系统,但公众互动平台仍然缺位,不能即时回应社区居民所需。可见,居民对于社区自治组织的认同度并没有学术研究认为的高,这会影响到居民组建自治组织的积极性,不利于自治组织的完善,形成消极循环。而现状居民认同度相对较高的物业服务企业等市场组织,却难以在传统街区等管理界线不明晰的地域实施,不能全面推广。

2.2社区内组织缺乏有机联系,服务未能互补优化以顺德大良街道北区社区为例,该辖区的企业人口除大型工厂的外来人口居住在工厂配建的宿舍里外,其余职工(特别是外来人口)基本居住在辖区老城区内,企业职工的自维组织——工会也落点于老城区,与社区居民有一定的互动关系。辖区企业也为社区内每年举办的30多场大小型活动提供资金、物资和人员等方面的支持,缓解了社区居委会的资源短缺问题,可该社区却没有提供专业性社会服务的NGO组织的介入。就专业性社会工作服务机构来看,以顺德大良街道中区社区为例。该社区于2011年引入启创社会工作服务中心,为居民提供各类专业的便民服务。该中心以提供公共活动平台为主,并通过陪同走访等方式帮助居民处理行政事务。社工中心通过投标经政府研究后设立的项目,获得相应的活动经费及硬件设施的支持,并与辖区内外企业合作,获取一些基金会等的赞助。不过,社工中心并没有与志愿者组织合作,开展面向全社区各类群体的大型活动,服务对象比较局限,针对的主要是青少年和老年人等特殊群体。志愿者组织方面,广州在国内最早形成了一定规模和管理模式的志愿者组织,故本研究以广州最活跃的志愿者团队——启智服务总队为例。其下属的心心之家分队与沙面街道的社区服务合作内容最为丰富,包括教育拓展、独居老人探访等。由于志愿者来源甚广,在活动筹办方面相比社工中心更具优势;活动资金渠道更广,可获得团市委、企业和个人等的支持。但志愿者组织与辖区企业互动较少,对所服务社区的认识较薄弱,且成员以志愿参与为前提,其活动推进的适宜性和保障性不及驻点的社工中心。不难看出,辖区企业、社工中心、志愿者组织等社区内组织在社区服务的提供上各有所长,对社区联结的强化具备一定作用。然而,各类组织在没形成良好的合作关系的情况下,其短板凸显,例如:辖区企业和志愿者组织提供的服务不如社工中心专业,社工中心的人力财力相对匮乏等。

2.3诉求渠道错位,互动平台缺失,需求可达性差调查数据表明,居民向政府表达社会管理意见以网络方式为主(42.68%),电话次之(33.45%)(图2)。而目前的公众参与多以座谈、听证等面对面的方式进行[18],与居民偏好的诉求渠道存在错位。因而,大多数(57.5%)居民认为当前的诉求渠道畅通情况一般。相关性分析显示,诉求渠道的畅通性与居民对智慧城市的了解和向政府表达意见的首选途径关系最密切。对智慧城市了解更多以及偏向于网络和电话等信息化渠道表达的居民,诉求渠道更为畅通(表1)。就互联网的使用情况来看,虽然2014年我国互联网普及率超过世界32.5%的平均水平,但也仅为46.9%,远落后于发达国家78%的平均水平[19,20]。难以运用信息化手段表达意见的居民仍占大多数,诉求渠道的畅通性也因而受到影响。在互联网用户中,通过网络参与社会管理的积极性偏低,经常在网络上就社会管理问题发表意见的用户仅有7.5%,这也主要与居民对智慧城市的了解程度相关。这在一定程度上表明,对社会发展前沿敏感度较高的人,不但诉求渠道更为畅通,也更愿意参与社区管理,反之相对消极。通过主成分分析发现,除了受习惯的反映方式和参与积极性的影响以外,诉求渠道的畅通主要得益于互联网的长时间使用,并与学历和职业等相关(表2、图3)。调查显示一个“特殊”的现象,即学历越高,渠道越不畅通,这可能由于学历高的居民对诉求渠道期望更高,但目前以非信息化为主的参与渠道难以满足这类群体的需要。职业方面,非公务员的单位职工诉求渠道更畅通,而农民、工人等一些日常获取信息渠道受限的群体则更加难以参与。就信息互动途径来看,居民除了手机短信外,还希望通过公告栏和互联网两大渠道获取信息,三者的支持比例分别为39.60%、31.90%和18.30%(图4)。最常使用的信息化产品方面,50岁以上居民与其他居民存在差异,首选电视,次选电话(包括手机和固定电话),且其中的手机短信多为单纯的阅读而不回复,这主要因为该群体受到生活习惯与能力的限制更倾向于传统媒体。总而言之,我国既有的社区管理诉求渠道未能满足居民需求,尤其给农民工、老年人等弱势群体的参与造成一定障碍。加之,目前智慧城市在社区层面落实的成果主要是单向的信息查询或收集的信息化管理系统,互动性较弱。这都不利于及时了解公众的真正需求。

3我国城市社区管理创新的流程再造策略

考虑我国城市社区管理的发展要求以及现有流程存在的问题,本研究从社区业务流程需要着手,构建社区流程再造的基本组织结构体系,并就其社区内组织的职能划分和需求反馈平台的建立提出建议。

3.1策略一:强化“外力”,重组社区组织结构体系综合国内的实践情况、国外及港台地区的实施经验,参与社区管理的组织与群体大体可划分为四类:官方组织、半官方组织、营利性组织和非官方非营利性组织(表3)。结合调研结果发现,在社区自治组织发育尚不完善的情况下,社区可以通过一定的“外部”力量来凝聚社会资本,以优化社区的组织结构。就辖区企业而言,其职工特别是外来务工人员多聚居于邻近的社区,可借助工会这一既有的自维组织,来集中反馈诉求,并向企业争取资金与物资支持,同时也可满足企业的社会责任需要。社工中心由于非政府非营利而形成中立性,使其可成为联系居民自治组织与辖区内外企业、其他公益团体的沟通与合作枢纽。本着社区再造的获得授权、居民驱使、企业化、协作性和竞争性五项原则,结合社区业务流程的需求,以及智慧城市建设对社区管理提出的新要求,考虑新旧体制易于转化等必要,笔者认为,社区管理应将原街道办事处的政府职能往上集中,将原居委会的自治功能往下细化,将原社区服务机构和社区规划工作室的服务功能去行政化,强化NGO和企业工会等社区自治组织以外的“外部”力量,整合社区数据的电子化,把组织结构划分为市区、社区和邻里三个层面,分别对应现状市区、街道和居委会三个层面,形成行政集于政府、公众易于进入、议行相对分离、服务专业高效、信息公共互通的协商式扁平化组织框架(图5)。

(1)市区层面:行政集中。参照西方发达国家,市、区层面的社区管理主体主要是官方的组织机构,作为基层机构负责行政管理和监督。就我国的官方组织机构来看,即便是经过大部制改革的顺德,各部门在不同专项管理之间仍有信息更新与共享的问题。因此,市、区层面应收归现有街道办事处的行政职能,设置汇聚各项信息的社区服务部门,作为市、区政府的联络机构,履行社区管理方面的行政职能,负责政府职能部门社区方面的工作协调、社区相关政策的制定、资源与资金提供、政府指令整合下达、服务监督、社区成员意见整理反馈等一些常规性事务。同时,针对智慧城市的建设要求,还应汇总社区及邻里层面各方面的管理数据,并电子化形成数据库,供各类社区管理主体通过一定的平台进行查阅。其成员构成方面,可择优提拔现状各街道办事处干部,以利用他们的工作经验和与居民之间的人脉关系。也可通过公开招募录用,广纳相关管理专业的精英。该部门应定期召开社区发展讨论会,审议重大决策并监督部门日常工作,出席人员包括各政府部门社区方面相关负责人和社区服务部门干部。

(2)社区层面:议行分离。访谈发现,现有社区居委会在社区(街道)层面已有一定的群众互动平台基础,包括政务论坛和信访办等,起到收集信息、联系政府部门的作用。启创社会工作服务中心等NGO的基本运作,大体是通过投标政府项目为居民提供技术性服务,是联系政府与居民的桥梁。该层面的管理需强化对市、区和邻里上下两个层面的联系作用,因而可分别由社区咨询委员会、社区管理委员会、社区规划工作室、商业性服务企业和NGO履行行政服务、沟通议事、规划服务、基本公共服务和社区服务的职能。社区咨询委员会是日常行政服务的联络组织,作为半官方组织,负责社区人口及物业等信息管理,并将其汇总至政府的社区服务部门。借鉴我国网格管理人的实践,依据社区成员的同质性将社区划分为规模相当的网格单元,每单元的行政事务各由一人负责。其成员由原街道办事处职工和社区居委会干部择优组成。社区管理委员会承担议事和沟通职能,负责社区重大事务的处理,协助社区规划工作室传达城市规划资讯。定期召开会议,向社区服务部门反映社区诉求与意见。结合政府网站或借用社区活动场所等,与邻里层面自治组织及居民沟通。网络发布招标信息聘任和监管商业性服务企业,并与NGO合作组织活动。其成员由社区咨询委员会干部、业委会和工会代表组成。社区规划工作室担负与社区紧密相关的规划服务,一方面协助政府推动公众参与城市规划;另一方面指导社区建设、制定空间发展计划等,与政府社区服务部门共享社区管理及规划数据。其进驻团队面向各规划设计单位,以招标方式确定。NGO负责以社区层面为主、邻里层面为辅的技术性社区服务,自负盈亏。鼓励原社区居委会职工通过社工培训考试上岗,填补社工类人才缺口。商业性服务企业是独立于社区以外的专业性营利组织,以竞标方式获得业务,为社区提供看护、安保、保洁等专项基本公共服务。

(3)邻里层面:企民兼顾。邻里(居委会)层面的管理将重点放在扩大参与渠道,激发公众的自治能力,摘掉社区居委会的空帽子,将权利还归于企业与居民、业主与租户等的利益共同体。结合访谈发现,不论是企业单位还是行业协会,均表现出对社区建设的忽视,该层次的社区宜提高企业自维组织——工会的话语权,在争取作为租户的职工的权益之余,及时沟通企业的意见,与业委会一起组成基于业缘与地缘的共同体集群,与上层面的社区管理委员会进行沟通。该层面的封闭式小区和大中型企业等主要由商业性服务企业中的物业服务企业提供综合性的日常服务,协助NGO举办社区活动,并由其业委会和工会监管。其他界线不明晰的开放式小区和规模较小的企业,则依托其他专项服务企业提供服务,在社区层面统筹管理。

3.2策略二:建立角色互补的三大社区组织成员关系重组后的社区组织结构体系中,NGO和商业性服务企业之间、业委会与企业工会之间存在两分的关系,他们应在社区管理中形成职能互补的角色关系。(1)NGO组织。NGO组织大体可分为两类,即社会工作服务中心和志愿者组织。访谈发现,社工中心和志愿者组织分别在专业服务和人员方面占据上风。因而,社工中心应以专业社工为骨干、以志愿者为补充,通过整合政府和企业提供的经费和设施等资源,提供专业性的社区服务,并为社区内外各类主体提供交流平台。而志愿者组织具有人力丰富、成本较低的优势,可作为社工中心提供服务的良好合作组织,一起优化社区的人际关系。(2)业委会与工会。业委会和工会分别负责业主和企业、租户方面的沟通和议事,并不承担服务功能。借鉴济南市天桥区纬北街道康桥社区经验,封闭式小区的业委会应成立社区业主接访中心,与物业服务企业的主要负责人共同负责[28]。这样的管理方式,可强化业主参与社区自治的有效性。(3)商业性服务企业。商业性服务企业在看护、安保等基本公共服务上具有优势。以物业服务企业为例,其在安保、设施设备维护、卫生清洁等方面获得较高满意度,但不善于投诉处理[29](图6),而这些弱势刚好是社区自治组织的相对强项。考虑专项服务的规模效应及物业管理的综合性,物业服务企业主要承担邻里层面的服务,其他服务企业则面向社区层面。

3.3策略三:构建能及时反馈需求的公众参与平台社区流程再造以社区公众的需求为导向,有效的公众参与平台是社区流程再造的基本保障。为满足我国城市社区管理创新的需要,其公众参与平台的构建受到智慧城市建设、公众对社区的认识、社区组织结构重组等多方面因素的影响:

(1)信息平台数字化。智慧城市的建设目标,决定了社区公共信息走向数字化的大趋势——公共信息将逐步从纸质语言转译为数字语言,形成可联网共享的数据库。公众可通过云计算等技术手段接入数字化公共信息平台,便捷获取资讯。

(2)沟通渠道信息化。调研显示,居民总体愿意选择信息化的途径进行沟通交流,故社区信息互动渠道除了传统的公告栏以外,还可寻求手机短信、互联网等途径,整合社区论坛、QQ群等渠道为互通平台。考虑不同群体的需要和使用习惯,未来的社区管理可从两方面着手促进:一方面,加大网络等信息化方式的建设力度,以方便公众参与,特别是让高学历群体获得更广的渠道;另一方面,保留并优化传统媒体方式,使传统企业老板、老年人和农民工等偏好收看电视和拨打电话等群体拥有更为贴近自己生活的参与方式,譬如,适当地运用电视投播、电话访谈等方式。

(3)常规参与集中化。如上文所述,社区内外的沟通主要通过社区管理委员会来完成。这就要求公众参与平台重点指向该委员会常规活动的开展,在其中设置可访问社区公共信息数据库的接口,并配备专人指导使用。环顾国外的公众参与,其有很多生动、有效、具有强生命力的方式,如焦点小组(FocusGroups)、公民论坛、公共调查(EnquÊTePublique)、公共辩论、工作坊(Workshop/program)、电话答疑等[18,30,31]。

参考相关的评价方法,笔者从提供信息的能力、接受信息的能力、与公众交往的效果、获得广泛抽样意见的能力、信息数字化的难度、常规化开展的成本和公众的接受度七个方面,综合概括各种公众参与方式的有效性(表4)。对于不同参与手段,其“提供信息的能力”可根据其一次性可传达信息量的大小来衡量,“接受信息的能力”以其所提供信息的解析力和易读性评判,“与公众交往的效果”依据公众与信息发布方之间的信息流向关系断定,“获得广泛抽样意见的能力”通过参与方式对各类群体的准入门槛进行判断,“信息数字化的难度”以转化为数字信息的工作量来度量,“常规化开展的成本”比照参与方式的平均开展成本,“公众的接受度”以调查结果为准。结合不同参与群体的特征,优先考虑公众接受度,抽样效果及数字化难度次之,再权衡其他方面,笔者认为,社区流程再造的公众参与平台应以社区管理委员会为基础,在常规活动中,分别选用网络论坛、微博等即时信息发布工具、手机短信和QQ等社交软件、电话访谈、宣传栏等作为社区和邻里层面与公众沟通的手段,并借助社区(街道)政府网站实现不同手段间的信息关联。譬如,只要在论坛上发布信息,则QQ、微博、电子公告栏等均可见。公众也可从上述任意渠道查询在其中一个渠道提出的疑问回复。对于议会召开前的信息采集等非常规活动,则可增加电视公示、公共辩论、焦点小组等途径,以更深入了解公众所需(图7)。

4结语

城市社区管理自治化和智慧城市的建设要求社区向高质量发展,调动社会的自组织能力,重视社区成员的有效参与,实现公共设施、公益资源和事务等的智能化管理。为使城市社区管理创新拥有具体的实施途径支持,笔者基于对社区再造的基础研究梳理,着重探讨其中的社区流程再造命题。考虑行政服务集中供给、自治单元精干亲民、社区服务专业高效、公共信息数字化等要求,本研究构建了以社区管理委员会为沟通核心、“市区—社区—邻里”三层管理的基本组织框架。创新地提出以地缘和业缘为抓手,兼顾业主和租户、企业的需要,借助现有的业委会和工会作为社区最基层的自治单元。并在原有社区管理人员的转换方面,把居委会职工作为专业社工的后备力量,解决了就业去向和社工人才短缺的问题。本研究还初步理清了NGO和商业性服务企业之间、业委会与企业工会之间的职能关系,探讨了社区的公众参与平台构建,指出平台应基于社区管理委员会,根据管理层面和活动频率运用电话访谈、社交软件和社区论坛等手段,以此作为完善社区管理公众参与的引介。

由于本研究的问卷调查和访谈样本主要集中于佛山顺德区,且缺乏对物业服务企业和业委会、企业工会的深入调查,因此社区组织之间的关系分析仍有待在进一步的研究中不断改善。

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作者:李嘉靖 刘玉亭 单位:广东利海集团有限公司

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