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社会组织参与社区管理路径

2016/02/03 阅读:

摘要:

社会治理体制的创新需要激发社会组织活力来改进社会治理方式,从“一元管理”到“多元治理”要求社会组织参与社区管理服务,并通过基于完全自主的原始创新方式与基于合作创新的集成创新方式相结合的路径,结合目标——计划式的运行机制和监督——服务式的运行机制来实现政策引导、资源配置、信息反馈、组织竞争和绩效评估,从而在新的社会形势下迎接新的挑战。

关键词:

治理体制创新;社会组织;社区管理路径;机制;模式

“推进国家治理体系和治理能力现代化”是党的十八届三中全会提出的新的改革方向和新的举措,对于我国未来的发展规划有很强的思想性、理论性、政治性、指导性。这一重要思想体现在社会建设方面,就是提出了“创新社会治理体制”。在强调社会多种力量参与社会治理方面,还特别提出了要“激发组织活力”,“鼓励和支持社会各方面参与”,“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”等。可见,在新的形势下,我国社区建设的模式选择也就必须适应“创新社会治理体制”的要求才能迎接新的挑战。

一、“治理体制创新”具体内涵及其对社区建设模式选择的启示

1.“治理体制创新”具体内涵。十八届三中全会开始特别关注包括国家的、政府的和社会的三方面的治理体系和能力。这点颠覆了以往只关注对策和问题的常规做法,而是直接提到了国家要有自己的理念,与此前多用“创新社会管理”相比,十八届三中全会提出,要“创新社会治理”。从“管”到“治”,虽然只是简简单单一个字的变化,但这不仅是术语表述方式的变化,更代表着是一种理念的变革创新。”。在《决定》中频频提到的“治理”一词作为与传统“管理”有所区别的改革也被赋予了新的内涵。《决定》的第十三部分中指出“创新社会治理”必须着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平,维护国家安全,确保人民安居乐业、社会安定有序“创新社会治理体制”是一个全新概念,是通过“激发社会组织活力”,“改进社会治理方式”,而这正是社会治理体制创新的具体内涵。2.“治理体制创新”对社区建设的启示。社区作为社会构成的基本细胞,随着时代的进步、经济的发展,它的形式、方法及内容都与当时当地的社会发展水平、社会制度和体系、文化传统和历史背景有着密切的联系。改革开放以来,中国社区建设的发展已经上升为国家战略规划的重要组成部分。而十八届三中全会提出的“社会治理体制创新”的内涵和意义也为社区建设带来了新一轮发展的“春天”。

2.1社会治理体制创新治理方法的应然选择——从“一元管理”到“多元治理”。回顾党的十八大关于社会建设的布局,在十八大的报告中,首次提出构建“政社分开”的现代社会组织体制和“动态管理”的社会治理体制。相比之下,社会管理的主体是公共权力部门,而社会治理既包含政府管理,也纳入了社会自治,治理的主体是多元的,除了政府外,还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等;在权力运行的向度上,管理是自上而下的,而治理的权力则是并行的、交叉的、网格化的。性质上治理则可以是强制的,但更多是协商的,来源上除了法律外,还包括各种非国家强制的契约;从而在治理体系创新中由政府主导的“一元管理”转变为既有政府又有多级社会组织参与的“多元治理”治理方式,这也理所当然地成为社会治理体制创新治理方法的应然选择,成为社会建设里微观主体社区建设模式创新的必经之路。

2.2社会治理体制创新社区建设的实然模式——呼吁社会组织参与社区管理服务。经济与社会的转型在促进国家整体发展的同时,也暴露出:“政府失效”与“市场失灵”问题,一系列社会问题的产生显现出社会需要第三方,需要有组织的创新,来弥补政府与市场的不足。于是,各种社会组织应运而生,构成并支撑现代社会的骨架。社会组织是在社会转型、体制转轨、政府职能转换的背景下发展起来的。社会组织的出现,是社会发展和居民实际生活的需要。而且社会组织在参与社区管理的过程中,并不具有强制性,但是具有一定的约束力;约束力不是来自外部压力,而是来自因为自愿参与和自主选择而形成的内在动力。社会组织与政府不同,采取“攻心”而不是“洗脑”战术,用生命影响生命,使居民实现了人格的社区化,社会化。同时,社会组织的成员对于居民来讲没有身份地位的差异,又因为每天与居民打交道,成为了最接地气的群众组织,其触角可以延伸到每一类人群,可以覆盖到每一位成员的利益,这样就能真正调动社区成员参与的积极性,有效拓展社区成员参与的广度和深度。它可以有组织、有目的地进行社会动员同时整合和影响组织成员的价值观及利益表达方式,实现有序的政治参与,减少社会成员的失范行为和对抗性的社会冲突,起到政府和社会成员矛盾“缓冲带”的作用。理所当然地成为社会治理体制创新社区建设的实践模式。

二、治理体制创新视阈中社会组织参与社区管理的路径分析

从以上论述可以看出,社会组织是社区治理的主体之一,而且是在地区地域范围内,为社区居民提供公共服务的NGO组织。通过社会组织参与社区管理是符合社会治理体制创新理念的一项重要举措,在当前的实践过程中通常都是由政府向社会组织出资购买服务,由此也产生不同的创新方式及参与路径。

1.基于完全自主的原始创新方式。完全自主的原始创新方式,顾名思义,是在政府按照要求和职能范围通过购买社会组织的服务,将原来属于政府的管理功能转移,并完全交由社会组织安排、介入,政府不再进行全程干预的创新治理方式。通过此种方法,一些政府不该管、管不了的事项正逐步交由社会组织承接并成为政府职能转移的重要平台。这样的人性化治理方式,使社会组织在加强社区管理,推进社区自治、拓展社区服务、培育社区意识、链接社会资源、整合社区力量、加强多元化治理建设中显现出独特的优势。完全自主的创新方式可以最大限度地释放社会组织的正能量,取得预想不到的结果,既达到了目标,也可能带来意外的惊喜和体验。随着社会主义市场经济体制的不断完善和行政管理体制改革的逐步深化,越来越多的社区社会组织承接政府转移的相关职能。

2.基于合作创新的集成创新方式。但是,我们仍将看到,这种社会治理体制创新仍然处于摸索阶段。在传统的自上而下的社会管理模式下,如果管理部门一刀切、一锅端地完全将事务交由社会组织管理,不免要承担一些风险。为尽可能地减少出现损失的几率,最大限度地减少社区治理条件下的非契合点,我们还尝试提出了社会组织与社区政府合作的集成创新方式。此种方式中,社会组织仍然作为独立的操作主体,在政府购买了相关的服务之后,在运营及帮扶方式上,政府起到一定的方向性作用,服务是由社会组织来完成,而预期的结果则是由政府导向的,按照量化指标来分批支付资金的方式。这种方式对于政府来说是省力但不省心型,方向上的指导,也会使社会组织在参与管理的过程中不会过于发散,在收集原始的社会治理有关数据的时候,相关性会更强一些。同时,也可为社会组织积累经验,再与同类项政府合作时,有的放矢,互有裨益。

三、治理体制创新视阈中社会组织参与社区管理的机制选择

落实建设和谐社会要求,实现社会治理体制创新,不能忽略现存的实际情况。众所周知,通常情况下,制度设计在顶层,政策执行在基层;对策出台在顶层,问题爆发在基层。十八届三中全会为这两方面的改革提出了纲领,政策最终是否能较好落实在基层政府。而作为基层代表的社区政府在治理体制创新的背景下,通过协调社会组织参与社区管理,使治理体制创新不再是一句空话,而是有属于自己的运行和实现机制。

1.运行机制。在社会治理体制创新的过程中,根据社会组织参与社区管理的两种不同路径,也衍生出了对应不同治理方式的运行机制,从不同的角度使整个治理过程更加的专业化、职业化。

1.1目标——计划式的运行机制。针对社会组织参与社区管理的完全自主的原始创新方式,与此匹配的需采用“目标—计划式的运行机制”。所谓“目标—计划”即在进行社会治理的过程中,政府列出大致的目标,比如互助养老、公共就业培训、文化卫生、社区法律宣传等等,然后通过购买服务的方式将此项事业完全委托给社会组织。在这个机制运行中,目标承担主体和计划承担主体的关系是平行的,但是在操作上是互不干涉的。社会组织在承接了项目之后,按照自身的优势和社区政府的目标需要拟定服务计划,自主地开展所需的活动,以帮助社区政府解决因人手不足导致的服务水平和质量的下降问题,将社会组织的功能最大程度地发挥。

1.2监督——服务式的运行机制。相比之下,监督——服务式的运行机制则是与社会参与社区管理采取的合作创新的集成创新方式相匹配。所谓“监督——服务”即在进行社会治理过程中,社会服务承接部分社区政府的职能,但是服务内容更加细化,服务过程全程要在政府的体制范围内,不能脱离政府的监督。在这种运行机制当中,监督的施力体是政府,服务的施力体是社会组织,社会组织要在政府的监管范围和规定的额度内开展帮扶工作,关系是平等的,但是在操作上还是要收到政府管理条款的规定,不一定很严格,但是具有一定的规范性。监督——服务式的运行机制在转型时期是非常必要的,不至使治理体制创新过程发展过于迅速。循序渐进,互生共长。

2.实现机制。众所周知,与人民群众利益直接相关的社会保险、各种社会保障等事务办理均在基层政府,征地、拆迁、物业管理、企业改制、医患纠纷、劳资纠纷、污染纠纷、借贷纠纷、外地人和本地人的纠纷等突出社会矛盾的爆发、解决也在基层政府,基层政府在改善社会治理、建设和谐社会具有举足轻重的地位。而在新的社会治理环境的呼吁下,社会组织参与社区管理这样一个新的举措在很大程度上促进了治理体制创新的脚步,帮助基层政府从管理到治理过渡,具体操作起来,我们也不能忽视这些重要的实现机制。

2.1政策引导机制——观念创新。进行资金支持是政府对社会组织最为重要的资助形式和培育手段之一。资金支持除了直接或间接的补贴、税费减免以外,政府还可以通过购买社会组织的服务的途径加以实现,并以此来引导、扶持社会组织有效参与社区的建设和管理。政府购买服务是西方许多国家行之有效的制度选择。近年来,我国有些地方政府在这方面也进行了有益的探索,并取得了一定的效果。位于我国西南部的四川省成都市近几年来都在进行着相关的尝试。从2012年起,成都市凡符合政府购买社会组织服务范围的项目,原则上须安排不低于20%的项目资金向社会组织购买服务。据不完全统计,2011年以来,成都市各级政府向社会组织购买公共就业培训、教师培训、文化卫生、社区法律、社区养老等公益服务项目59个,金额达1.6亿元。2011年,发布41个项目,涉及金额3000余万元;2012年,发布81个项目,涉及金额7900余万资金。这些都是可喜的转变,也确实给当地带来了很大的改变。因此,国家政策、地方决策等都应该在政策上对于购买社会组织的服务方面、内容提供方面、双方责任方面、治理成效方面进行引导。在社会治理体制创新过程中,进行政策引导,规划引导,总称为“政策引导机制”。

2.2资源配置机制——效率创新。社会组织参与社区管理,地方政府只是界定其为业务主管单位,他们要依托社区社会服务中心推进枢纽式管理模式,融“服务、协调、管理、预警”功能为一体,成为合作共治的平台和党建工作的支撑。资源配置实际上也是针对社会组织来说的,要根据政府需要提供的服务来进行有效的资源配置,最优配置,促进社会组织与社区双向服务、良性互动,走出在当前社会组织管理上存在的“业务部门无力管、登记机关无法管、社区街道无权管”的尴尬困境,逐步形成以社会组织服务中心为依托、社区政府指导、民政部门监管的社会组织治理体制。

2.3信息反馈机制——方法创新。社区社会组织的核心特征是民间性,自上而下的生成途径决定了它的发展壮大应该是在政府扶助下、以其自身为主体的自我成长过程,而不是造就一个政府管理职能的代理者或“准政府组织”。因此在治理的过程中,社会组织参与社区管理要时时调整有关服务信息,并将信息反馈给政府。政府不能“包办”甚至“垄断”社会组织的工作,将其变成为政府机关的延伸或代理者,而是应该切实尊重和保护社区社会组织的自治性与相对独立性。同时,社会组织是社区群众参与基层民主的一种组织形式。维护权益类社区社会组织在这方面表现尤为突出,它处于国家和民众之间,政府组织与营利组织之间的领域,自愿、自治、民主、合作是它存在的重要原则。源于群众、为群众服务、反映群众呼声是其最大的特点。因此,信息反馈还有社会组织代表民众将民众诉求反馈之意。

2.4组织竞争机制——激励创新。目前,我国社会组织尚处于发展的初级阶段,其规范运作和社会服务水平都有待提升。购买社会组织服务必须着眼长远,立足实际。当前全面支持的政治环境下,良莠不齐的社会组织也如雨后春笋般不断出现,然而我国社会组织发展水平并不均衡,社会公共服务需求最强烈的中西部基层地区,社会组织发展水平却最为薄弱;针对这种情况,政府除了需要培育扶持一批门类齐全、覆盖广泛、运作规范、信誉度好、服务力强、作用明显的社会组织为目标,实施引导型社会组织综合管理体制改革。同时在选择社会组织参与社会管理的时候,也要在公平、公正、公开的环境下,引入竞争机制;甚至也可以采取招投标方式,“谁的服务好,就购买谁的服务”,这样才会激励整个社会组织体系通过竞争提高水平,相互学习优点及长处,为整个社会治理体系创新过程中的可持续发展奠定基础。

2.5绩效评估机制——考核创新。社会组织参与社区管理,是社会治理体制创新中社区建设的有益尝试。社区的发展是社区治理的最终目标,而发展的基础是增加社区所能获取的资源,归根结底,是否实现了社区治理的最终目标才是重中之重。在社会组织参与社区管理的全过程中引入绩效评估机制,分别在“准备—进行—发展—结束—跟进”四个方面列出有关绩效标准,用定性与定量相结合的方法得出治理效果的一个相关量;同时也要聘请专门从事监督和评估的组织和部门对于社会组织的服务进行创新。这种考核方面的创新,无疑对于社会组织的服务态度、服务质量等方面有很大的促进作用,有利于进一步实现社会治理体制的创新。

四、结语

社会组织出现在社会治理的视阈中,是由于政府和市场两者在资源配置中暴露出了越来越多的缺陷,无法满足社会各个方面的需要,更难以进行有效的治理。在这样的情况下,社会治理就急切呼唤一种新的资源配置方式的出现,以有效地弥补政府和市场资源配置的不足。因此,在十八届三中全会提出的“社会治理体制创新”的大背景下,我们有力、有礼、有节地针对社区建设提出了社会组织参与社区管理的路径与机制,期待社会组织能够成为政府和市场的合作伙伴,在社会发展中共同发挥积极作用,合作治理社会。共同推进我国的社会建设事业由社会管理向社会治理转变,完成创新社会治理体制的重大任务。

参考文献:

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[6]李强;创新社会治理体制[J],《前线》,2014-01,第16页.

作者:曲玲玲 单位:乐山师范学院

社会组织参与社区管理路径

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