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社区管理体制改革研究

2016/02/03 阅读:

摘要:

以撤销街道为主要特征的铜陵市社区管理体制改革是安徽省社区管理体制改革的典型样本,社区管理体制改革的“铜陵模式”受到了国家民政部、安徽省委省政府的高度关注和肯定。为了有效总结铜陵市社区管理体制改革经验,推动安徽省和谐社区建设,本文主要对铜陵市社区管理体制改革的主要原因、成效困境和对策建议进行研究。

关键词:

撤销街道;社区管理体制;社区公共事务分类治理体制

一、改革的主要原因

从2009年,铜陵市委常委集体到铜官山区调研时提出改革意向到2011年7月9日,铜陵在全市范围内撤销全部的街道办事处,以撤销街道为主要特征的铜陵社区管理体制改革经历了近两年时间。其改革的主要原因如下。

1.历史原因。从历史上来说,铜陵历来就具有改革传统。1991年,时任铜陵市长的汪洋以《醒来,铜陵!》一文,在全市上下掀开了一次思想解放大讨论。1998年,铜陵市又发起了“起来,铜陵!”思想解放大讨论。2008年,铜陵又发起“崛起,铜陵!”思想解放大讨论。铜陵“均衡教育”、县处级领导初始提名权改革、公务用车改革等在全国都引起较大的轰动。在中国改革的棋盘上,铜陵一直不甘寂寞。

2.客观原因。随着改革的深入推进、社会经济的迅速发展,城市基层社会结构已发生深刻变化,传统城市基层管理体制已经不适应当前基层管理和服务的需要,存在一些亟待破解的问题,其主要表现在以下三个方面。一是,街道规模设置不合理。二是,街道工作人员人浮于事,社区负担重。三是,街道成了服务的“隔热层”,难以满足人民群众日益增长的服务需求。唯有坚持不懈地推进改革,才能有效化解体制转轨和社会转型中的矛盾和问题,促进经济社会的又好又快发展。

3.主观原因。以撤销街道为主要特征、实行“区直接管理服务社区”的铜陵市社区管理体制改革尽管具有其历史原因和客观原因,但是,纵观铜陵的整个改革历程,这一改革创新亦是铜陵市委市政府和铜官山区区委区政府主导的结果。铜陵市的相关负责人之所以对以撤销街道为主要特征、实行“区直接管理服务社区”的铜陵市社区管理体制具有很大的积极性,与他们想通过改革创新,为推动地方经济社会协调发展,为铜陵的老百姓某福利、做实事有很大关系。

二、改革的成效和问题

通过一整套制度创新,铜陵社区管理体制改革取得了一定的成效,也存在一些亟待破解的问题。

1.改革的成效。

1.1进一步完善了社区党建制度,社区党组织建设得到加强。通过改革,铜陵市出台了《关于加强区域化社区党建工作的意见》,探索社区党建新模式,不断扩大党在基层社区工作的渗透力。在领导体制上,既有从社区党工委到网格党支部、楼栋党小组纵向直接领导的垂直式体制,又有按照社区“大工委制”兼职委员的横向网络式的间接领导体制;在组织载体上,既有社区党工委领导,辖区单位基层党组织共同参与的社区党建联席会议、又有方便社区党员日常相互沟通交流、传递信息的社区党员服务中心。经过调研发现,撤销街道后,59.6%的填写问卷党员认为社区党组织建设加强了。

1.2行政管理层级缩减,办事效率得到提升。撤销街道,建立大社区体制之后,将原来的“区—街道—社区”三级管理体制变为现在的“区—社区”两级管理服务体制,变垂直化管理为扁平化管理,实现了区和社区的直接互动,降低了管理过程中的信息失真情况,使社会管理和公共服务更加贴近居民。调研表明,63.8%的居民认为建立大社区以后,在办事效率上比以前更高。

1.3资源配置进一步向社区积聚,社区拥有的可支配资源更多。撤销街道后,资源直接向社区倾斜,64.3%的被调查者认为社区拥有可支配资源更多。具体而言,改革后,每个社区社区工作人员由7-12人增加到22-40人,实现了人员下沉,人力在社区集聚;每个社区工作经费由3万左右增加到30—50万不等,实现了经费下沉,财力在社区集聚;社区居民文化活动用房面积由9400多平方米增加到18000多平方米,做到“居民活动场所最大化,社区工作场所最小化”,实现了资源下沉,物力在社区集聚。

1.4优化了结构,提升了社区工作者队伍素质。改革中,紧紧围绕优化结构和社区工作队伍素质的提高,注重选人机制、用人机制、育人机制和留人机制建设。以铜陵市铜官山区为例,改革前街道、社区共有人员569人,改革后各社区共有人员492人,经过优化组合,精简人员13.5%。虽然人数减少,但直接为居民服务人数增加,社区工作者综合素质得到提升,服务意识、责任意识进一步增强。改革后,社区工作者中大专以上文化程度占53.8%、提升12.9%,男性占23.3%、提升2%,尤其是区直部门、街道办事处优秀人才充实到基层,既稳定了社区工作者人心,又优化了社区工作者的年龄和知识结构。

2.改革后存在的问题。经过4年多时间的实践,铜陵市社区管理体制改革虽然取得了一定的成效,但是在实际运作中仍然存在不少问题。

2.1社区行政化和社区负担重问题仍然比较突出。调研发现,虽然政策设计上较好的理顺了区和社区之间的关系,但是现实中有些制度很难有效落实,66.1%的被访者认为撤销街道后,社区和区职能部门之间的关系仍然以行政命令关系为主,69.6%的被访者认为撤销街道后上级部门对社区索要材料和信息更多了,42.9%的被访者认为撤销街道后上级部门要求社区工作者参加会议的情况更多了,73.2%的被访者认为撤销街道后上级部门对社区指派的任务更多了。这样就导致社区的事务更多、人更累了,许多社区职能范围外的事项都交办至社区,使社区疲于应付,社区行政化和社区负担重问题仍然比较突出。

2.2社区居民委员会自治功能不足,社区社会组织发展结构不合理。调研发现,在社区层面各个组织之间的关系仍然不顺,主要表现在社区党工委、社区居民委员会和社区公共服务中心之间的关系不顺。55.4%的社区工作者认为三者之间是以完成行政任务为导向、三者之间功能职责不分的一体化关系。由此导致,社区居民委员会自治功能不足,社区的主要工作仍然是完成市区相关政府部门交办的行政任务,社区社会组织发展仍然需要强化。

2.3党和社区的关系仍然不顺,社区居民的归属感和认同感不足。改革后,虽然铜陵市创新社区党建制度,进一步加强了社区党建,但是,我们的访谈和座谈表明,这种加强仅仅是在传统的行政式社区党建模式下的加强,即仅仅加强了社区党组织的行政功能,加强了完成和落实上级党委交办的行政考核和行政命令的能力。而在社区党组织如何更好的融入社区,解决居民在社区生活中所面临的各种民生问题,推动党与群众心连心,党群一家亲方面;在社区党组织如何更好教育、引领和组织群众推动社区志愿者活动,推动社区公益互助事业的发展,推动社区依法自治等方面的服务功能仍然不足。由此导致,社区党组织的群众工作能力不足,社区居民对社区的归属感和认同感不足,33.9%的被访者认为,改革后社区居民的归属感和认同感和改革前没有区别,7%的被访者认为比改革前降低了。

三、进一步推动改革的建议

为了有效调动社区居民和地方基层党委政府这两个改革推动力,有效落实社区党建体制改革、地方和基层政府体制和社区社会组织培育体制改革这三个改革重点,进一步完善铜陵市社区管理体制改革,建议如下。

1.试点重组社区组织架构,建构社区公共事务分类治理体制。社区公共事务分类治理是建立在社会分工基础上、不同事务由不同组织负责、不同功能由不同组织履行、不同服务由不同组织提供的一种新的社区治理体制。在试点社区,可以设立“三委两中心一会”社区组织架构。“三委”是指“社区党工委、社区居民委员会、社区协商共治委员会”;“两中心”是指“社区公共服务中心和社区社会工作服务中心”;“一会”是指社区社会组织联合会。根据社区公共事务分类治理原则,社区党工委是社区各类组织和各项工作的政治领导核心,主要承担社区党建事务,指导社区公共服务中心的业务工作,领导社区居民委员会并引导社区多元主体参与社区自治;社区居民委员会主要承担社区自治和社区公益服务事务,推动社区居民组织化自治;社区公共服务中心主要承担行政事务和公共服务,协助和支持社区居民委员会做好社区自治和公益事务。社区共治委员会主要对社区建设的重大问题向社区党工委提出意见建议,就群众关心的问题进行民主协商、汇集民意并动员辖区企事业单位和居民参与社区建设,整合社区资源。社区社会组织联合会具有培育、孵化社区社会组织、为社区社会组织提供业务指导、信息宣传、财务管理、人员培训等支持服务的功能和作用。社区社会工作服务中心的功能是为社区居民提供专业的社会工作服务,为社区党工委、社区居民委员会、社区公共服务中心和社区社会组织的建设提供专业社会工作理念、技术和方法支持和服务。

2.建立推动社区服务型党组织和社区社会组织协同发展的社区公意创投机制。社区公意创投,是在我国市场化、工业化、城镇化、信息化和全球化日趋加强的新时代背景下,以满足社区居民服务需求、推动居民全面自由发展和幸福快乐生活为价值取向,借鉴经济生活中的“风险投资”或“创业投资”的方式,采用参与式治理和项目化管理的技术,推动社区党员和居民自组织化参与社区服务,推动党和社会有机融合、社区服务型党组织和社区社会组织协同发展,推动社区自治的一种创新型理念和机制。社区公意创投既有助于公意服务型党组织建设,克服社区党组织行政化和涣散化问题;也有助于培育和发展社区多元治理主体,提升社区多元治理主体参与社区治理能力,克服社区居民委员会行政化和居民原子化问题。社区公意创投的机制和运作流程可以概括为八个字“建设育理、运善奖成”,即“建机构、设公益金、育能力、理问题;运项目、善评估、奖先进、成善治。”

2.1建机构。建机构即建立社区公意创投项目管理办公室和社区公意创投项目服务中心。项目管理办公室管理人员由社区党工委、社区居民委员会和社区公共服务中心根据社区具体情况设置,具体操作人员向专业运作社区公益创投的社会组织购买,主要负责社区公益项目征集、发布、初审、监管、评估等。引进专业的社会组织,由该社会组织在社区设立社区公意创投项目服务中心,中心工作人员作为项目管理办公室的具体操作人员,负责承担项目办的日常管理和服务工作。

2.2设公益金。设公益金即设立社区发展公益金。社区发展公益金,由二部分组成,其中:区财政按照社区上年度常驻人口5-15元/人的标准核定资金数额,纳入当年度财政预算;社区在社会上募集一部分资金。开设社区发展公益金专户,实行专款专用。

2.3育能力。育能力即由引进的专业社会组织,对热心参与社区服务和自治的社区工作者、居民、党员、社区党组织和社区社会组织等社区治理主体进行社区参与式治理和项目化管理的理念、技术和方法培训,培育他们参与社区治理能力。

2.4理问题。理问题即社区功能性党组织、社区社会组织等社区治理主体在项目服务中心的技术方法指导下,通过社区茶馆会议、开放空间等参与式治理技术发现社区居民需求、提炼社区共同议题,梳理总结出社区迫切需要解决的公共问题。

2.5运项目。运项目即社区功能性党组织、社区社会组织等社区治理主体,根据他们梳理出来的社区公共问题,组建项目团队,设计项目申报书并申报项目。如果项目获取立项后,他们根据项目申报书和项目合约运作和完成项目。

2.6善评估。善评估即建立由项目办、服务对象及项目服务中心组成的综合性绩效评估机构,对社区服务项目进行中期评估和结项验收,完善项目评估。

2.7奖先进。奖先进即对在社区公益创投项目运作中有突出贡献或创新的先进功能性党组织、社区社会组织、党员和居民个人等社区治理主体进行物质和精神奖励。由此,激励和引导多元社区治理主体参与社区公意创投,开展公共活动,为社区居民提供更多更优质的公益性、福利性、便民性社区服务。

2.8成善治。成善治即通过上述利益化引导、参与式治理、项目化运作、组织化推动等社区公意创投机制,成就“公意引领多元共治”社区治理模式,实现中国特色社会主义“社区善治”。

3.试点建设社区公益园,推行三社联动机制。撤销街道后,铜陵市改革的重要成效就是下存了大量的公共资源,其中社区居民文化活动用房面积就由9400多平方米增加到18000多平方米。但是,这些社区居民文化活动用房有不少没有科学有效利用,甚至有房间闲置空放,严重浪费了公共资源。由此,铜陵市应该选择一至两个试点社区建立社区公益园,把这些房间科学合理利用起来。社区公益园是社区党组织和社区居民委员会推动社区公益事业发展,推动社区依法自治的公共空间和公共平台。主要设置以下组织:

3.1社区社会工作服务中心:在社区公益园挂牌建立“社区社会工作服务中心”,简称“社工服务中心”。社工服务中心由政府购买的岗位社工具体运作。依托社工服务中心,岗位社工作为社会组织公益园的专门工作人员,承担社区公益园运作的理论政策指导、公益资源链接、社区公益项目策划指导和监督评估、社区公益人才的发现和凝聚、社区社会组织孵化指导等职责。

3.2社区公益园自我管理委员会:在社区公益园挂牌建立社区公益园自我管理委员会(简称自管会),作为社区居民委员会的下属委员会。自管会由社区专职党建工作副书记、社区工作者代表、社区党员代表、社区居民代表和社区社会组织负责人代表、政府聘请的岗位社工等构成,设主任、执行主任、副主任、委员,采用选举和推荐并用的方式产生。作为社区居民委员会的下属委员会,自管会依托专职岗位社工,充分发动社区志愿者力量,实现社工加义工的两工互动,主要负责社区公益园的日常管理运作。

3.3社区社会组织联合会:在社区公益园依法挂牌建立社区社会组织联合会。作为社区枢纽型社会组织,其以社区公益园为工作平台,以社工服务中心为合作伙伴,其可以聘请社工服务中心所属的专职社工为专门工作人员,有效承担社区社会组织孵化培育,承担社区资源整合、联系协调、自律管理的综合服务,承担联系公益互助项目团队,推动项目实施,监督项目运行等工作。

3.4社区公意营造服务办公室:在社区公益园挂牌建立社区公意营造服务办公室。其主要负责开展社区公意创投活动,搭建社区公意引领机制。

参考文献:

[1]王世平毕茂东.创新城市基层社会管理的成功尝试——铜陵市铜官山区实行社区综合体制改革的调研报告.[J]中国民政,2011(6):33—35.

[2]方培虎.试论城市社区管理体制的创新——以铜陵市社区体制改革实践为蓝本[J].安徽行政学院学报,2012(4):21—26.

[3]孙小林.撤销街道办的铜陵试验[J].决策探索,2011(21):25—27.

作者:张慧 谭静静 刘明武 杨雪惟 章中琴 单位:安徽财经大学

社区管理体制改革研究

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