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城镇化进程中社区管理论文

2015/01/31 阅读:

一、长株潭地区城镇化过程中的社区管理问题及原因分析

(一)社区管理体制混乱目前,长株潭地区的楼盘住宅小区主要有4种管理模式,一是部分老旧住宅小区为业主自我管理或无人管理,二是单位住宅小区由各单位自行封闭式管理,三是廉租房与拆迁重建安置小区由街道、社区管理,四是商业房地产楼盘部分实行了专业物业管理。楼盘住宅小区管理体制较为混乱,湘潭县的楼盘管理几乎没有出现第四种模式,楼盘管理效果较差,望城区和醴陵市的现代小区管理模式发展水平也十分有限,不足以为社区居民提供保质保量的公共服务,物业经理反映这3个县域城镇不同程度上出现了管理上的混乱:社区内乱搭乱建现象严重,居民有打井的,养鸡养狗的,种菜的,十分不好管理”;“由于缺乏社区管理单位,学校通过街道将统计适龄入学儿童的责任转嫁给物业管理公司去做,并且说不接受个人报名,只能通过物业公司,物业公司等于做了社区该做的事情。”

(二)社区矛盾日益凸显经过在3个县域城镇的调研发现,城镇社区矛盾日益凸显。1.社会管理松散无序。在县域小城镇的社区领域,社会管理服务工作滞后于楼盘建设速度,很多楼盘住宅小区的户籍、计生、治安等工作无法正常开展,业主的子女就学、公共医疗等社会服务得不到相应保障。望城区某些小区的邮件投送、学区划分及就学资料统计,由于没有基层管理单位承接工作,只能依靠物业公司来开展工作,这实际上就是一个“政府与市场不分”、社会管理缺乏依托的表现。迫在眉睫的是,望城区2014年乡镇、社区两级换届选举,选民登记无法正常进行,业主可能无法实现公民政治权利。2.社区纠纷层出不穷。调查显示,大多新建的楼盘小区出现了物业公司侵占或擅自出租公用部位牟利、以业主欠缴物管费为由限购水电的问题。业主因房屋质量等问题拒缴欠缴物管费、堵门堵路非理性维权,类似的由物业管理引起的纠纷时有发生,物管企业与业主之间的矛盾冲突加剧,呈现出物管费用难收取、违章建筑难禁止、车辆乱停难控制、环境卫生难管理的局面。3.管理隐患滋长丛生。有的楼盘建筑质量低劣,电梯事故频发,消防设施虚无,安全隐患令人堪忧;有的楼盘小区入住率低,居住人员成份复杂,治安、刑事案件时有发生;有的楼盘成为藏污纳垢之地,“超生游击队”、犯罪嫌疑人、邪教组织、传销组织成员在楼盘内租住或从事非法活动,而望城区和湘潭县某些小区则出现了农民带着鸡鸭进小区的现象,这都成为影响社会和谐稳定的巨大隐患。

(三)社区管理问题丛生的原因分析1.行政管理严重缺位。在城镇化快速推进的背景中,土地征收和旧房拆迁是一项难度较大、地方政府又极力推动的工作,基层政府依靠社区来承担行政工作和征拆任务,社区干部身兼数职,没有精力对楼盘小区特别是商业楼盘进行系统管理,街道与职能部门的社会管理与服务难以延伸到部分楼盘住宅小区,楼盘住宅小区出现“难管理、无人管”的情况,行政管理严重缺位。此外,社区经费下拨及社区用房监督的责任缺失也比较明显。调查显示,三地社区经费都在不同程度上依赖社区内部单位的支持,这样不稳定和非正式的资金来源,给社区的稳定发展带来不安定因素。社区工作不受重视、政府对社区行政化干预的倾向也十分突出,例如,“醴陵市的社区用房监督在规划局规划结束后就没有部门接管,建设情况如何,具体使用情况如何,不得而知”。与此同时,因为社区被要求参与全国卫生城市评比,政府每月一度的社区联合卫生评比给社区工作者带来了极大的工作负担与压力。2.社区业主自治能力不足。城镇化快速推进的县域小城镇中,因为楼盘建设过快,可能导致楼盘小区入住率过低,很难达到组建业主委员会的条件。调查显示,这样的楼盘占据了三地社区的大部分比例。在望城区,全城的小区入住率在50-60%左右,甚至有一些外籍人士在此购房,人户分离加剧了社区管理难度。此外,部分楼盘小区虽然成立了业主委员会,但业主委员会成员缺少履职时间,缺乏维权法律常识,缺位沟通协调职责,业主委员会自我管理和参与社区治理的作用并不大,业主自治能力严重不足。这些情况的存在,很容易导致业主对业委会的不满,业主们反映“业委会无法胜任业主维权的职责”,业委会内部也普遍存在着委员工作动力不足,服务意识不强的情况,这更加加剧了业委会生存和参与治理的难度。3.市场组织侵权严重。房地产开发商和物业管理公司是社区管理中最重要的市场组织,但是调查显示,越是在较小的县域城镇,市场组织越容易发生“侵权”行为。部分物管企业定位不准,服务意识不强,倒置服务与被服务关系,制定霸王条款,侵犯业主合法权益;违法违规收费,侵占业主公共收益;部分物管企业独立于社会管理,不积极配合街道、社区的楼盘管理工作。醴陵市及湘潭县甚至存在小部分物管企业因为管理效益较低,不履行服务合同,“逃出”社区、逃避责任的情况,这也促使一部分小区成立业主自治会,进行自我管理自我服务,将业主自治与小区管理两项职能合二为一,其治理效果还有待观察。部分房产开发商缺少社会责任感,重利轻责,房屋质量问题严重影响到楼盘交付使用后的物业管理工作、在房屋建设和使用过程中,忽视甚至逃避社区办公服务用房、物业管理用房等相关公共配套设施的建设。一些房产企业在房屋交接完毕后,就注销公司单位,致使业主维权时难以找到责任方。因而,在不少小区出现“房屋漏水、开裂找不到房产企业只能诉诸物业公司”的现象。

二、社区管理体制创新的政策建议

由于城镇化进程中存在重建设、轻管理的现象,新建楼盘的无序化管理已越来越不适应城镇化的发展。根据实际情况,可以按照属地管理与行业管理相结合、政府管理与社会管理相结合、社区管理与业主自治相结合的原则,建立“三位一体”的社区管理新体制,充分发挥社区的办事服务功能,切实提高业主委员会的自治能力,严格规范物业企业行为,实行社区化管理模式,确保楼盘的各项管理和服务规范有序。

(一)推进“行政工作社区化”的管理改革提升社区管理的行政层级,推进“行政工作社区化”。国家组织的创新和政权的活力在社区,各级政府行政工作只有扎根社区才能获得新的生命力,因而应提升社区管理的层级,在县级层面构建社区建设的协调机制,总体协调和推进社区管理工作;此外应该整合各类行政组织的职能和工作内容,推动“行政工作社区化”,将社区打造为行政工作的桥头堡,将公共服务和社区管理工作向社区扎根,直接面向社区居民,由社区自主承担治理工作,提高居民参与社区治理的积极性。

(二)建立“无缝对接”的社区管理制度体系首先要科学设置社区,实现社区制度的全覆盖。综合街道(乡镇)原村(社区)历史形成因素,根据城市发展规划和当前区域楼盘规模、人口数量,将城市中心按照每个社区住户3000户左右的标准,由市、县(区)民政局统筹,街道(乡镇)提出方案,报市、县(区)人民政府审批,科学设置社区。除了划分区域外,还要对原有小区的社区归属进行合理调整,在新旧小区的搭配组合问题上尊重历史和现实情况。其次,完善社区管理制度,推进部门之间的衔接。由城建部门牵头制定《楼盘质量监管办法》,实行“商品房质量保证金”制度,建立房屋质量保证体系;由民政部门牵头合理设置社区、明确社区职能职责,大力发展社区社会组织,促进公益、文化等事业的发展,制定《业主委员会管理办法》,指导社区和业主委员会编制《物业委托合同》,由业主委员会与物业企业签订《物业委托合同》,提升居民自治水平;房产监管部门负责制定《物业企业管理办法》,建立物业企业准入机制和行业管理体系,在源头上堵住社区管理出现的漏洞。

(三)建立社区管理“三位一体”新体制推动社区行政事务与自治事务的分开,构建以社区党组织为领导核心,以社区居委会为居民自治载体,社区公共服务中心承担公共服务职责的新型管理模式。社区两委成员实行居民化、义务化,不领取薪酬,同时可参与社区公共服务中心工作,实现同酬同劳。社区公共服务中心工作人员实行聘用制、薪酬制。在村改社区的一些经济情况普遍不好的地方,具体负责社区公共服务专项工作的人员可从社区内部的低保或者低收入家庭聘请,给予少量的薪水。

(四)确保社区层面的公共服务和市场监管逐步完善社区和楼盘的公共设施。由房产局牵头,逐步拓宽渠道,加强社区服务配套设施建设,完善住宅小区的公共建筑、绿化、交通等公共设施的建设和维护,特别是要分年分批次逐步解决老城区楼盘无社区和物业办公服务用房、单位宿舍与原单位分离脱钩等遗留问题。民政局、街道(乡镇)要指导社区和业主委员会规范小区服务设施的管理和使用,充分发挥小区服务功能。对于专业性较强的公共服务,例如水电维修和电视网络线路的维护等,物业公司应该定期进行检修,以季度或半年为单位跟进公共设施运行情况。完善社区的服务功能。一是要强化公共服务中心建设,设置“一站式”服务大厅,推行居民服务代办制度。二是要培育市场服务承接载体,把专业机构引进社区服务市场,组建社会化、市场化和产业化相结合的社区服务体系。三是全面推进社区物业化服务,建立健全社区居委会、业主委员会和物业服务企业之间的沟通协调机制,建立物业服务企业年审社区初审制,完善物业服务项目退出机制。加强对物业市场的监管。由房产局牵头,民政局、街道(乡镇)和村(社区)配合,按照全程监管的模式,对物业企业未按规定提供服务、不及时协调处理矛盾和问题甚至态度恶劣致使矛盾激化、遇事推诿不认真解决业主所反映问题等情况进行清理整顿,对违法违规经营的物业管理企业依法予以取缔,规范物业市场行业管理。

(五)增强社区居民自治的意识和能力通过社区工作人员业务素质培训和示范社区建设,传授社区居民意识和社区建设的经验,提高社区参与的水平和能力,营造全社会重视社区建设的氛围。与此同时,支持社区居民自治和居民自组织的健康发展,建立完善的社区自治经验与知识传播体系,树立良好的社区自治示范点,推动居民对城镇生活的融入。

作者:吴晓林李咏梅单位:中南大学公共管理学院

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