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企业信息公示制度的不足与完善

2016/01/19 阅读:

摘要:

我国于2014年10月1日正式颁布《企业信息公示暂行条例》及一系列相关配套规定,标志着我国企业信息公示制度的建设进入新纪元,新时期我国企业信息公示制度的主要建设目标是要建立信息监管制度,确定信用约束制度。然而,这样一套世界范围来说也属首创的企业信息公示制度,无论是制度层面上还是实际实施过程中,仍然存在《条例》对公示内容规定中的缺陷、惩处力度的缺失以及“信息孤岛”仍旧存在等问题。研究企业信息公示制度的不足与完善是高效有序的市场经济的内在要求。

关键词:

企业信息公示;信息监管;年报制度

十八届三中全会提出,市场在资源配置中起决定性作用。只有让市场发挥主导作用,市场经济才可以蓬勃稳定地发展。但同时我们应当看到,市场自身亦存在弊端,例如信息不对称、垄断及外在性等顽疾经常导致市场失灵。而其中的信息不对称问题会导致产生大量的交易成本,比如说信息的搜寻以及传播,不利于资源的有效配置。新古典经济学对于市场交易能够实现资源最优配置的假设之一就是信息是完全对称的,为所有人所共享的。然而,仅仅依靠“市场之手”不能解决信息不对称问题。“市场之手”的缺陷在于一定条件下会令经济陷入资源配置无序化与严重浪费的泥潭,因此需要超然于市场之上的力量对社会经济进行宏观引导[1]。因此,解决信息不对称问题需要政府对于市场进行监管和疏导。一个健康的市场不是绝对自由的,一定需要政府进行适当的干预,包括宏观调控和市场监管。其中,市场监管是政府干预的重要手段[2]。我国政府对于发挥“市场之手”的重要性愈发重视,新时期政府的角色转变主要是进一步促使政府本身监管理念以及监管方式的转变。本着十八届三中全会“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的宗旨,我国《公司法》于2014年进行了重要修改,主旨思想是改革了公司资本制度,改革后实行注册资本认缴登记制度,放宽了注册资本登记条件。同时,公司资本制度的改革亦带来了监管方式的改变,2014年8月7日,国务院总理签署国务院令,公布《企业信息公示暂行条例》(以下简称《条例》),《条例》自2014年10月1日起正式施行。有基于此,本文从我国当前市场信息不对称原因入手,着重分析《条例》中的不足之处以及现实实施进程中存在的问题,并试图提出完善我国企业信息公示制度的一些设计建议。

一、我国市场信息不对称问题解析

市场失灵的一个重要原因是信息不对称。不对称信息可以概况分为两类:其一是指外生的信息,这类信息不是当事人行为造成的;还有一类不对称信息是内生的,取决于当事人行为本身,即在签订合同的时候,当事人双方拥有的信息是对称的,但签订合同后,乙方对另一方的行为无法监督和约束。第一类也称为“隐藏知识”或“逆向选择”,第二类称为“隐藏行为”或者“道德风险”[3]。外生的信息可以视作企业的基本信息,而企业成立后经营发展的信息对应的是内生的信息。当面对企业外生信息披露不到位的情况时,政府需要解决的问题就是如何如何设计一套制度使得企业自主高效地公示信息,并且市场主体可以根据公示的信息彼此之间达到一种最好的契约安排;当面对企业内生的信息公示不完整或者公示不及时的时候,政府可以考虑采取激励机制,使履行义务的企业可以获得一定的利益,从而促使企业及时完整的对变动中的信息进行及时公示,这样的制度设计才是符合帕累托最优规则,可以驱使市场主体自发遵守信息公示的强制性义务。在我国没有建立完善的企业信用机制的情况下,市场上充斥着信息不对称的现象,这将导致市场主体无法作出正确高效的投资经营决策、市场秩序混乱、企业失信等一系列市场失灵的症状。同时,信息不对称的情况也加剧了政府和市场边界的模糊问题。企业不披露真实准确的企业信息,政府就无法根据企业信息进行正确的监管和约束,容易产生监管失位或者监管过度。政府所肩负的市场监管职责,应该把解决信息偏在问题放在极其重要的地位,以确保市场有序运行[4]。

人们通常较为关心证券市场乃至金融市场的信息披露问题,而实际上所有的市场都有信息披露的必要[5]。在我国新《公司法》放宽注册登记企业的门槛后,如何转变监管理念,设立一套成熟的法律法规以加强对企业的事中事后监管是政府面临的首要问题。目前,我国政府已经颁布《企业信息公示暂行条例》,并与2014年10月1日起施行。同时,为了配合《条例》的实施,国家工商总局还规定了5部配套规章:《企业经营异常名录管理暂行办法》《企业公示信息抽查暂行办法》《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》《个体工商户年度报告暂行办法》《农民专业合作社年度报告公示暂行办法》以及国家统计局颁布的《统计上严重失信企业信息公示暂行办法》。这标志着我国正式构建企业信息公示制度,建立信息监管制度,确定信用约束制度。

二、《条例》的不足以及现实存在的问题

《条例》实施后,之前的企业年检制度被年报制度所取代,这对于企业以及政府监管部门来说,实属于颠覆性的举措。九尺之台起于垒土,我国企业信息公示制度在世界范围内也是属于首创性的制度,在实施进程中势必存在一些问题。

(一)《条例》对公示内容规定中的缺陷《条例》最核心的内容就是明确规定了企业对外依法应当公示的信息内容,这也是各方主体在立法中最为关心的一点。目前《条例》规定企业应当公示的内容除了注册登记等传统商事登记制度需要登记的基本内容之外,还明确了涉及担保的财产、企业行政处罚、股权变动等信息应该通过企业信用信息公示系统对外公示,或者以企业年报形式上报工商行政管理部门。这对于保障企业的债权人权益是有积极意义的,因为公司的有限责任制度使得公司的股东只承担股份对应份额财产损失的风险,如果债权人不能及时充分的获悉企业信息,企业的经营者可能会更消极的经营公司,或者转移资产以逃避债务。正如委托———理论的基本结论所揭示的一样,为了让企业经营者有积极性地努力工作,必须让他承担一定的风险[6]。然而,《条例》第九条对企业年报公示还规定:“前款第一项至第六项规定的信息应当向社会公示,第七项规定的信息由企业选择是否向社会公示。经企业同意,公民、法人或者其他组织可以查询企业选择不公示的信息。”根据《条例》,赋予企业选择权是否公示的内容包括“企业从业人数、资产总额、负债总额、对外提供保证担保、所有者权益合计、营业收入、主营业务收入、利润总额、净利润、纳税总额信息”。以上内容中,尤其是企业资产总额、负债总额、对外提供保证担保3项内容对于市场主体判断企业的经营状况和发展预期至关重要,而《条例》就上述内容的规定属于法律中的任意性规则,赋予企业公示与否的选择权,允许企业任意选择或者自主决定。而且,必须经由企业同意,其他公民、法人或者组织才可以查询企业选择不公示的信息。这一条的规定对企业信息公示的力度不够到位。也许从理性经济人的角度考量,如果企业选择不公示这些信息,其他市场主体会认为该企业经营有瑕疵,不会考虑与该企业签订契约开展业务,该企业就承担不公示信息的后果,自行衰落,形成市场选择,优胜劣汰。但企业选择不公示信息也造成了第三方判断的成本、增加了其他市场主体承担的风险以及政府监管的盲区,应该将该任意性规则转变为强制性规则,使企业的真实运营情况公之于众,充分给予消费者、投资者等市场主体选择的权利。同时,政府也应当敦促企业尽早披露这些敏感信息,使债权人有所准备,企业一众股东也可以未雨绸缪,更加积极地运作公司。

(二)惩处力度的缺失对于企业的“隐藏知识”,如果企业选择不公示或者隐瞒真实情况,弄虚作假,则应该加大对企业的惩处力度。“因为当一个人要拿自己的财产从事冒险的事业的时候,他最有积极性说实话(自己是否有能力)。”[7]现行规定里面对未按规定及时或真实公示信息企业的惩处方式是将违规企业列入“黑名单”。《条例》第十七条和《企业经营异常名录管理暂行办法》分别作出了相应规定,总体归纳如下:不按规定及时或真实公示信息的企业,由县级以上工商行政部门列入经营异常名录;满3年违规的企业,由省级工商行政部门列入严重违法企业名单;被列入严重违法企业名单的企业的法定代表人、负责人,3年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人。此处对于企业惩处的力度不够,企业违规的成本太少,只有当企业违规的收益远远小于违规成本时候,企业才会遵照政府政策法律,尊重市场游戏规则。缺陷有3:其一,对于列入异常名录和严重违法名单企业缺少限制措施或者惩处方式的刚性规定;其二,时间跨度太长。从异常名录到严重违法名单的企业时间跨度需要满3年,这对于企业的信用约束威慑力不足。因为实际情况中,我国企业平均寿命也就3年,或者说有些“皮包公司”设立的目的就是为了避税或者逃避债务,3年时间可以考虑缩短,或者结合披露的行政处罚信息,如果3年内对某些企业基本信息公示有违规的且存在多起行政处罚的“劣质企业”,可以及时列入严重违法名单并对社会公示;其三,进入名单程序严格复杂。从《条例》规定可知,进入严重违法名单需要省级工商行政部门的批准,而基层工商行政部门对将企业列入异常名录和严重违法名单都没有权限,基层工商行政部门对于当地企业相对更为了解,为了及时准确的把握企业动态,更高效的推进信用信息监管,应该赋予基层工商行政部门调整异常名录和严重违法名单的权力。此外,有些企业为了逃税或者逃避债务,利用地域间信息不对称的漏洞,在不同地方设立多家企业,一家被注销或者违法被查处,还有其他企业可以运营,对实际控制人的约束力不够。又因为新《公司法》对于注册资本的改革,放弃了最低注册资本金额的要求,许多企业纷纷设立,也增加了政府监管和收集信息的成本。相比之下,日本似乎更注重企业的责任承担能力以及在商事交易中所许诺的履约的可能性。有统计称,截至2012年,在日本,存续超过100年以上的“长寿企业”已突破2.1万家。历史超过200年的企业有3146家,为全球最多,更有7家企业历史超过了1000年,我国的集团公司平均寿命7-8年,小企业的平均寿命2.9年。我国每年近100万家企业倒闭[8]。中国企业似乎只关注盈利,对于如何打造维持一家“百年企业”基本兴趣不大。这与我国目前的市场环境有关,基业长青的概念灌输的比较少。孟子有言“无恒产者无恒心”,作为一家企业,只有严格肩负起企业社会责任,才能具备传承优良品质的内在动力。

(三)“信息孤岛”仍旧存在目前政府部门之间还存在着独立性、封闭性强、不够透明、不够公开的问题。各政府部门掌握到的信息没有实现信息共享,政府内部的信息平台仍未建立完善,企业信用信息收录不完全,质量不高,未实现互联共享,更遑论将相关部门信息统一整合起来通过公示平台向社会公众公示了。涉及到企业信息的政府部门包括:人民银行、国家税务、海关、出入境检验检疫、海事、人民法院等诸多机关。政府部门不能将掌握的信息视为一己私利,应该摒弃以邻为壑的思想,与各部门之间分享合作,互通有无,迎接“大数据时代”的到来,推进我国企业信用体系的建设。

三、对完善企业信息公示制度的几点建议

(一)尽快建立预警机制逐步推进年报制度企业信息公示制度的建立是为了使政府、企业以及公众形成“信息监管,社会共治”的良好市场环境。关于信息公示的内容,应尽快建立预警机制,提高政府监管的有效性。与消费者关系密切的企业,诸如药品、食品生产企业,在企业进入注销备案程序之后,政府应于企业信息公示平台上发出预警,向社会公众提前公示注销信息,也需要政府督促企业对外公示。此外,自《注册资本登记制度改革方案》公布以来,我国摒弃了年检制度,而用企业年报制度取而代之。《条例》第八条规定:“企业应当与每年1月1日至6月30日,通过企业信用信息公示系统向工商行政管理部门报送上一年度年度报告,并向社会公示。”现实中,年检制度过渡到年报制度尚存问题,具体来说,很多企业并没有适应年报制度,甚至存在年检制度废除而年报制度形同虚设的尴尬局面。基层工商部门应该加大对企业年报制度的宣传,动员企业主动进行年报,并及时对公示信息不真实的企业进行纠正。基层工商部门也可以采取定期对企业进行培训的方式,指导企业熟悉年报制度,提高企业对信息公示的了解和认识。

(二)加大对企业抽查比例惩处力度严格到个人我国《条例》中未规定政府机构对企业公示的信息予以审核,而是通过《企业公示信息抽查暂行办法》第四条规定了省级工商部门对于企业采取抽查的方式进行审核“:国家工商行政管理总局和省、自治区、直辖市工商行政管理局应当按照公平规范的要求,根据企业注册号等随机摇号,抽取辖区内不少于3%的企业,确定检查名单。”关于对企业的抽查,基层工商部门的抽查方式应该更为灵活便利。《企业公示信息抽查暂行办法》并没有授权于基层工商部门开展抽查的权限。如果基层工商部门可以定期对所在辖区的中小企业进行抽查,这对于督促企业规范经营、诚信经营有着积极作用;另外,要加大抽查比例,因为3%的抽查比例过低,使企业有违规成本小于违规收益的侥幸心理,建议适当增加抽检比例,加大对于企业的威慑力。此外,针对失信企业“黑名单”的设定,考虑到新设企业成本的降低,《条例》应当将不实公示或者违规公示的企业的惩处力度严格至企业的法定代表人或者主要负责人。《条例》现有规定是第十七条:“被列入严重违法企业名单的企业的法定代表人、负责人,三年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人。”这一条的规定略显单薄,可以考虑将失信企业的法定代表人、负责人的信息同步录入到法定代表人、负责人的个人征信系统信息中,并通过企业信息公示平台及时向公众予以公示;创建关于企业法定代表人、负责人的不良信用名单;对严重失信企业的法定代表人、负责人,限制其经营活动,在被列入法定代表人、负责人的个人不良信用名单时期内,不得设立其他企业,不得于其他企业担任职务。

(三)加大中介机构等第三方责任《条例》中第十四条规定:“工商行政管理部门抽查企业公示的信息,可以委托会计师事务所、税务师事务所、律师事务所等专业机构开展相关工作,并依法利用其它政府部门作出的检查、核查结果或者专业机构作出的专业结论。”此项规定明确了政府可以借助社会力量来对企业公示的信息进行核查。企业公示的信息经过专业第三方机构所认定,一方面增加了商事交易者追索责任主体的可能性;另一方面,所公示的信息结合了“专家信任”系统的专业性效力,提高了可信度。然而,第三方中介机构对于公示信息核查历来存在“乱发章”、“协同造假”等问题。究其原因,主要是因为我国对中介机构违法行为的监管和惩处力度不够。企业为了使公示的信息具有公信力以确保其品质,一项传统的做法是聘请外部人士来审查其账簿和其他记录,并请其就公司披露信息的准确性进行验证[10]。作为专业的中介,应当对披露的信息真伪负责。虽然“,……信息的中介机构显然无法保证信息的准确或者完整。他们的雇员可能力所不能或者遭受了蒙骗;他们只是周期性、而不是持续不断地评估公司所发生的事情、所以,在他们做出评估报告和投资者据此做出反应的间隙,情况可能会发生变化……”[11],但是企业信息公示存在重大违法,给第三人造成损失的,会计师事务所、相关的律师事务所等中介机构必须承担法律责任。一般情况下,工商局等国家机关不对中介机构认证的信息的真实性负责,只须履行形式审查义务即可。因为中介机构所作出的证明文件具有较高的专业性,国家机关自身没有能力对中介机构所作的证明事项进行实质审查,所以,国家机关对中介机构参与的公示信息的虚假不承担法律责任,除非公示的信息具有明显错误或者国家机关没有审查证明文件在形式上是否符合相关法律法规的要求。

关于中介机构协同造假的行政责任、刑事责任,我国《公司法》《公司登记管理条例》以及《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》《刑法》相关条文都作出了规定。此处,对于第三方中介机构参与的企业公示信息虚假而导致的民事救济的法理基础分析如下:1.合同法救济法理基础分析。如果企业的交易对方或者投资者(因对企业享有债权请求权,故以下简称“债权人”)付费要求中介机构对企业公示的信息进行证明,而第三方中介机构主观或者疏忽过失导致其证明的公示信息有误,包括但不限于重大事实虚假陈述,或者遗漏了要求公示的内容,或者遗漏了导致公示信息产生误导性的重大事实。那么,债权人可以行使合同撤销权,而使得其与第三方中介机构之间的合同无效,从而恢复原状或者请求损害赔偿。然而,针对第三方中介机构的救济基础具有较强的局限性。合同法救济基础首要的、也是最大的局限性在于合同相对性理论的障碍,即适用合同法救济的前提必须有合同关系或现实合同交易关系的存在[11]。其次,合同法救济也容易面临举证责任上的困难。2.侵权法救济法理基础分析。除了合同法救济之外,债权人还可以向第三方中介机构提出侵权法上的损害赔偿请求。相对于合同法救济而言,侵权法对于虚假信息公示的救济属于比较周全的途径。企业信息公示制度的建立任重而道远,如何合理地设置一套制度,使企业自主有效地进行信息公示是建立企业信息公示制度亟待解决的问题。上市企业的信息披露制度已经被研究的比较完善,并且上市企业信息的披露具有“信号传递”功能,上市企业的信息披露有其利益驱动的自发性,而非上市企业的信息披露缺少利益驱动的激励。因此,如何合理地设置一套制度,督促企业及时准确地公示即时信息;确保企业年报公示率不低于改革以前的年检率,对于企业信息公示制度的推广和建立具有至关重要的地位。

参考文献:

〔1〕顾功耘.经济法教材(第二版)[M].上海人民出版社,北京大学出版社,2006.19.

〔2〕〔4〕〔5〕吴弘,胡伟.市场监管法论———市场监管法的基础理论与基本制度[M].北京大学出版社,2007.3,131,131.

〔3〕张维迎.市场与政府[M].西北大学出版社,2014.54.

〔6〕〔7〕张维迎.市场与政府[M].西北大学出版社,2014.55,61.

〔8〕日本百年企业有2.1万家,中国呢?商界招商网

〔9〕罗伯特•罗曼诺.公司法基础(第二版)[M].北京大学出版社,2013.639.

〔10〕弗兰克•伊斯特布鲁克,丹尼尔费希尔.公司法的经济结构[M].北京大学出版社,2005.332.

〔11〕齐斌.证券市场信息披露法律监管[M].法律出版社,2000.253.

作者:吴韬 单位:华东政法大学

企业信息公示制度的不足与完善

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