企业竞争化改革的实践及问题范文

0引言

近年来，全国许多城市出现“天然气荒”、“柴油荒”，给人民生活带来不便的同时严重影响了国民经济的正常发展，引发了学术界对于公用企业竞争化改革的新思考．文献[1]从竞争法的角度分析公用企业竞争化改革的实效，文献[2]通过<反垄断法>的手段实现公用企业的进一步改革，文献[3]讨论公用企业的反垄断法实现路径，而我国的反垄断法本身尚不完善并存在很多漏洞【4J，所以也有学者具体分析反垄断法的主要条款"】．本文采用实证分析法，以电力和电信行业改革为例研究我国公用企业竞争化改革实践，并借助分析归纳法以反垄断法的视角分析公用企业竞争化改革的问题，探求通过<反垄断法>的进一步完善推进公用企业竞争化改革的可行之路．

1我国公用企业竞争化改革的实践

为提高公用企业经营效率以及服务质量，打破垄断，我国从20世纪80年代起开始在电力、电信、铁路运输和民用航空等领域中引入竞争机制进行逐步改革．以电力和电信为例，1985年电力工业改革开始，首先进行了投融资体制改革．一是实行集资办电政策，吸引社会资金投资兴办发电厂；二是中央政府逐步放松对电力工业的监管，同时给地方政府适当放权，以中央政府和多个部委为主的各层地方政府共同管理．据统计，1985年，全国独立核算电力工业企业lO504家，1996年增至12644家，增长20．37％．其中国有电力工业企业由1985年的327家增至1996年的781家，增长43．7％．发电领域出现了主体多元化和利益多元化，发电环节的竞争基础基本确立．1998年成立国家电力公司，推出了以“政企分开、省为实体”和“厂网分开、竞价上网”为内容的规制改革．1998年12月。厂网分开、竟价上网”开始在上海、浙江、山东、辽宁、吉林和黑龙江等6个省市先行进行试点工作．2002年10月，通过了新的电力行业改革方案，确定了电力重组框架：在电网方面，设立国家电网公司和南方电网公司；在发电方面，将原国电公司发电资产一分为五，组建中国华能集团公司、中国华电集团公司、中国龙源集团公司、中国电力投资集团公司、中国大唐集团公司等5家发电公司．随后，电力行业的监管机构一国家电监会成立．电信行业改革始于1993年国家电信局从邮电部独立出来，并成立了中国联通公司，1998年，成立了信息产业部，“联通”和“中国电信”均归信息产业部管理．1999年12月和2000年1月、6月，中国电信改革过程中又分别组建了中国移动集团公司、中国电信集团公司和中国卫星通信集团公司，寻呼业并人联通公司．为强化竞争，政府又向网通、吉通和铁通颁发了电信运营许可证．重组后的中国电信业形成了网通、中国电信、中国移动、联通、铁通以及中国卫星通信集团在内的“5+1”的市场格局．中国电信行业的各个业务领域初步形成了两家以上公司相互竞争的局面．与此同时．从1998年到2000年，国务院和信息产业部还相继对电信行业的相关收费进行了多次调整，电信行业的垄断利润也大幅度减少．

总而言之，我国公用企业的改革主要从以下3个方面人手：(1)从改革的方式看，基本围绕产业拆分重组、政企分开、投资主体多元化等几个方面展开；(2)从改革的进程看，随着政治体制改革政企分开的进程渐进式的推进；(3)从改革的成果看，电信和民用航空领域的改革最为成功，基本上形成了多个市场主体良性竞争的市场运作机制，而电力、铁路运输部门在系统内部也基本建立了符合市场竞争模式的现代企业制度．改革在一定层面缓和了我国公用企业经济效率低下，发展不均衡，服务水平低下等问题，但长期存在的问题并没有根本解决，新的矛盾却层出不穷，本文开始所述现象正是矛盾的突出表现．

2公用企业竞争化改革

我国现有的公用企业反垄断法律体系以反垄断法为统帅，以<反不正当竞争法>等规范市场竞争主体行为的法律、行政法规为支撑，以<电力法>、<铁路法>等行业性法律为主体，以<电信条例>等行业性行政法规、规章和地方性法规为补充．相对而言法律体系专业性程度较低，可操作性较差，尤其是反垄断法律体系的建立和公用企业改革几乎是同时进行的，许多法律的出台是为了配合包括公用企业改革在内的计划经济体制改革，先改革再立法也很常见，这种同生共长的关系注定了反垄断法律体系本身的不成熟、不完善，但即使如此，以目前的反垄断法反观我国的公用企业竞争化改革仍可见端倪．

2．1法律手段在规制公用企业中的作用不够

目前，我国对公用企业的改革和调整，基本上是依靠行政力量推动和实现，不是依靠法律来规范和约束(法律本身也是在这个过程中逐步建立并完善的)．从英美等国反垄断的实践来看，行政手段的运用对于公用企业垄断竞争格局的重建并非最佳选择，很容易仅仅只是将垄断利益在不同行政机关之间进行了置换，竞争机制的引入只是流于形式；从国内情况看，随着我国市场经济体制深入发展和国有企业改革深入，公用企业原有的利益格局已发生重大变化，单纯依靠行政手段已无法适应新形式的需要；从国际背景看，我国加入WTO之后，尤其是在2006年过渡期也已结束需全面履行义务之秋，外资准入和WTO规则对公用企业市场监管提出的法治化要求必须实现．因此，在对公用企业市场垄断进行规制的过程中，应当主要利用法律。建立健全有关法律规范体系，制定符合WT0规则的法律制度和行业调控制度．

2．2反垄断监管部门缺位

公用企业改革打破垄断，引人市场竞争不仅仅需要完备的法律体系，更需要进行大量的调查研究和分析，切实建立相对独立且具有相当权威、专业的反垄断监管机构．因为公用企业毕竟有别于不同企业，身负社会公益重任，在对其进行改革引入市场竞争时还应注意区分竞争性环节和非竞争性环节，竞争性环节主要用于反对经济垄断，在非竞争性环节部分，主要行业监管，这种区分和监管的具体操作需要有专门的反垄断监管机构的介入．从发达国家公用事业改革的实践看，—个独立的、专业、权威的执法机构的建立至关重要，我国的公用企业改革缺乏这样的监管部门．造成的直接后果是竞争性环节和非竞争性环节的划分缺乏科学依据，改革难以形成系统．给拆分或重组后的企业埋下了新矛盾的隐患．

2.3民间投资主体市场准入的差别待遇

有序的市场竞争从主体地位的平等开始．计划经济体制下我国公用企业由政府投资经营，电力、天然气、供水、铁路运输等主要是由政府财政持续投资形成的．民间投资禁止进入公用事业领域，从规范市场主体行为的<反不正当竞争法>来看，首先是在市场主体地位之间造成了差别待遇．计划经济体制改革以来，市民社会逐步建立．逐渐放松了对公用企业投资主体的严格限制，但并未从根本上改变公共产品生产领域产权单一的市场结构，公用企业市场准人制度仍然为民间资本设置了不可逾越的壁垒，这种差别待遇所形成的主体地位的不平等不利用公用企业竞争机制的良性发展．

2．4反垄断执法机构权威性、独立性阙如

与发达国家相比，我国反垄断执法机构权力分属不同的部门，权力的分散造成独立性和权威性阙如．反垄断执法机构的执法对象不仅是垄断企业限制竞争的行为．而且还有政府滥用行政权力限制竞争的行为，行政性性垄断案件，往往牵一发而动全身，涉及面广、调查难度大，如果反垄断法的执法机关没有相当大的独立性和权威性．必然会受到利益受到损害的行政部门的干扰，不利于依法作出裁决¨j．综上所述，从反垄断法的角度研究．我国的公用企业竞争化改革尚存在法律层面的硬伤，公用企业竞争化改革尚处于初级阶段，反垄断法本身的完善有利于公用企业改革，相关法律本身的完善和发展必将对公用企业竞争化改革产生影响．

3反垄断法实现路径

公有企业竞争化改革的反垄断法实现路径主要是完善反垄断法律体系，应该在实践中不断摸索完善行业立法和制定我国反垄断法实施细则，完备的行业立法可以为公用企业的竞争化改革提供行为规范和法律指导；实施性和可操作性俱佳的<反垄断法>可以规范公用企业的行为，将公用企业和其他企业在反垄断法的范畴内统一法律适用．

3．1完善行业立法

首先．中国公用企业规制改革有先改革、后立法的传统．因此法律体系的滞后勿需冗论，结果是缺少总体法律框架的整体架构，新的问题层出不穷．如我国现行的<铁路法>、<电力法>等大多制定于竞争化改革之前，其立法指导原则通常是为了保证国家基础设施安全，规范产业主体的行为仅仅只是副产品，因此。无法适应进一步竞争化改革的需要．由于<反垄断法>是对市场主体一般的反限制竞争的法律，一般来说，其调整对象为联合行为、结合行为、滥用优势和市场结构控制．在公用企业内在缺乏竞争、市场结构僵化的情况下，仅靠反垄断法从“外部”规制垄断，效果未必理想．其次，由于公用事业涉及行业诸多，每个行业都有自身特点，故此应因行业制宜加强完善．通过行业立法，明确各级政府监管职能，对市场准人、价格规制、普遍服务原则等做出具体规定，以规范市场秩序，保障公平竞争．此外，公用企业的竞争化改革逐步推行，不同业务领域的开放程度不一致，因此，也需要通过各行业立法，针对各行业的特点，以立法明确公用企业的地位及与政府之间的关系，真正实现政企分开，有利于确定相应的行业目标，规范政府对公用企业市场行为的管理，促进公用企业规范化和长远发展．

3．2完善我国反垄断法实施细则

反垄断法是反垄断法律体系中的核心法律，从各国<反垄断法>的实施实践来看，反垄断法的实施效果直接影响一个国家的经济健康程度．2008年8月1日开始实施的<反垄断法>涉及我国当前社会经济生活的许多实际冲突，蕴含着不同的商业与政治利益的矛盾的定性与化解，但是<反垄断法>原则性很强，界定各方利益和行事规范的操作细则阙如，被戏称为“无牙无爪的老虎”．原本计划在2008年8月1日<反垄断法>实施前制定40余个配套规则，绝大部分被搁浅，仅出台了个别细则．各部委各部门应该在自己的职权范围内根据职权、单位职责和性质制定<反垄断法实施细则>，具体而盲应该由国务院反垄断委员会制定的关于相关市场界定的指南、关于禁止滥用市场支配地位行为的有关规定、关于禁止垄断协议的有关规定、关于禁止滥用行政权力排除限制竞争行为的规定等反垄断指南；商务部制定关于相关市场界定的指南、经营者集中申报暂行办法、经营者集中审查暂行办法、关于对未依法申报的经营者集中调查处理的暂行办法、关于对未达申报标准涉嫌垄断的经营者集中调查处理的暂行办法和关于对未达申报标准涉嫌垄断的经营者集中证据收集的暂行办法等；由发改委制定反价格垄断行政法执法程序和反价格垄断规定；由工商行政总商究制定工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位程序规定、关于禁止滥用市场支配地位行为有关规定、工商行政管理机关垄断案件管辖有关规定和<工商行政管理机关垄断案件授权有关规定等．应尽快完善相关配套规则，提高<反垄断法>的可实施性和可操作性．