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论商业类国有企业绩效核算与财政补贴

2021/10/20 阅读:

摘要:文章从商业类国有企业承担公益职能的绩效核算入手,分析当前国有企业分类考核中的不足,同时对国有企业绩效进行考核,提出按照分业务类型、分时间阶段考核,即对特殊时期下,将承担这些业务按照公益类国有企业考核标准考核;对于特殊时期和其他时期的主业按照商业类国有企业进行考核。国有企业由于承担了公益职能,利用了大量的国有资本投入公益职能之中,造成自身的资本量不足以及存在大量的亏空情况,需要财政资金给予一定的补贴,从而确保商业类国有企业能够更好地发挥职能。

关键词:公益职能分担商业类国有企业分类绩效核算财政补贴

一、引言

2015年,我国出台了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》明确提出了国有企业分类改革的指导意见,即将现有的国有企业氛围商业类和公益类进行管理,商业类国有企业主要是参与市场竞争,实现国有资本的增值,公益类国有企业主要承担社会具有公益性质的公共服务和产品供给等职能。针对两类国有企业的绩效考核不同,采用差异化的考核手段。但是在一些特殊情况下,仅仅依靠公益类国有企业承担公益职能不能满足社会需求,在这种情况下一部分商业类国有企业参与分担公益职能。如果仍采用传统的分类考核方式,不能够实现对于商业类国有企业的真正绩效考核,相应地商业类国有企业国有资本增值的目的也会受到一定的影响。如何对承担公益职能的商业类国有企业的绩效进行核算,已成为当前亟待解决的重点问题。基于此,本文从商业类国有企业承担公益职能的绩效核算入手,分析当前国有企业分类考核中的不足,同时针对承担公益职能情况下商业类国有企业的资本被占用时,国家应当如何给予适当的财政补贴,更大程度上激发国有企业的职能,激发起发展活力。

二、公益职能分担界定

国企分类改革管理是当前我国国有企业改革的重点,在分类改革的背景下,国有企业依照其职能被分为两大类,分别为公益类国有企业和商业类国有企业[1]。对于这两类国有企业而言,各自承担的职能存在一定的差异。公益类国有企业主要承担民生保障、服务社会、提供公共产品和服务等职能,而对于商业类国有企业而言,所承担的职能主要是在参与市场竞争的过程中实现国有资本的增值。从功能定位上的不同可以看出,公益类国有企业在承担公益职能本身的主要业务和职责,而对于商业类国有企业而言,承担公益职能除一部分为自身应尽的社会责任之外,更多的是与自身业务无关,并不能够带来国有资本的增值[2]。公益职能分担主要指国有企业在发展过程中,承担一定的公益性职能,并在一定时期内占据国有企业业务相当大的比例。从公益职能的定义来看,公益类国有企业承担公益职能是其主要业务,也是履行职能的体现。而对于商业类国有企业而言,承担公益职能如果超过一定的比例,就会影响其正常的业务开展,对于国有企业的增值造成影响。而在考核方面,公益类国有企业的考核标准本身就是基于自身职能所制定的绩效考评体系,与商业类国有企业不同,其所采用的绩效考评体系为竞争性的指标,考核国有资本的增值等指标[3]。本文研究的公益职能分担主要是指商业类国有企业在特殊时期承担公益职能时,承担的公益职能对商业类国有企业总业务造成重大影响时的情况。对于重大影响的节点,本文借鉴上市公司重大信息披露的相关规定,以承担的公益职能占比大于全年营业收入的10%,且总额大于100万元。商业类国有企业所承担的公益职能,主要包括与其主要职能不匹配的相关公益性业务,如承担民生保障、服务社会、提供公共产品和服务等。公益类国有企业承担公益职能属于职能范围之内,不在本文研究的范围内。

三、公益职能分担下商业类国有企业分类绩效核算存在的不足

(一)公益职能分担背景下分类绩效考核指标体系“一刀切”

2015年,我国实施国有企业分类改革以来,能够在很大程度上破除传统的“一刀切”绩效考核标准,大大激发了不同职能国有企业的积极性。但是,随着分类改革的逐步实施,绩效考核中存在的问题也在不断凸显,尤其是新的“一刀切”问题。在一些特殊情况下,一些商业类国有企业承担与其职能不相匹配的公益职能时,如果其所承担的公益职能超过一定的比例,并对这一类国有企业的主要职能发挥造成一定的影响时,如仍采用分类考核背景下的绩效考核指标体系,就会出现对于承担公益职能的商业类国有企业的绩效考核的不公平问题。这种新“一刀切”现象,大大打击了国有企业的积极性,不能真正发挥绩效考核的目的[4]。例如在新冠疫情爆发的情况下,一部分商业类国有企业利用所掌握的国有资本投身于疫情防控,而且这些业务已占据企业业务较大比例,必然会对企业的绩效考核带来影响,如造成国有资本的收益率降低,甚至会出现负增长等情况。在这种情况下,如沿用原有的分类考核指标,就不能够真实反映出这类国企的真正绩效。

(二)公益职能分担背景下各地商业类国有企业的考核政策不统一

针对商业类国有企业承担公益职能所引发的绩效考核问题,尽管一些地方政府也在积极的采取一些补救的措施,但是这些措施往往具有一定的临时性,不具有长期的指导意义。如在新冠疫情爆发背景下,各地所制定的对于商业类国有企业参与公益职能的指导性政策。由于这些政策具有较强的时效性,仅仅在一段时期内具有指导意义,并不能够一一贯之,成为一项长久的制度。在政策制定方面,各地所出台的政策也存在很大的差异,如上海鼓励一些国有企业为租户免除2-3个月的租金;浙江对于积极参与疫情防控的企业,在业绩考核方面给予一定的政策支持等。从全国实施政策范围来看,几乎所有的省份都出来台了类似的政策,但是从政策的标准来看,呈现出政策差异较大的局面,造成对于商业类国有企业在承担公益职能的背景下考核标准不统一的情况。

(三)公益职能分担背景下商业类国有企业财政补贴机制缺失

从目前针对商业类国有企业的财政补贴来看,除技术创新等一些特殊的情形之外,现有的政策很少涉及对商业类国有企业开展财政补贴,这符合社会主义市场经济充分发挥市场资源配置作用的定位。对于商业类国有企业其本身定位是参与市场竞争,不给予补贴是符合市场公平竞争原则的。但是在公益职能分担背景下,商业类国有企业承担了较多的公益职能,且大量使用了自身所掌握的国有资本,这就会造成两个方面的问题:一是国有资本的增值目标无法实现,影响其最终的企业业绩;二是大量的使用自身掌握的国有资本,会造成所掌握的国有资本的减少。在这种背景下,如果不能针对商业国有企业所承担的公益职能,给予一定的财政补贴,必定会不利于商业类国有企业的发展,并最终无法实现其职能。

四、公益职能分担下商业类国有企业分类绩效核算与财政补贴程序设计

(一)公益职能分担下商业类国有企业分类绩效核算程序设计

(1)主要思路。公益职能分担背景下,商业类国有企业绩效考核应当坚持公开公正公平的基本思路,在市场化竞争的环境下,实现对于商业类国有企业科学全面的绩效考核,这种特殊情况下的考核应按照分业务性质、分阶段的方式开展有针对性的绩效考核。一是要分阶段。对于商业类国有企业承担的公益职能,应当承担公益职能的具体阶段进行划分,明确具体的时间期限。在这一时期发生的公益职能按照公益类国有企业绩效考核标准进行考核,对于其他阶段的职能按照国有企业绩效考核标准进行考核。二是要分业务。对于商业类国有企业承担公益职能的阶段,按照承担的公益职能和主要职能进行分类,将公益职能部分按照公益类国有企业绩效考核标准进行考核,对于其他的企业按照商业类国有企业绩效考核指标进行考核。(2)考核方法。商业类商业类国有企业本身从事具有竞争性的业务,通过市场化的运作实现国有资产的保值和增值,在特殊情况下承担起民生保障和应急保供业务,并不在其主业范围之内。再之,一部分混合所有制国有企业有一些私人部门的股东入股,因而应当将其承担的公益职能业务按照公益类国有企业的绩效考核标准进行考核,对于其多承担的自身职能责任按照商业类国有企业绩效考核标准进行考核。对于商业类国有企业按照分业务类型、分时间阶段考核。即对特殊时期下将所承担这些业务按照公益类国有企业考核标准考核;对于这特殊时期和其他时期的主业按照商业类国有企业进行考核[5]。首先,要对商业类国有企业承担公益职能的时期进行明确,并在这一特殊事情,竞争性主业与公益职能业务进行区分。其次,针对不同的业务类型,采用相对应的绩效考核指标。即在特殊时期承担公益职能业务,按照公益类国有企业绩效考核标准进行考核;在特殊时期和其他时期的主业,按照商业类国有企业绩效考核标准进行考核。最后,在“分业务、分阶段”绩效考核的适用上,本文按照公平公正、节约成本的原则,采用国有企业运营能力衡量的方式,开展特殊时期的商业类国有企业绩效考核。参考已有的研究成果,本文选择“承担的公益职能占比大于全年营业收入的10%,且总额大于100万元。”作为采用“分业务、分阶段”绩效考核标准,即当竞争性商业类国有企业所承担的公益职能占比大于全年营业收入的10%,且总额大于100万元时,采用“分业务、分阶段”绩效考核。

(二)公益职能分担下商业类国有企业财政补贴程序设计

商业类国有企业在承担公益职能的情况下能够对其进行公正公平的绩效考核只是第一步,激发国有企业的积极性,让全体国有企业职工感受到公平正义。对于承担公益职能的国有企业而言,由于在承担公益职能的过程中大量使用国有资本,存在一定的亏损现象,从而造成了这些商业类国有企业的资本金不足,不利于其后期的扩大再生产。在此背景下需要启动特殊的财政补贴机制。

(1)公益职能分担下商业类国有企业财政补贴的合理性及启动。

一是公益职能分担下商业类国有企业财政补贴的必要性。在承担公益职能的背景下,商业类国有企业利用大量的国有资本投入公益职能之中,造成自身的资本量不足,需要财政给予一定的注资,才能够确保商业类国有企业能够更好地发挥国有资本的增值职能。另外,在承担公益职能的背景下,商业类国有企业由于不能够按照市场价格提供商品或服务,造成商业类国有企业存在大量的亏空情况,需要财政资金给予一定的补贴,从而弥补国有企业量的亏损,确保商业类国有企业能够更好地发挥职能,因而,对于承担公益职能的商业类国有企业给予一定的财政补贴十分必要。

二是公益职能分担下商业类国有企业财政补贴的程序启动。公益职能分担下商业类国有企业财政补贴,按照商业类国有企业在分担公益职能中所实际发生的状况,针对两种情形进行补贴:损失性补贴,损失性补贴建议主要以弥补国有企业在承担公益职能的损失为主。贡献性补贴,贡献性补贴建议主要是通过财政补贴的方式,奖励和激励在承担公益职能的过程中,作出突出贡献的商业类国有企业。第一,启动程序。对于商业类国有企业的财政补贴的启动,需要一些基本的条件符合以下两种情况之一的可以启动财政补贴程序。损失性补贴的启动条件。商业类国有企业所承担的公益职能缺失对于企业的发展带来了严重的影响,主要与同一考核期内,处于同一水平上的同类竞争类企业相比较,以主营业务量下降10%或净利润下降10%作为启动标准。贡献性补贴的启动条件。商业类国有企业在承担公益职能的过程中,发挥了重要的贡献作用,如承担了重大的发明创造,取得了显著成果;通过承担公益职能挽回了国家重大损失。第二,补贴核算。对于商业类国有企业的补贴核算,主要有承担公益职能的商业类国有企业自主申报,由商业类国有企业的上级国资部门协同当地财政部门进行补贴的核算工作。对于损失性财政补贴。按照同类商业类国有企业在发展过程中,承担公益职能,相较与同一时期、同一行业、同一规模的企业,所出现的业务量损失、净利润损失等,经国家主管部门核算后,审计部门审定无误的情况下,按照50%-100%损失补偿的方法,由各级政府承担。对于贡献性财政补贴。按照商业类国有企业在承担公益职能的过程中,发生挽回损失和取得成就的大小,应在不超过挽回损失或贡献的10%比例下给予财政补贴。第三,补贴审批。对于上报的商业类国有企业的补贴申请,由当地人大常委会委托第三方审计机构,对于补贴事项进行审计,经当地人大常委会研究通过后,可实施财政补贴。第四,财政补贴方式。财政补贴落实和执行,由当地财政部门负责落实,税务、国资部门配合落实,审计、纪检部门负责政策的落实情况的审计监督。财政补贴资金,主要从当前财政预算的应急部分,或下一年财政预算进行支付。采用财政转移支付、税收减免等方式补贴。

五、案例应用

A企业是一家从事医疗器械生产的国有企业,在新冠疫情爆发期间,按照当地政府和上级国资部门要求,主动承担起疫情爆发期间的医疗物资供应,而在这一时期,由于疫情爆发,大量的医疗物资、价格都大幅度上涨,同样熔喷布等生产原料价格也在不断上涨,为了保障疫情防控的需求,A公司按照上级要求,采用低于市场价格的方式供给医疗器械等物资,并占用了大量的企业资本金。时间主要发生在2020年1月到2020年4月,A公司在这期间共承担的医疗物资应急保供业务量达到了20亿元,相当于A公司全年业务量的1/4预计在此期间损失2亿元。在同一时期,A公司也承担了一些国外医疗器械等方面的出口业务。在这种情况下,如果对于A公司按照商业类国有企业的绩效考核标准进行考核,就不能够彰显绩效考核的公正和公平,不利于激励A公司的全体员工。在此背景下,A公司在新冠疫情爆发期间,所承担的公益职能已占据了全年业务量的1/4,对于A公司的整体业绩带来的较大影响,因而,有必要启动特殊情况下的绩效考核体系。即针对2020年1月到2020年4月,A公司所承担的医疗用品应急保供的20亿元,按照公益类国有企业绩效进行考核;而在同时期发生的其他竞争性业务按照商业类国有企业绩效进行考核,并将其绩效考核周期进行调整。

(一)特殊时期的绩效考核

(1)主业绩效考核。主业绩效考核周期分为两个阶段:q1为2020年5月到2020年12月的8个月;q2为2020年1月到2020年4月的一部分周期,按照以下公式计算:q2:=[主业职能业务量/(主业职能业务量+公益职能业务按照同期市场价格)]*4主业绩效的考核周期为q1+q2。(2)公益职能绩效考核。公益职能绩效考核周期q3为2020年1月到2020年4月的一部分周期。按照以下公式计算:q3:=[公益职能业务按照同期市场价格/(主业职能业务量+公益职能业务按照同期市场价格)]*4(3)分类考核。对于主业绩效考核周期,按照(q1+q2)/12计算其主业业绩完成量。并按照商业类国有企业绩效考核标准进行考核。对于主业绩效考核周期,按照q3/12计算其公益职能业绩完成量。并按照公益类国有企业绩效考核标准进行考核。

(二)特殊时期的财政补贴

按照上文对于分担公益职能下的商业类国有企业实施财政补贴的思路,A公司在疫情防控背景下,由于承担公益职能,在保障物资的过程中,以较低的市场价格保证了医疗物资的市场供应,并造成了A公司的同期利润损失达到了2亿元。因而,A公司符合,本文所提出的损失性财政补贴。具体补贴程序为:(1)A公司对于在公益职能分担背景下,所发生的损失进行核算,并将核算的结果上报至上级国资委部门进行审核。当地国资委在收到A公司申请后,要求当地相关政府部门,如物价、银行等部门,配合A公司的申请进行复核,在复核无误后,提交至当地人民政府。(2)当地人民政府在接到A公司的财政补贴申请后,提交当地人大常委会研究,并委托第三方机构对A公司公益职能承担情况进行审计,并将审计结果公开公示。(3)在审计无误之后,当地人大常委会同意后,制定符合当地财政实际的财政补贴方案,并指定当地财政部门负责落实,税务、国资委配合,同时针对政策落实情况,审计、纪检等部门负责监督。

六、公益职能分担下商业类国有企业分类绩效考核与财政补贴建议

(一)健全商业类国有企业分类绩效考核及财政补贴制度体系

目前,我国现有的国有企业分类绩效考核指标体系采用的分类绩效考核,缺少对特殊情形下商业类国有企业承担公益职能时的特殊考核程序和规定,而一旦商业类国有企业在承担公益职能业务占全年业务量的10%以上,且金额超过100万时,就会对企业的正常经营造成重大影响。因而,需要对现有的国有企业分类绩效考核指标体系进行不断的完善。要进一步明确绩效考核标准,制定科学的商业类国有企业承担公益职能的特殊考核方案和启动程序,从能够更好地实现对于商业类国有企业的公平公正考核,达到激励国有企业全体员工的效果。要完善国有企业的财政补贴制度,对于财政补贴的单位进行明确,并以制度的形式进行固定。承担公益职能的国有企业应当从激励国有企业积极性,实现国有资产增值的角度出发,完善现有的财税补贴制度[6]。

(二)规范承担公益职能商业类国有企业财政补贴程序

制定详细承担公益职能的商业类国有企业的财政补贴程序,明确在财政补贴的过程中,商业类国有企业、国资部门、财政部门、审计机构、纪律检查部门的职责和责任,规范财政补贴申请程序,严格按照重大影响的相关规定,即国有企业所承担的公益职能占全年营业收入的比例达到10%以上,且金额达到100万元以上[7]。加大对于财政补贴申请的审核,国资部门应当发挥好主管责任,做好对于国有企业财政补贴申请的审核,严格把关,对于不符合规定的国有企业申请,一律不予通过,确保申请的准确性。第三方审计机构应当承担好对于财政补贴申请的复审作用,做好对于财政补贴的复审,发挥好第三方审计的公正公平作用[8]。

(三)加大公益职能商业类国有企业财政补贴落实和监督

财政部门应当按照人大常委会对于商业类国有企业财政补贴的相关方案,使用合适的支付方式,做好财政补贴的落实。同时,税务等部门要做好对于政策落实的配合工作,明确在政策落实中的责任,针对在落实不力的情况,加大问责。审计和纪检部门要针对政策落实的情况,实行动态审计跟踪和重点监督,确保财政补贴政策能够落到实处,能够发挥好相应地激励效果,引导国有企业健康发展,实现国有资本的增值[9]。

作者:许一平 单位:广东白云学院会计学院

论商业类国有企业绩效核算与财政补贴

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