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论行政区划调整对当地企业发展的影响

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摘要:我国以政府为主导进行行政区划调整的政策效果如何,需要进行实证检验。而撤县设区政策为这一问题的研究提供了很好的切入点,本文利用双重差分方法研究了1999年~2006年撤县设区政策对当地企业发展的影响。研究结果包括两个方面:第一,以企业产出作为企业发展的度量,撤县设区政策能够长期、有效地促进当地企业发展;第二,将企业产出细分为企业平均产出和企业数量,该政策对于不同经济发展程度的区域存在异质性影响,经济发展程度较高的地区表现为提高企业平均产出,而经济发展程度较低的地区表现为增加企业数量。

关键词:行政区划调整;撤县设区;企业发展;DID;方法

一、引言

行政区划的设置会对区域内的个人和团体产生极大的影响,因此有必要对行政区划调整的结果进行系统的评估。行政区划的设置本质上是对行政权力包括财权和事权等的具体划分,因此行政区划的具体设置会对区域内的经济活动参与者所能够获得的资源以及相应的行为激励产生影响,进而影响经济活动的最终表现。我国的行政区划调整具有由政府主导、渐进式改革的中国特色,而我国行政区划改革的效果如何值得探究。发达国家也存在行政区划调整的情况,但政策实施与否需要由当地民众进行公投决定,是当地民众和市场需求的体现;而我国行政区划调整大体上是政府按照一定的原则制定相应行政区划调整的规范和标准,逐步对符合标准的行政区划进行调整。相较于我国经济改革的双轨渐进式改革(林毅夫,2017),行政区划调整也具有渐进式改革的特点。对于我国各项改革效果的评估,以下学者从不同角度给出了回答。从经济体制层面,我国自改革开放以来不断对农户、企业等经济组织放权,这一改革措施被认为是提高经济效率的重要措施(Lin,1992;Groves等,1995;Li,1997);从行政体制层面,学者对于行政区划调整对经济效率的影响看法不一(Fan等,2012;Li等,2015;王贤彬、聂海峰,2010)。本文正是从撤县设区这一具体政策的角度出发,为我国行政区划调整的效果提供了实证检验。我国行政区划调整主要包括撤地设市、撤县设市、撤县设区、省直管县。相比于其他行政区划调整政策而言,我国撤县设区政策为研究上述问题提供了一个很好的切入点,并且撤县设区政策对于经济效率的影响还缺乏较为系统的评估。与撤地设市政策相比,撤地设市政策是对新中国成立初期虚设的地区一级行政单位的改革,已经基本完成;而撤县设区政策自1993年开始实施,仍然处于实施过程中。与撤县设市政策相比,通过撤县设市,各地区从1978年到1997年对350个县进行了改革,然而这一政策并未达到促进工业化和城市化的预期(Fan等,2012),改革过程中也存在着一些盲目跟风的现象,该政策在1997年被中止。撤县设区政策从1993年陆续开展,并延续至今。

与省直管县政策相比,撤县设区政策和省直管县政策对于县域经济的改变方式存在差异,省直管县是省跨过地级市直接管理县,实际上是减少行政层级使得行政体制扁平化的改革,而撤县设区是将原本行政权力较为独立的县统一划归所属地级市管理,使得大型城市周边的县更好地享受到城市的辐射、带动作用。省直管县对于经济效率的影响已经有学者进行了研究(Li等,2016;才国伟,等,2011;郑新业,等,2011),而目前的文献对于撤县设区对经济效率的影响还未进行系统的实证研究。所以,聚焦于撤县设区政策既是对我国过去已经开展的行政区划调整政策效果的评估,也为未来进一步实施的行政区划调整提供了实证方面的依据。本文聚焦到撤县设区政策对于当地企业发展的影响,证实了撤县设区政策总体上提高了企业产出,并在时间跨度上具有持续的正向效果,但这一影响对于经济发展程度不同地区的影响存在异质性。本文利用2000~2006年发生的撤县设区的政策实验,采用双重差分(Difference-In-Difference)的实验设计方法,研究政策实施前后当地企业发展的影响,得出两个方面的结论:第一个方面是对政策总体的评估,使用该县规模以上工业企业总产值作为当地企业发展的代理变量,撤县设区政策对于当地企业发展具有正向促进作用,并且进一步对政策调整产生的效应在时间跨度上进行分解,得出该政策对于促进企业发展具有长期持续的影响。第二个方面是对撤县设区政策为什么会对企业发展产生影响进行探讨。设想经济发展程度较高的地区市场发展更完善,撤县设区政策对于企业发展的影响更有可能是使得大型城市周边的区县更好地享受到城市的辐射、带动作用,企业面对的市场规模增大,单位企业的产出水平上升,属于集约型发展;而经济发展程度较低的地区,市场发展程度较低,对于企业发展的影响更有可能是由于政策优惠,吸引更多投资的粗放型发展。我们进一步将企业发展细分为企业效率和企业数量两个维度,分别使用每个企业的平均产出和企业数量作为代理变量,分别针对东部沿海省份和非东部沿海省份的子样本进行回归,实证结果证实了这一设想。

二、制度背景

改革开放以来,我国行政区划处在不断调整和改革的过程中。从1983年开始,我国陆续开展了主要包括撤地设市、撤县设市、撤县设区和省直管县在内的行政区划调整,从新中国成立初期的中央-省-地区-市-县-区(乡镇)逐步过渡到了中央-省-地级市-县-乡镇的管理体制。撤地设市政策是撤销省、自治区人民政府的派出机构的地区行署而设立因其行政建制为地区级别的市。地区这一行政单位具有历史特殊性,这一行政单位没有地方实际的行政机构设置,是新中国成立初期保留的介于省和县之间的准行政区。1983年开始进行改革,目前已经基本完成。撤县设市政策是将原来的行政单位县改名行政单位市,但县级市仍然属于地级行政区或省级行政区管辖。1986年到1997年我国总共对350个县进行了撤县设市改革。这一改革旨在促进工业化和城镇化,相比于改革初期的良好效果,伴随着改革的深入显现出了盲目跟风等问题,因此,1997年国务院叫停了这一改革。省直管县是指原来由地级政府领导或代管的县级行政单位,改由省直接管理其大部分事务。自2002年起,浙江、广东、河南、辽宁、湖北等省已经出现了在财政上省直管县的试点,这一改革下放权力到县级政府,扩大县域经济的自主权。各省(区)根据自身发展的实际情况开展了包括财政省直管县、扩权强县、省全面直管等多种形式的改革。目前绝大多数省份进行了这一改革,其中涉及的县(市)超过1000个(李猛,2012)。撤县设区是指将地级市所管辖的县或者县级市调整为地级市辖区。从1993年开始,我国陆续开展撤县设区的政策改革,并出现了两次高峰,第一次高峰是在1997年撤县设市被叫停后,在2000年到2004年期间撤县设区的数量出现大量上升;第二次高峰是2011年至今,撤县设区数量大量上升。从城市的角度来讲,撤县设区有利于扩大中心城市的发展空间和规模,增强城市竞争力;从区县的角度来讲,一方面基础设施、市政公用设施统一建设、共享共用,能够实现资源的优化配置;另一方面区县融入市区后,受到城市名声、品牌效应的影响,可以吸引到更多的投资者。

三、数据描述与实证模型

为了考察撤县设区政策对于当地经济效率的改善,本文既需要撤县设区政策发生的区县以及进行区划调整的时间,也需要各个区县经济效率的衡量指标。我们整合了来自中华人民共和国民政部网站提供的撤县设区政策实施数据与中国县(市)社会经济统计年鉴,最终获得1999~2006年2748个区县的数据,共17099个观测值。

(一)数据描述撤县设区的数据来源于中华人民共和国民政局网站,该网站详细记录了1999年至今县级以上行政区划变更情况。区县数据来自于中国县(市)社会经济统计年鉴,包括规模以上工业企业数、规模以上工业总产值(现价)、财政支出等变量的年度数据,数据跨度为1999年至2006年。基于中国县(市)社会经济统计年鉴,我们构造了如下变量,如表1所示。其中企业产出(eproduce)、企业数目(nproducer)以及平均每个企业产出数量(aneproduce)为主要被解释变量,我们将企业产出作为当地企业发展的代理变量,而企业发展可以细分为企业效率和企业数量两个维度,分别用平均每个企业产出数量和企业数目作为代理变量;城镇化程度(urban)、人均第一产业和第二产业增加值(output)以及人均财政支出水平(expence)为主要控制变量。

(二)实证模型本文选用双重差分的方法研究撤县设区政策对于当地企业发展的影响。首先,对于当地企业发展,采用的代理变量为企业产出。其次,考察撤县设区政策对于当地企业发展的影响实际上是要得到政策对当地企业影响的净效果,而对于发生撤县设区后对于当地企业发展的其他影响因素很有可能也发生了改变。自然的想法是,如果这些影响因素同时对其他未发生撤县设区的区县造成同样的影响,那么我们可以通过双重差分的方法对政策产生的效果进行有效的评估。本文需要在基本双重差分方法的基础上进行一定的扩展。基本的双重差分方法中,实验组在同一时间进行实验,而不同区县发生撤县设区的时间不尽相同,因此,参考Fan等(2009)的方法,本文在基本双重差分的基础上加入年份的虚拟变量,得到基准回归方程(1)式。其中i代表区县,t代表时间,Yit是i区县在t年的解释变量,α0是常数项,其他α为参数项,turni为实验组虚拟变量,该变量等于1表示在样本时间跨度内发生了撤县设区政策,yearj为年份虚拟变量,turn×postit等于1表示i区县属于实验组且在t年已经发生了撤县设区政策,εit为残差项。在基准回归的基础上,本文考虑加入其他的控制变量。首先,由于城镇化程度、人均第一产业增加值和第二产业增加值以及人均财政支出水平均有可能对回归结果产生影响,因此在(1)式中进一步加入控制变量;由于不同省份之间可能存在差异,因此需要进一步加入省份固定效应,得到回归方程(2)式:其中xit是控制变量,ηi为i所属省份的虚拟变量。在回归方程(2)的基础上,本文进一步细化turn×postit变量,以对政策调整产生的效应进行分解,得到回归方程(3)式:其中turn×post0it等于1当且仅当i区县在t年发生政策调整,turn×post1it等于1当且仅当i区县在t-1期发生政策调整,即t期为i区县发生政策调整后的一年,turn×postkit依此类推。

四、实证结果

表2是回归方程式(1)和(2)回归的实证结果,被解释变量为企业产出。回归(一)对应回归方程(1),其中turn×post前的系数衡量了撤县设区政策对于区县内企业产出的影响,其数值为1.511,且在1%显著性水平上显著,表明没有任何控制变量的情况下,撤县设区政策对于企业产出具有显著的正向影响,且平均影响为151.1亿元,促进效果十分明显。回归(二)(三)(四)对应回归方程(2),我们在(二)(三)(四)中逐步控制住城镇化程度、人均第一产业增加值和第二产业增加值以及人均财政支出水平后,撤县设区政策对于区县内企业产出的影响虽然有所下降,但仍有显著的正向影响存在,其中回归(四)的结果表明,撤县设区政策对于区县内企业产出的影响使得企业产出增加108.8亿元,促进效果仍然十分明显。在上述回归的基础上,进一步对政策调整产生的效应在时间跨度上进行分解,回归结果显示,撤县设区政策对于企业产出具有长期持续的显著影响,其中,政策实施当年企业产出增加29.1亿元;第四年时政策实施效果达到最大值,企业产出增加达到319.2亿元。从上述分析中可以得出这样的结论,撤县设区政策对于当地企业产出具有显著的促进作用,并且具有持续的政策效果,那么进一步的问题是,为什么撤县设区政策会对企业产出产生影响呢?我们考虑有两个方面的原因可能会造成企业产出上升,其一是区县并入城市后,使得大型城市周边的区县更好地享受到城市的辐射、带动作用,企业面对的市场规模增大,单位企业的产出水平上升;其二是区县并入城市后,区县接受城市的补贴,政策优惠吸引更多投资,使得企业数量上升。这两个方面的作用都会使企业总产出上升,但是前者是使每个企业的效率上升,属于集约型发展;而后者是更大的政策优惠吸引了更多的投资,属于粗放型。东部沿海省份相比非东部沿海省份而言,经济发展水平更高,市场发展程度更完善,因此在撤县设区后,更有可能发生的情况是,企业面对的市场规模扩大,单位企业的产出水平上升;而非东部沿海省份市场发展程度较差,更倾向于政策优惠,吸引更多投资的粗放型发展。所以,设想撤县设区政策促进东部沿海省份每个企业的产出水平,而在非东部沿海省份表现为促进企业数量的增加。为验证设想,分别对东部沿海省份样本以及非东部沿海省份样本分别进行回归,其结果印证了我们的想法。对于东部沿海省份的样本而言,撤县设区政策使得企业产出显著上升,该政策对企业产出有81.6亿元的显著正向影响;企业数量并没有显著增加。对于非东部沿海省份的样本而言,撤县设区政策对于企业发展水平没有显著影响;该政策使得企业数量有所增加,但效果并不显著;该政策对于平均每个企业的产出数量影响为负。

五、结论

行政区划的设置本质上是对行政权力的划分,而行政权力的划分会极大影响经济活动参与者的行为激励。我国行政区划调整主要由政府主导,一方面政府行为是否存在对经济效率的改善值得探讨,另一方面我国行政区划改革的实例也为研究行政区划对于经济效率的影响提供了很好的素材。本文正是基于这样的想法,以我国行政区划调整中撤县设区政策为例,探讨了行政区划的改变对于当地企业发展的影响,既可以对我国撤县设区政策实施效果的评估提供依据,也可以为今后类似政策的实施提供参考。本文着重探讨了1999年~2006年间撤县设区政策对于当地企业发展的影响。具体而言,本文使用双重差分的办法分析了撤县设区改革对于当地规模以上工业企业产出的影响。实证结果表明,在全国范围内,该政策对企业产出具有显著的正向促进作用,并且这一作用在时间上具有持续性。造成这一影响的原因既有可能是源于市场规模扩大造成企业效率提升,也有可能是由于区县并入城市后享受更好的招商引资政策吸引更多投资。因此,本文进一步研究了撤县设区对于经济发展程度不同的省份的异质性影响,研究证实了上述想法,即:在经济发展程度较高的东部沿海省份撤县设区政策能够有效促进企业单位产出,而在其他省份该政策虽不能提高企业单位产出,但是对于企业数量的提高有正向影响。

参考文献:

[1]才国伟,张学志,邓卫广.“省直管县”改革会损害地级市的利益吗?[J].经济研究,2011(7):65~77.

[2]李猛.“省直管县”能否促进中国经济平稳较快增长?———理论模型和绩效评价[J].金融研究,2012(1):91~102.

[3]林毅夫.新结构经济学的理论基础和发展方向[J].经济评论,2017(3):19~20.

[4]史宇鹏,周黎安.地区放权与经济效率:以计划单列为例[J].经济研究,2007(1):17~28.

[5]唐为,王媛.行政区划调整与人口城市化:来自撤县设区的经验证据[J].经济研究,2015(9):72~85.

[6]王贤彬,聂海峰.行政区划调整与经济增长[J].管理世界,2010(4):42~53.

[7]郑新业,王晗,赵益卓.“省直管县”能促进经济增长吗?———双重差分方法[J].管理世界,2011(8):34~44.

作者:张陈 陈康 单位:北京大学国家发展研究院

论行政区划调整对当地企业发展的影响责任编辑:张雨    阅读:人次