土地储备开发成本管理范文

一、总论

二、土地储备制度和土地一级开发制度建立的背景

三、机构设置及政策依据

四、土地开发成本构成及定价原则：

（一）、征地、拆迁补偿费及有关税费

（二）、收购、收回和置换过程中发生的有关补偿费用

（三）、政基础设施建设有关费用

（四）、招标、拍卖和挂牌交易中发生的费用

（五）、土地开发资金的筹措及回收

五、土地开发资金的筹措及回收

六、目前工作中存在的问题

七、土地储备开发过程中做好成本控制的建议

关键词

储备、开发、征地、拆迁、成本。

摘要

建立土地储备制度和土地一级开发市场是城市土地管理制度的进步,其目的就是政府利用垄断地位对房地产市场进行调控,并使之健康发展。为使这一新制度能够得以实施，并能够做到行之有效，首先是法律、法规的建立、建全和完善，用于规范和指导制度的建立、完善和提高，其次就是成立相应的机构具体负责。其次是规范土地开发成本构成，就是要用制度的方式把成本范围界定清楚，防止出现认识上的差异。再有就是土地开发资金的筹措及回收办法的制定，就是要明确此项工作如何筹措资金，通过什么方式收回资金。这一制度的建立，必然有一个逐步完善并不断提高的过程，这就要求相关单位和工作人员能够正确理解自身职责、认真行使权力和承担义务、正确地处理好工作中的各种关系。

绪论

北京市于2001年4月组建了土地整理储备机构，并于2002年初建立了北京市土地交易市场。近六年来，在建立并完善公开、公平、公正的土地市场体制、机制、秩序等方面取得了明显成效，深化土地使用制度改革工作进展顺利。2005年4月11日，市政府印发了《北京市国有建设用地供应办法（试行）》，标志着全市深化土地使用制度改革进入了新阶段。但是，由于不同层次的利益驱使，在国家一系列调控措施之后，各地区依然是积极寻找对策，使宏观调控措施成效甚微，房地产市场依然过热，这显然违背了国家的调控政策。国务院于2006年5月17日出台了“国六条”，5月29日建设部等9部委又联合发出“国六条”细则——《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，用更强力的政策措施，进一步表明国家调控房地产市场稳定住房价格的决心。

一、总论

土地储备制度和土地一级开发市场的基本思路是由城市政府的委托机构，依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，在完成一系列前期开发整理工作后，达到土地供应条件的行为。然后根据城市土地年度计划，通过招、拍、挂的方式有计划地将具备条件的土地推入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。

由于我国土地储备制度和土地一级开发市场制度建立的时间不长，理论指导和法律规范还十分缺乏，也没有比较成熟的经验可以借鉴，所以运行中也存在不少需要进行一步研究和探讨的问题。

二、土地储备制度和土地一级开发制度建立的背景

2001年4月30日，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》国发[2001]15号，通知对加强国有土地资产的管理提出六条意见。2002年北京市出台了《北京市人民政府批转市国土房管局关于加强国有土地自身建立土地储备制度意见的通知》中有六条具体意见：实行土地供应计划管理，严格控制建设用地供应总量；严格实行国有土地有偿使用制度；建立土地有形市场，加强土地使用权转让关系，大力推行国有土地使用权招标、拍卖；加强地价管理；规范土地审批的行政行为；建立土地收购储备制度，增强政府对土地市场的调控能力。2005年5月，市政府出台了《北京市国有建设用地供应办法》，同年8月，市国土资源局、市发改委、市规划委、市建委、市财政局四部门联合制定出台了《北京市土地储备和土地一级开发暂行办法》。上述相关文件的颁布和实施标志着我市深化土地使用制度改革进入了新阶段。

三、土地开发成本构成及定价原则

北京市土地储备和一级开发暂行办法第二十四条，对土地开发成本的内容进行了明确的界定，土地储备开发成本包括：（1）征地、拆迁补偿费及有关税费；（2）收购、收回和置换过程中发生的有关补偿费用；（3）市政基础设施建设有关费用；（4）招标、拍卖和挂牌交易中发生的费用；（5）贷款利息；（6）土地储备开发供应过程中发生的审计、律师、工程监理等费用，不可预见费以及经同级财政和土地主管部门核准的其它支出。上述六个部分完整地构成了土地开发成本，为我们进行土地开发成本核算工作提供了依据。

(一)：征地、拆迁补偿费及有关税费

1、依据《土地管理法》第四十七条，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用其他土地的补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。2004年5月，北京市人民政府公布《北京市建设征地补偿安置办法》第148号令，对在我市行政区划内征地补偿、人员安置等事宜以法规的形式予以明确。特别强调了征地补偿费最低保护标准应当根据社会、经济发展水平适时调整。同时要求征地单位与农村集体经济组织或者村民委员会应当在不低于征地补偿费最低保护标准的基础上，协商签定书面征地补偿安置协议。从法规上明确要保障被征地农民的最低生活水平，明确了协商是征地的工作原则。

2、《北京市城市房屋拆迁管理办法》（第87号令）、《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（第124号令）中均对被拆迁人如何得到补偿以及补偿费的计算方法进行了规定，从法规上确定了既要保护被拆迁人的合法权益不受损害、又要防止拆迁成本不合理增加的工作原则。

3、有关税费事宜。相关费用的发生主要为评估报务、拆迁服务、拆除工程及相关政府收费、缴费等。此类工作政策制度完善，市场化程度高，同业竟争激烈，其费用水平总体低于相关指导性价格。上述工作也是整个征地拆迁工作中矛盾最少、透明度最高、费用可控性最好的方面。

（二）收购、收回和置换过程中发生的有关补偿费用

1、土地收购：土地储备机构在土地

二、三级市场上，根据土地储备和供应计划，在同等条件下，优先购买土地使用权，增加土地储备的活动。

2、土地回收：土地储备机构代表政府按照法律、法规等收回土地使用权的行为和过程。土地回收主要是对城市存量土地，可以是无偿的，但多数情况是有偿的。

3、土地置换：土地储备机构根据城市经济发展战略和城市经济结构布局，对原来在城区内不符合城市规划或对城市再发展有阻碍的企业和单位进行用地布局调整结构，用储备土地置换出原企业或单位的土地的行为。

上述三种方式的补偿是以房地产市场评估价格为依据，并辅之以相关配套政策，但利益分配机制的重新建立及合理、有效地实施是一个需要正确处理好问题。

（三）市政基础设施建设有关费用

土地储备和土地一级开发工作中的市政建设一项重要内容，其中包括城市的给水、排水、道路、燃气、供热、电信、有线电视、电力等工程（桥梁、隧道工程一般不计入）的咨询、规划、设计、建设、贯通、验收及使用等项工作。此类工作的重点是咨询、规划、设计工作，这三部分工作内容质量的高低，将直接决定整个开发过程中市政基础设施建设有关费用支出的多少。正确处理好满足当前需求、留有发展空间、规划布局合理、经济效益和社会效益协调的关系是市政基础设施建设的难点。

（四）招标、拍卖和挂牌交易中发生的费用

招标、拍卖和挂牌交易中发生的费用包括：贷款利息、土地储备开发供应过程中发生的审计、律师、工程监理等费用，不可预见费以及经同级财政和土地主管部门核准的其它支出。上述费用中，除贷款利息、不可预见费两外，其他费用的支出基本上可以控制在预算额度内，首先是定额管理制度的约束，其次是监督机制和市场机制的作用。

贷款利息费用支出的控制主要表现在两个方面；一是开发计划实施与销售完成在时间上的吻合程度，两者差异小，利息的计划外支出就小，否则就大。二是二级开发商是否能够按合同约定如期支付土地开发费用，按目前规定，二级开发商取得土地使用权时与土地开发方签订土地开发补偿合同，合同在执行过程中；一方面由于土地开发方义务未尽，净地不净、生地熟挂产生违约责任；另一方面由于二级开发商资金支付出现困难，不能按时支付开发费用，产生违约责任；再有就是不可预见的第三方原因，产生的相关责任，影响到开发补偿费用的收入和支付。上述三种情况都会影响到贷款利息的调整。

不可预见的计取对于测算土地开发成本，为决策提供依据而言是有益的，既在建设期前核定计划成本。而在项目开发结束后最终审核时，相关成本费用是以合理的实际发生额为依据，俨然已经不存在不可预见事宜，除非是“净地不净、生地熟挂”的现象继续发生，所以在成本项目构成中，不应该有此项费用。

通过上述费用的发生过程，拟储备开发的土地完成开发工作，达到土地供应条件，土地储备机构可根据市场情况，按招、拍、挂的方式向市场供应熟地

四、土地开发资金的筹措及回收

资金筹措分为两种：一是土地储备机构负责筹措资金、办理相关手续等并组织实施。二是由开发企业负责筹措资金、办理相关手续等并组织实施。从办法的制定原则可以看出，是强调的“抓两头、放中间”：一个是抓储备开发计划，重点抓哪些项目可以进入一级开发，抓一个总量的控制。另一头抓供地，抓一个宏观调控，抓一个总量的控制。这一点是充分体现了政府主导，市场化运作的方针。

资金回收有两种情况：土地储备开发完成后依法以出让方式供应的，由政府与受让人签订土地出让合同，同时由土地储备开发实施单位与受让人签订土地储备开发补偿合同，收回土地储备开发成本。土地储备开发完成后依法以划拨方式供应的，土地储备开发成本由土地使用权人承担。

六、目前工作中存在的问题

为了正确认识土地储备开发工作中所存在的问题，我们选定一个案例行分析，以解决带有普遍性的问题。

近年来，海淀区为推进开发工作，在山后地区制定了区域性的指导政策：其征地补偿费的指导性价格为平均为每亩十万元人民币，安置补助费用为平均每亩五万元人民币，地上附着物和青苗的补偿费及拆迁补偿费是另行计算。下面是对近期海淀区及其他地区相关项目的征地公告和交易公告进行的统计分析（祥见附表1和附表2）。

海淀区温泉镇三个地块的征地及交易情况如下：（1）海淀区民兵训练基地征地及安置补助费是14.75万元/亩，完成开发程度是三通一平。（2）温泉镇D1地块征地及安置补助费是15.55万元/亩，挂牌价是153.82万元/亩，成交价是259.68万元/亩，完成开发程度是七通一平。（3）温泉镇D2地块征地及安置补助费是15.55万元/亩，挂牌价是184.39万元/亩，成交价是185.82万元/亩，完成开发程度是七通一平。

海淀区民兵训练基地征地及安置补助费按14.75万元/亩计算，可以说是充分体现了“为了公共利益的需要”这一征地原则，被征地农民目前对这一结果是没有异议的。而从D1、D2地块的交易情况看，其用途是商业开发，其与“为了公共利益的需要”是有相当的差距的，而被征地农民在对二级市场价格不了解时，也基本认同了补偿价格略高于“为了公共利益的需要”征地价格的作法，但二级交易中的挂牌价和成交价让他们看到其间差异的巨大。目前，被征地方已经提出了二次补偿要求，这一要求处理的好坏，将直接影响到该地区其它地块开发工作的顺利进行。这一简单的比较，使我们应该承认，征地目的的不同，最终表现在利益取向上是不同的，“为了公共利益的需要”征地和为了商业开发征地在征地之初就应该是有区别的，用相近似的标准去指导或影响征地工作看来是的有缺陷，但如何正确区别和对待是一个非常复杂的政策问题。

在D1、D2地块规划范围内不包括拆迁工作，因此D1、D2地块的挂牌价中的拆迁补偿费用的计取，必然是以温泉镇镇域规划范围全部拆迁补偿的预算费用为依据，通过必要的数学处理而计提的，其市政工程建设费用计取也是如此。这就带来两个问题：一是开发成本预算的准确性如何？时效性如何？二是开发成本如何控制？由谁控制？这实际上是事前审核与事终审定的关系问题，是政府如何控制土地开发成本，防止政府收益流失的问题。今天看，这个问题必须认真对待的。理性地讲，区域性的开发建设工作，统一规划分期实施是客观要求，而如何控制好开发成本，保证政府收益不流失是一个难点问题。

温泉镇D2地块在5月30被大连正源房屋开发公司购得，价格为8.2亿元，楼面价为3192元/平方米。而一个多月前的4月18日，北辰集团以11.5亿元的高价拍得温泉镇D1地块，楼面价达到4863元/平方米。时间只相差一个多月，温泉镇地块的价格就降了三成多。而这期间恰恰是因为出台了“国六条”及建设部等9部委又联合发出“国六条”细则，从这一点上看，我市以前所实行竟价中标方式没能起到对房地产市场调控作用，反而是推波助澜。

海淀区温泉镇土地一级开发的关系；市土地储备整理中心委托区中心，区中心委托北部新区开发建设办公室具体实施。从这种关系中我们可以看出，真正的利益中心是北部新区开发建设办公室，是他促成了D1、D2地块的高价挂牌，是利益的驱使。而成交机制是造成天价成交真正原因，是制度问题。

从二级交易公告可以看出，海淀地区新征建设用地的熟地挂牌价格还是明显高于其他同类基准地价或仅差一类的地区的。从开发成本项目中分析，只有征地、拆迁这两项目费用支出可能产生这种明显的差距，或者说只有征地、拆迁这两项分地区管理的指导性价格是产生这种差异的原因，其他费用也可以有差距，但绝不会是成倍的。应该承认，在被征地人、被拆迁人获得可能高于其他地区补偿的同时，也存在政府被收益分流的情况，因为挂牌定价的基础是分滩计提。

六、土地储备开发过程中做好成本控制的建议

我市于2001年4月批准组建了北京市土地整理储备机构，并于2002年初建立了北京市土地交易市场。近六年来，在建立并完善公开、公平、公正的土地市场体制、机制、秩序等方面取得了明显成效，深化土地使用制度改革工作正在逐步推进。但在看到成绩的同时，我们也应清醒地认识到，土地储备和一级开发工作任重道远，特别是成本控制工作。结合工作中遇到的问题，具体建议如下：

(一)目前，政策实施的条件不健全,配套文件尚未出台,这在一定程度上制约了土地一级开发工作的顺利进行。在这种情况下，应当提高土地储备机构的行政地位，改由部门领导为政府领导，以政府的意志来统一各相关部门的思想和行动，最大限度地降低其他部门对土地储备开发工作的负面干预，加强和促进其对土地储备开发工作的正面配合。

(二)妥善解决土地一级开发的资金来源，既然土地一级开发由政府垄断，那么土地一级开发的资金就应由各级政府来出。

（三）征地和拆迁是土地一级开发工作的核心问题，也是难点问题。《北京市建设征地补偿安置办法》（第148号令）可以说已经基本上解决了征地后维持农民最低生活保障及相应标准的问题。因此，相对于城市拆迁，也同样应制定必要的最低保护标准，真正解决拆迁至贫的现象。

（四）推进土地一级开发市场的公开竞争机制，打破区划、行业和部门垄断。

（六）进一步加强和完善成本审核工作，认真解决成本费用把握不准这一通病。开放土地一级开发服务市场，引进竟争并建立健全市场准入及退出机制，充分调动全社会的智力资源。

（七）完善交易和监督机制，避免违约责任发生。土地开发费应用由政府转移支付给土地开发方，这样既可明确协议主体间的权利的义务关系,充分体现地土一级开发的政府职能，又能避免违约情况出现，被动调整土地开发成本，更可避免人为转移支付情况的发生。

（八）改革目前的竟价交易机制，调整为双向竟价，既向上竞地价、向下竟房价，这样一能适度保证政府的土地增值收益，二来又能起到抑制房屋售价的效果。

总之，土地储备制度要能够真正发挥作用，政府就要真正垄断土地一级市场，并利用垄断地位对市场进行调控，使房地产市场朝着理性方向发展。土地一级开发市场也同样要适度垄断，设定准入制度，而为之服务的市场应尽可能地开放，打破行业垄断，充分调动社会上各种积极因素。