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差异化绩效考核的实践与探索

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【内容摘要】市县差异化绩效考核打破了传统绩效考核“一刀切”的局面,体现出鲜明的个性与地方特色。随着我国主体功能区规划的不断完善与政府信息化水平的提升,全面推行市县差异化绩效考核的时机和条件已基本成熟。当然,作为新生事物,其推行还面临着一些难点与问题,尤其是如何解决差异化的科学定位,制定出科学的个性化指标体系,仍需要在理论与实践上不断探索。而在经济新常态的大框架下,我们需要建构兼顾经济与生态的市县差异化绩效考核体系。在建构的过程中,要坚持在一定原则的基础上,设计科学合理、简便易行的指标体系,并采取系统化、全方位的改革配套措施有步骤、有计划地推进。

【关键词】市县差异化绩效考核;实践基础;构建原则;具体思路

一、引言

中央“十三五”规划建议中提出,市县级行政区域要建立差异化绩效考核体系。学术界对于差异化绩效考核的关注是比较早的,在现代化绩效考核在我国运行的初期,张成福、党秀云(2001)就提出对于功能相同的公共组织有地区性的差异,其规模大小亦不一,以同样的绩效指标来衡量它们之间的绩效,并作比较,并不公平[1](P280)。但当时由于“一刀切”式的绩效考核在我国运行还处在自发、半自发的状态,而难度更大的差异化绩效考核并没有成为学者研究的重点。本文通过中国知网(CNKI)主题高级搜索系统梳理了2008—2017年以“政府差异化绩效”为主题的文献研究情况。相关文献集中探讨了政府实施差异化绩效考核的必要性、基于区域功能和生态视角的差异化绩效考核体系的构建。在推行政府差异化绩效考核的必要性上,张岩鸿(2017)在《论地方政府绩效评估的差异化设计》一文中提到,对地方政府而言,一套科学且符合自身地域特点的绩效评估机制,可以帮助政府了解自身运作状况、发现政府作为的问题与不足、掌握公众对公共服务的需求导向及制定政府解决问题的政策方案。[2]唐常春、刘华丹(2015)提出,制定差别化的区域绩效考核体系,改变过去只注重GDP和“一刀切”的做法,更加注重生态环境保护和社会发展进步,更加注重国土开发质量和空间效益,可使区域评价更加科学、合理和有针对性,从而增强区域调控的有效性,形成区域可持续发展长效机制。[3]在政府差异化绩效评估体系的构建上,李锐(2015)从生态视角,通过对我国资源环境问题区域差异的分析,分别构建了考虑地域差异的生态文明评价指标体系和考虑城市规模城市功能的生态文明评价指标体系。[4]赵景华、李宇环(2012)从主体功能区绩效和政府绩效耦合的角度提出了国家主体功能区整体绩效评价模式[5]。除此之外,大多数文献是以某一地区为例讨论四类主体功能区的差异化绩效指标。如王志国(2012)以中部地区为对象,建构了重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区的差异化指标体系[6];唐常春、刘华丹(2015)以长江流域为对象,结合区域发展绩效与地方政府职能绩效两个维度,建构了长江上中下游各类主体功能区政府绩效考核指标体系。王玉明、刘湘云(2010)以广东省为例,依据资源环境、开发密度、发展潜力将各地市划分为优化发展区、重点发展区和生态发展区,并设计了相应的考核指标[7]。任启龙,王利(2016)以辽宁省为例对基于主体功能区规划的政府绩效评估体系进行研究,设计了主体功能区规划的评估体系[8]。在理论上,依据主体功能区设计差异化考核指标相对科学、合理,但主体功能区的划分往往打破了传统的行政区划界限,这样就存在同一行政区分属于不同的功能区或同一功能区分属于不同行政区的情况,这样跨行政区的绩效考核在具体操作中难度很大,这也是一些地方迟迟不能把差异化绩效考核落到实处的原因之一。另外,多数研究并未结合政府的具体行政层级,笼统冠以“地方政府”,其研究结果针对性不强。如何跨越理论与实践的鸿沟,将差异化绩效考核落到实处,是本文研究的初衷。本文以市县层级作为研究对象,在对当前推行差异化绩效考核的意义及实践条件梳理的基础上,将主体功能区定位与政府职能定位结合起来,尝试提出具有可操作性的市县差异化绩效考核的思路和方法。

二、推行市县差异化绩效考核的现实意义

差异化绩效考核根据不同地区的资源禀赋、阶段特征、发展定位对班子和干部的要求,合理确定考核评价的重点内容、核心指标,建立各有侧重、各具特色的考核评价指标体系。[9]我国作为发展中国家,尤其正处于跳出“中等收入发展陷阱”的关键时期,一定的经济发展速度是保障。但具体到每个市县就可以摒弃“唯GDP”的考核思维,实施分类考核,实现地尽其用、各有所长,经济社会发展百花齐放。

(一)差异化绩效考核有利于推动市、县政府职能转变

市、县行政层级是我国行政体制中十分重要的层次,都具有相对完整的行政管理权,管理着辖区内经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业等,是推进政府职能转变的重要践行者。党的十八届三中全会提出要让市场成为资源配置的主体,特别强调要纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。这就需要市县政府逐步放弃市场主体地位,减少行政审批,更加注重服务型政府建设。但传统绩效考核的构建往往基于这样的假设,即地方政府基本工作类似,经济发展是中心任务。因此,在指标设计时,往往倾向于突出全面和一般,弱化个性和特点,而且GDP考核、工业指标考核占很大比重。同时,现实中也存在着一定程度的GDP增速与官员升迁成正比的现象,所以,为了追求GDP,为了追求显性政绩,不少地方都在进行经济竞赛、搞大拆大建,这虽然提高了经济增速,但也造成了资源的浪费和生态环境的恶化。这样的考核制度不仅不能推动相应改革,反而阻碍了政府转型发展。因此,在市县行政层级推行差异化绩效考核势在必行。

(二)差异化绩效考核是对“一刀切”考核的纠正

我国地域广阔、区域发展异质化程度高是基本国情,而在省域范围内,各市县的经济、政治、社会、文化、生态等状况也千差万别。但传统绩效考核往往不考虑差异,而采取“一刀切”的考核方式,这样就容易导致具有资源优势地区的考核“没有压力轻飘飘”,而资源贫乏地区“跳起来也摘不到桃子”。[10]实施差异化绩效考核,可以对这些现象进行一定程度的纠正,如有些市县适合发展农业、发展旅游,而不适合发展工业,那么这些地方青山绿水,重点保护好自然环境,发展旅游产业等就可以了,不要太强调工业化和城镇化的指标考核[11]。另外,在我国经济发展进入新常态的背景下,各地都需要营造一个有利于创新、有足够包容力的政策环境。而构建差异化绩效考核体系,也可有效避免各区域互相攀比、互相拆台和恶性竞争,引导各区域发挥比较优势,塑造竞争优势,形成协同发展、错位发展的态势,有利于各级政府重新调整发展定位,明确发展重点,寻求更好的发展路径,这是对经济社会发展规律的充分尊重,是科学推进“两化”互动、城乡统筹发展的重要保障[12]。

(三)差异化绩效考核是优化领导班子的基础

差异化绩效考核在对各地区进行科学分类的基础上,可以有针对性地配备不同背景、知识、经历、年龄的干部。事实上,古代官员的选配就十分注重差异化。在古代,地方官员的主要职责就是税收和维持治安,而考核与挑选官员也往往以此为标准。在明朝,各州县按照负担的赋税数量确定为“繁”或“简”,而在挑选任命州县长官时,要考虑到繁、简的因素。而在清朝将州县按照“冲、繁、疲、难”标准分成简缺、中缺、要缺、最要缺4个等级。一个地方四个字都全的,就是“最要缺”,要有过州县长官经历、而且考核成绩不错的人才可以担任;有三个字的,就是“要缺”,也要有过州县长官经历的人担任;有两个字的,是为中缺,可由有佐贰官经历、或在朝考中成绩较好的人担任;只有一个字或一个字都没有的州县,就是“简缺”,可以从初选官的人来担任。[13]这样的分类现在看来稍显简单,但可以说是结构化选配干部的原型。当前,市县级政府面临的发展形势严峻复杂,对干部能力素质的要求更高、更专业。而通过差异化绩效的设定为以事择人、以岗定人、人岗相适提供了基础,将更能合理发挥所长,最大限度发挥领导班子作用。

三、市县差异化绩效考核的实践基础

(一)先行者的实践经验为推行提供有益借鉴

在十八大之前,差异化绩效考核主要在乡镇一级试行,而且取得了不错的效果。相对乡镇层级政府,市县层级面临的问题更加复杂,所以推行起来难度较大。当前,北京、江苏、江西、重庆等地作为先行者,积累了一些经验。从各地实践可以看出,差异化绩效考核更加注重转型发展、绿色发展。差异化指标设计的前提是依据一定的标准把各市县划分为不同区域。根据不同功能区的定位,在保持必要的常规性考核指标的基础上,立足实际设置针对性的具有考核主体特点的考核指标。另外,对于所有功能区都有的共性指标,也会根据各市县的不同情况配备差异的指标权重。当然,绩效考核结果也是各市县寻差距、找经验、明奖惩、优化干部队伍的重要依据。

(二)主体功能区规划为差异化定位

提供依据差异化绩效考核设计的前提就是功能区的合理定位。全国的主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划两个层级构成,规划期至2020年。在“十一五”末,全国的主体功能区就已发布,而在“十二五”末,各省级的主体功能区规划也基本出台。省级主体功能区规划就是由各省(区、市)人民政府组织市县人民政府编制的,通过综合运用指数评价法和主导因素法,对省辖市城区和县(市、区)确定主体功能。一般来说,根据国家主体功能区的标准,各县(市、区)被划定为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种类型。然后根据各个主体功能区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,明确各个主体功能区的定位、发展方向、开发时序、管制原则等,以此作为差异化绩效考核的依据和标准。

(三)政府信息化水平不断提升

为推行提供技术支撑绩效管理做得好不好,是否正确,有赖可靠的信息,如果所收集的信息错误,不够全面,就无法真正反映区域和部门的实际绩效。当前,政府的信息化水平不断提升。统一完整的国家电子政务网络基本形成,基础信息资源共享体系初步建立,电子政务服务不断完善。同时,在《“十三五”国家信息化规划》中提出,要加快建设国家电子政务内网数据共享交换平台,完善国家电子政务外网数据共享交换平台,开展政务信息共享试点示范,研究构建多级互联的数据共享交换平台体系,促进重点领域信息向各级政府部门共享[14],这些都为差异化绩效考核信息搜集提供技术支持。

四、市县差异化绩效考核实施存在的障碍问题

(一)唯“GDP”政绩观转变难

粗放经济发展观和唯GDP的政绩考核观已经固化了官员的发展能力和行为模式。而要切实转变这种思维和行为模式,树立“功绩不必在我”、“绿水青山也是金山银山”的发展理念将会是一个艰难的过程。同时,实践也同样验证着,差异化绩效考核的推行跟经济发展水平密切相关,也就是越是经济发达的地区越倾向推行差异化绩效考核。因为前期的发展已经给这些地方积累了一定的财力,而且这些地方大多也进入到了后工业发展阶段,转型发展、绿色发展、提高公众满意度成为地方政府关注的焦点,所以更易推行分类考核。但对于经济次发达或落后的地区来说,一方面,经济基础薄弱、经济结构不优问题还比较严重;另一方面,生态补偿、财政转移力度不大,导致其在推动转型发展、创新发展,加快生态文明建设上往往显得力不从心。因此,在这些地方,社会各界可能更倾向于要求政府着重搞好经济建设,政府也因财力有限而不具有很强的提供良好的公共物品和公共服务的能力,政府的工作重心很有可能仍围绕GDP做文章[15](P88-93),如当前一些中西部省份的考核,工业发展、招商引资的指标权重仍占主导地位。

(二)差异化指标体系设计困难

当前,很多省份的主体功能区规划已经出台,但与之配套的差异化考核指标却迟迟没有跟进。难点之一在于,依据主体功能区的划分,传统的行政区划界限将被打破,这样就存在着同一行政区分属于不同的功能区的问题,那么在考核指标的设置上如何处理,存在一定难度。同时,主体功能不等于唯一功能,明确一定区域的主体功能及其开发的主体内容和发展的主要任务,并不排斥该区域发挥其他功能。比如,重点开发区域作为城市化地区,主体功能是提供工业品和服务产品,集聚人口和经济,但也必须保护区域内的基本农田等农业空间,保护森林、湿地等生态空间,也要提供一定数量的农产品和生态产品。而且同属一类功能区的市县,面对的具体业务也可能千差万别。比如,同是要考核交通状况,一些地方就应该考核基础配套,而对于配套已较为完备的,就应考核服务水平。因此,只有将这些因素全盘综合考量,再结合各市县区域定位、行政生态环境以及资源要素才能设计差异化指标。而在这些都明晰的基础上,如何把这些因素量化为考核指标,配备合理权重,真正引领区域发展,这些都需要科学的理论与实践的论证。尤其是十八大以后,如何结合十八大报告中的五位一体(政治、经济、社会、文化、生态)和各区域(各单位、各部门)的实际定位,制定出科学合理的差异化指标,这是一个体系化的难点问题。当前,很多省份的绩效考核仍停留在依据人均生产总值、第一产业增加值比重等这样单一的标准划分方阵,给不同方阵配备稍有不同的权重,这样的划分基本没有体现差异化。

(三)基础条件和配套制度仍旧欠缺

虽然政府信息化水平在不断提升,但很多市县的信息化建设还有很多欠账。一些地方还没有建成政府管理信息系统,而有管理信息系统的还不能提供评价工作绩效的信息,或不能提供准确、可靠的信息。另外,受传统观念和部门利益的影响,各地方政府和部门在进行电子政务建设时往往从本部门、本地方的利益出发,各自为政,采用各不相同的标准规范,这就为实现信息共享、跨部门跨地区跨层级信息联动造成阻碍。同时,很多地方没有专门的绩效评估组织,相关数据的统计、甄别、分析分散在统计、人事、环保等部门,而真正实施考核者又以纪委监察部门为主。由于信息的不对称,这样的考核往往很难找出真正的问题,反馈的信息在引导各地差异化发展上效果也十分有限。

五、当前推行市县差异化绩效考核的具体设想

(一)