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水资源资产管理制度建设探讨

2016/05/12 阅读:

摘要:

作为一种自然资源,将水资源作为资产管理在我国还是一个新课题,意义重大,值得深入研究。在对水资源资产属性和资产管理内涵进行讨论的基础上,分析了水资源资产产权的管理方向,对其主要制度建设及完善措施进行了探讨。最后,从理顺现有水资源资产管理体制及其核算体系的建立和分类管理,完善水资源价格政策,培育和规范水权交易市场,健全相关法律法规等方面提出了对策及建议,可为我国进一步开展水资源资产化管理提供理论基础。

关键词:

资产化管理;产权;制度建设;水资源

随着资源短缺等各种资源问题的不断突出,我国对自然资源管理工作提出了新的要求。党的十八届三中全会指出要健全自然资源资产产权制度;四中全会再次强调建立健全自然资源产权法律制度;五中全会明确规定要对领导干部实行自然资源离任审计制度;国务院《关于印发<编制自然资源资产负债表试点方案>的通知》(国办发〔2015〕82号)中,批准为土地、林木、水资源建立核算账户。可见我国对自然资源的资产化管理工作日益重视。近年来,我国在积极探索矿产资源、土地资源、森林资源等自然资源产权制度改革方面,取得了较大成效,为自然资源资产管理制度的建立和完善打下了坚实基础[1-3]。水资源作为一种不可替代的自然资源,其资产化管理的意义和作用重大丝毫不亚于土地、森林及矿产。但目前,我国水资源的资产地位和其所具有的经济价值尚未引起足够重视,资产化管理仍处于起步阶段,亟待在现有体制基础上不断完善和创新水资源管理模式,加强相关制度建设。

1水资源资产管理的相关内涵

1.1水资源资产水资源在开发利用和管理过程中具有以下特点:依据我国法律,水资源属于国家所有,具备所有权主体;为国民生产生活提供必需的物资基础,是一种战略性的资源资产;为各行各业的发展带来巨大的经济利益和其他效益,具有市场价值和交换价值;水资源的存在方式既可贮存又可转移,兼具固定资产和流动资产特性[4]。因此,水资源具有资产属性,不仅是资源,更是资产。对于已开发利用的水资源,如水库存蓄的水等,由于加入了人类劳动,具有价值,应被视作资产;对于部分尚未被开发利用的水资源,如为保护生态环境而不能过度开发利用的地下水等,具有生态价值,也应被视作资产;对于部分尚不可为人类所开发利用的冰川、海洋等,可认为属于非资产范围。水资源资产范围的界定如图1所示,且资产和非资产在一定条件下可相互转化。

1.2水资源资产管理水资源是资源性国有资产,具有价值,需要实行资产化管理。水资源的资产管理就是根据其实际水量和水质现状,在水资源的开发利用过程中,遵循其自然特性和经济规律以及市场规则,以经济指标为依据进行的一种管理模式,从而达到资源的合理配置和高效利用。单一的资源化管理具有一定的行政垄断性,容易导致资源浪费和腐败。而水资源资产管理不仅重视实物管理,还重视价值管理,侧重于利用法律手段和经济规则对水资源配置进行宏观调控,是一种间接管理方式,可充分体现水资源的经济价值,目的是通过对水资源的投入产出管理和有偿使用水资源,确保所有者权益得到保障,实现水资源的保值增值[5]。

2水资源资产产权分析

2.1水资源资产产权的内涵产权是经济运行的基础和交易的基本先决条件,也是影响资源配置的决定因素[6]。目前对于产权的概念众说纷纭,根据水资源使用和管理特性,水资源资产产权可认为是与水资源资产相关的一系列权利义务体系,并最终归为水资源的所有权、使用权和经营权[7]。(1)所有权。水资源资产的所有权指对水资源依法享有的占有、使用、收益和处分的权利,是一种绝对的物权,也是其他权利的原生权。根据《宪法》和《水法》,我国水资源属于国家所有,即水资源资产的所有权主体是国家。(2)使用权。水资源资产的使用权是指非所有权人获得的水资源使用权利,并可从水资源本身获取利益或收益。作为政治概念的水资源所有权主体国家并不能直接利用水资源,能够真正利用水资源的是依法获得取水许可的使用权主体。(3)经营权。水资源资产的经营权是指非所有权人享有水权转让和交易的权利。而我国目前的法律对于水资源产权的界定并不包括最终处置的权利,可见水资源资产的经营权并未从所有权中分离。

2.2水资源资产产权管理方向建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度是产权管理的方向;《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2012〕3号)也提出要建立健全水权制度。产权管理对水资源资产化管理至关重要,应从以下几个方面开展。(1)明确产权主体。明确产权主体既可使水资源管理责任得到具体落实,也可保护产权主体的利益不被损害。根据我国目前的情况,所有权主体已明确,但中央和地方的监管职责仍需要进一步界定;使用权主体需赋予其合理的权利激励和责任约束,以提高水资源利用价值[8];使用权和经营权主体权责范围的界定也需要以相关法律法规为依据。(2)实现两权分离。在水资源公有制的国情之下,两权分离是水权可交易的前提条件。所有权与经营权的分离,是在不改变所有权主体的前提下,将使用权转移给其他主体的行为。经营权一旦从所有权中分离出来,便成为一种独立的财产权,而非附属于水资源国家所有权,亦不等同于水资源所有权中的使用权能。经营权出让给市场主体后,便可根据水资源利用规划和有偿转让,逐渐形成水市场,促进水资源资产的优化配置。(3)促进水权流转。水权流转是水资源资产化管理的重要环节,包括水权的抵押、转让、租赁和交易等行为。经营权主体可通过利用市场规则,将水资源从效益低的地方配置到效益高的地方。各地应根据实际探索多种形式的产权流转形式,加快取水权转让等制度建设,健全水权转让规则,建立水权交易平台、规范水权流转行为。

3水资源资产管理主要制度建设

我国法律已明确规定实行取水许可制度和有偿使用制度,对水量分配和水资源监管等方面也有相关规定。本文重点从资产核算、确权管理、使用管理、处置管理4个方面对水资源资产主要管理制度的建设和完善进行探讨,见图2。

3.1资产评估制度通过开展水资源资产评估,不仅可以全面了解我国水资源的整体状况,为水资源资产价值确认和所有人的收益实现提供基础,而且能够据此建立水资源账户,逐步将水资源资产纳入国民经济核算体系,使其价值得到充分体现和补偿。影响水资源价值的因素有水资源所处的地理位置、水源类型、水质状况、开发目标、利用程度以及当地社会经济发展状况等。评估水资源资产价值量的方法主要有替代法、收益现值法、重置成本法和现行市价法等[9],可根据水源、水质类型不同选择不同的方法评估,评估程序可参照其它自然资源资产有序开展。

3.2初始水权分配制度初始水权分配是指国家对水资源使用权进行初次转让的分配行为,只有在初始使用权界定明晰后,才能最大程度地降低交易成本,使交易在权利范围内进行。初始水权分配是在考虑区域人口、环境、资源和经济等多方面综合因素后,对流域或区域内可分配水资源总量进行区域间和用水户间的水量、水质、使用年限、污染物排放等的分配行为。水量的逐级分配过程即水资源资产初始使用权的界定过程,分配过程应遵循总量控制和定额管理的原则,自上而下可分为国家层次、区域层次和用户层次。

3.3取水许可制度取水许可制度是明确水资源产权主体和落实、保障取用水户权益的重要步骤,完善取水许可制度仍需开展以下工作:①要明确确权条件。对于具备取水许可证在有效期内、许可水量和实际用水量差距较小、水资源费按时交纳、已纳入计划管理范围、相关计量设备完备等条件的,可以先行开展确权登记。②要规范权属凭证。可考虑将取水许可证更名为取水权证(或水资源使用权证),性质上从行政许可证改为权属凭证;增加有关持证人权利义务等内容;并合理设定取水权期限。③要实行分类确权登记。对有取水许可证且满足确权登记条件的,按有关程序换发取水权证;对有取水许可证但不满足确权登记条件的,按照有关要求进行规范;对于延期、无证取水和新增取水情况,应按照要求重新申办取水许可。

3.4农村集体水权确权登记制度农村集体水权是水资源使用权的重要组成,对其实行确权登记有利于保护农民权益,促进农村水权流转。农村水权确权登记制度实施的基本思路为:①对农村及经济组织自有水库水塘的水资源及其利用情况开展调查统计,并在此基础上制定确权登记实施方案,从法律上确认农村集体水权,为农村集体水权的保护和流转创造条件。②在农村集体水权明晰之后,可通过转让、承包、租赁等进行水权流转。考虑到水库水塘与土地经营关系密切,在农村土地经营权流转中,应当鼓励土地经营权与农村集体水权一并流转,保障农民合理权益。③占用农村集体经济组织自由水库水塘或土地经营权流转对农村水权造成不利影响的,相关单位应当依法予以补偿。在确权登记过程中,要结合各地实际,处理好与农村集体土地权属以及水利工程产权改革的衔接。

3.5有偿使用制度水资源资产有偿使用是落实所有权人收益的内在要求,也是全民公平享有水资源收益的基础。我国目前水资源收益的主要表现形式是水资源费,但存在征收对象不全面,征收标准偏低的问题。有偿使用制度的完善可考虑从以下两方面开展:①应完善现有水资源费征收管理制度,加强国家对水资源费的调控能力和监督力度,并按照水资源价值、水资源稀缺状况和管理要求,对水资源费标准适时进行调整。②可考虑将水资源费改为水资源税,作为中央和地方共享税,由国税局统一征收,中央通过转移支付方式向地方配置,水资源税税率则在水资源价值核算基础上由国家统一制定和调整。

3.6用途管制制度加强水资源用途管制同样也是确权登记后水资源资产监管的重要内容。要在符合全国主体功能区划等国土空间用途管制要求的基础上,进一步按照水资源规划、水功能区划等,对水资源开发利用进行监督管理,对水资源使用用途以及用途变更进行严格管制。目前水功能区监管、地下水管理、规划水资源论证等方面仍不完善,应密切结合新形势和新要求加快立法进程,重点在农业用水用途变更和生态环境用水保障方面,强化审批机制和立法保障。

3.7水权交易制度水权交易是指水资源资产使用权在经营权主体之间的自由交易,通过水权流转可有效提高水资源配置效率、使用效率及综合效益。在制定水权交易规范时,应遵循节水、高效、协调、保护生态的原则,政府部门不宜过度管制不同区域间的自主合法交易。此外,还应加强水市场监管,以实行最严格水资源管理制度为基础,加强政府监督管理,发挥市场机制,逐步建立水市场准入规则,规范交易程序,严格交易监管和交易收益使用。

3.8资产审计制度开展水资源资产审计是防止水资源资产收益流失的重要措施。按照国家改革要求,首先要探索水资源资产负债表的编制。水资源资产负债表是对水资源资产的存量及其变动情况进行核算,以记录当前时期不同主体对水资源的占有、使用、消耗、恢复等活动,进而评估当期水资源价值量的变化,同时可为领导干部的在职和离任审计提供依据[10]。要对水资源资产进行常态化审计,通过离任审计明确领导干部对自然资源资产的责任清单,审计的范围应包含用水总量、用水效率、水质达标和水资源费的管理使用等情况。

4政策建议

(1)理顺现有水资源资产管理体制。针对当前在水资源资产管理中所有权人不到位的问题,强化中央政府的水资源所有权人地位,明确地方行使所有权人的权责。(2)建立水资源资产核算体系。对水资源进行核算并将其纳入国民经济体系,摸清水资源家底,了解其使用情况,为合理开发利用水资源提供依据。(3)实行水资源资产分类管理。对于可开发的水资源,开展统一规划、确权登记和有偿使用,通过水资源资产流转进行科学配置,对于生态用水切实落实监管责任。(4)完善水资源价格政策。确定科学、合理的水资源价值与价格是水资源核算的基础,需在现有水价基础上进一步研究,实行分类水价制度,建立起一套完整的价格体系。(5)培育和规范水权交易市场。采用政府与市场相结合方式,逐步放开水资源市场,可打破传统的垄断管理弊病,促使水资源高效利用,并使其价值得到应有的体现。(6)健全相关法律法规。法律的完善应朝着有利于水资源保护的方向发展,确立市场和政府的定位和分工,尽快制定适合我国国情的水资源保护的法律法规体系。

参考文献:

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[7]王浩,王干.水权理论及实践问题浅析[J].行政与法:吉林省行政学院学报,2004,(6):89-91.

[8]谢地.论我国自然资源产权制度改革[J].河南社会科学,2006,(5):1-7.

[9]沈菊琴,万隆,黄宁.水资源资产评估探析[J].中国资产评估,1999,(5):21-23+46.

[10]刘迎祥.领导干部自然资源资产离任审计初探[J].审计与理财,2014,(10):12-14.

作者:曹璐 陈健 刘小勇 单位:北京中水润泽咨询有限公司 水利部发展研究中心

水资源资产管理制度建设探讨

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