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林木采伐管理制度改革探讨

2015/10/26 阅读:

福建省南平市延平区地处闽江上游,辖21个乡镇、街道,244个行政村,总人口50万。全区土地总面积26486万hm2(39729万亩),其中林地面积2102万hm2(31537万亩),森林覆盖率733%。集体人工商品用材林面积805万hm2(1207万亩),森林蓄积量9014万m3,是我省的重点集体林区之一①。近年来,延平区立足客观实际,着力改革创新,注重源头防腐,规范权力运行。紧紧抓住林木采伐指标分配这一群众极为关注、而又极易导致腐败行为发生的敏感问题,深化体制机制创新,推进林业采伐管理制度改革,构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行新机制,取得了显著成效。

1改革背景

林木采伐指标的分配是农村广大群众关注的热点问题,也是基层林业部门反腐倡廉建设的难点和重点问题。特别是伴随着林业体制改革的不断深入,林业发展形势和森林经营主体发生了新的根本性变化,森林经营主体由林改前的以集体所有制为主转变为林改后的以千家万户为主,原有的采伐管理制度与林改后的新形势之间的矛盾日益凸显。主要表现在以下几个方面。

1、1多头决策职责不明改革前,参与分配采伐指标的单位多,有乡镇人民政府、村委会、林业站等,存在职责不明,工作效率低的问题,同时,也容易受到人为因素的干扰,挤占、挪用、截留、非法交易采伐指标等问题时有发生,难以实现客观公正的分配,群众意见较大。

1、2是执行不易环节繁多改革前,林农从申请到规划到办理采伐证,需要经过多个环节,手续复杂,程序繁琐,有“过五关、跑六趟”之说;加之林农对蓄积量的概念比较模糊,设计人员在伐区设计书附图记载四至又无法明确标明边界线,导致超界采伐现象时有发生等。

1、3监督乏力难有作为作为直接利益关系人的林权所有者无从知晓林木采伐指标分配操作规程、分配依据、分配结果,难以监督指标分配是否科学、公平、公正。由于指标分配不透明,林农经常争相托关系、找门路、请领导批条子等,争夺“人情指标”、“关系指标”,助长了社会不正之风。为解决这些问题,近几年来,区纪委、监察局与区林业局注重总结工作,加强工作调研,不断探索建立适应市场经济要求的采伐管理制度,构建采伐指标科学分配“阳光三权”即决策权、执行权、监督权规范运行新机制。目前,我区加快了这一改革的步伐,采用可伐资源“份额制”和资源建档林木树龄大小电脑排序,经营小班为最小单元分配采伐指标的办法,从根本上解决了林木采伐指标分配不科学、随意性大、人为因素重、自由裁量权使用不规范等诸多问题,努力做到公正、公平、公开和护民、利民、便民,有效推进反腐倡廉建设,促进农村经济社会的持续协调发展。

2构建采伐指标科学分配与“阳光三权”规范运行新机制

在林木采伐指标分配的改革中,围绕“职责明确、配置科学、运行公开、流程有序、监督到位”等五个方面,实施“阳光三权”,建立科学合理、规范运作的林业行政权力结构和运行机制。

2、1决策方法科学化明确决策主体是区政府,明晰了决策的内容、权限、程序和标准。在林木采伐指标分配改革中,我们首先取消过去多层管理指标的做法,明确指标分配统一由区政府掌握,指标的确定和分配也不以领导会议研究为依据,而是以全区山林分树种可伐资源为基础,按树龄大小科学排序进行采伐,最大限度地减少人为因素,防止在指标分配中的“权钱交易”问题。同时,这种分配方式符合林木生长的规律,避免以往因指标分配不合理而出现的经常采伐刚进入成熟年龄的林木,而成过熟林经常得不到采伐的不正常现象,确保了森林资源的可持续发展。当前,林权制度改革到位后,林权经营者经营区域性被打破,村级财政也不再主要依赖林木采伐来获取,因此我们在全区范围内实行皆伐面积采伐指标“一级管理”制度,即将全区皆伐面积指标由区林业局资源管理站根据可伐资源和林农申请数量“份额制”分配制度。一是正常的商品性皆伐面积指标,以区为单位,按林木树龄从大到小的顺序,将指标落实到山头地块。由区森林采伐管理制度改革工作办公室(以下简称:区伐改办)以森林资源档案为基础,分树种依照林分年龄从大到小的顺序,将上级下达的林木面积采伐指标直接落实到年度采伐山场。二是人工林不再分大、中、小径材,统一按最低采伐年龄进行采伐,该区的人工用材林最低采伐年龄定为杉木26a,马尾松31a(短周期的工业原料林除外)。三是区伐改办采用“份额制”的方法,确定各树种的面积指标。依据林农对各树种林木采伐申请数量,按申请采伐各树种的同等比例测算不同树种的采伐指标。四是同树种同树龄的山场,按照“自留山———地理区位(非重点区到重点区位)—山场坡度(从缓到陡)—采伐面积(从小到大)—优势树种(从松到杉到其它树种)”的先后顺序进行排序。五是因灾害增设松材线虫病除治性采伐专项指标,对于发生松材线虫病的山场,有关乡(镇)、街道务必于当年12月中旬前上报区林业局森防站,由区改革工作领导小组研究后统一安排专项采伐指标。六是年度若有节余的灾害性专项指标,按照上述正常的采伐指标分配方法再次将采伐指标分配到山头地块。七是因灾或发生突发性情况需要解决采伐指标的,由当地乡(镇)人民政府、街道办事处及有关单位提出申请,并上报区改革工作领导小组研究解决。

2、2执行流程规范化一是林权所有者或经营者应于上年度10月30日之前持有效的林权证向当地林业站提交采伐申请,林业站在受理时,要认真填写《年度乡镇、街道林木采伐申请表》,并建立《延平区各乡镇、街道年度申请采伐受理台帐》,同时将受理登记的山场小班录入政务网,并将政务网自动初审结果及时反馈给林权所有者或经营者。11月15日之前各林业站要将经乡(镇)人民政府、街道办事处确认的《延平区各乡镇、街道年度申请采伐受理台帐》报送到区伐改办。11月30日前,区伐改办根据面积指标“一级管理制”原则编制《延平区年度拟采伐山场顺序一览表》,交由设计中心进行伐区作业设计,同时将《延平区年度拟采伐山场顺序一览表》反馈给各乡(镇)、街道及有关部门进行公示。若设计中心外业专业人员在实际工作过程中发现申请材料与实地不符的,要及时反馈区伐改办,以便调整采伐山场。二是各年度在无人申请或申请量少,面积指标有剩余的情况下,林权所有者或者经营者可以在次年6月1日至15日再次向当地林业站补递林木采伐申请,林业站按上述程序报送《延平区各乡镇、街道年度申请采伐受理台帐(补充)》,7月1日前区伐改办将剩余的面积指标再次落实到具体小班地块。三是各乡(镇)人民政府、街道办事处及有关单位、林业站必须把握好上述时间节点,在规定时间内报送《延平区各乡镇、街道年度申请采伐受理台帐》,逾期不予受理。四是对符合皆伐条件的林木,因建档小班区划未到位的,实际林分与申请采伐小班相同,面积在5亩以下(含5亩)的,可以视同申请小班进行设计,并由设计中心出示调查报告;面积在5亩以上的,必须由当地林业站重新区划纠正资源档案。五是各年度的10月底前,各乡(镇)人民政府、街道办事处要完成当年造林验收工作,对未完成迹地更新造林任务的村及有关单位,暂停下年度商品性质的采伐,只允许进行抚育性质的择伐和因灾害而进行的更新性质的采伐及征占用林地的采伐。

2、3监督问责全程化明确监督主体为乡镇人民政府、村委会、林权所有者。我们实施了职能转变与角色换位,将原乡镇人民政府、村委会既决策又执行的“操作员”变成维护公平公正的“监督员”,确保权为民所用,利为民所谋。乡镇人民政府、村委会、林权所有者积极参与询问、质询、问责,充分发挥系统内部监督、林农监督和舆论监督的作用,建立健全一系列的监督制约保障机制。一是将《延平区年度拟采伐山场顺序一览表》在区政府、区林业局政务公开栏中公示,《延平区各乡镇、街道年度申请采伐受理台帐》在各乡(镇)人民政府、街道办事处和林业站政务公开栏中公示7天,以上内容同时在林业信息网上。二是各林业站在本年度10月15日前将各行政村的成过熟林小班分树种按林分年龄从大到小排序的一览表在行政村公开栏中公示,接受群众监督。三是设计中心在外业调查结束7个工作日内,将申请各宗地的设计成果通过延平区林业信息网对外进行公示,方便林农查询。四是建立区、乡镇(街道)二级督检机制,定期或不定期组织检查,重点督查是否及时公开公示,是否按规定程序规范运作。区监察局和区林业局向社会公布举报电话,受理群众来信来访,确保采伐指标分配全程阳光透明作业。五是建立责任追究制度。区政府对各乡镇开展情况进行年度考核,对于严格按照流程规定执行的责任人给予适当奖励;对违反规定滥用自由裁量权的责任人依照干部管理权限进行责任追究。

3实现了“六大转变”解决了“五心”问题

延平区通过林业采伐管理制度的改革,实施阳光分配,规范权力运行,带来了阳光形象、阳光的心情。干部形象好了,农民心气顺了,经济发展快了,社会和谐稳定了。改革取得了明显的成效,实现了“六大转变”,解决了“五心”问题。

3、1“六大转变”一是采伐数量变“蓄积”为“面积”。实行按小班面积控制采伐,改变了传统的采伐限额蓄积量、出材量双项控制的管理办法为按小班面积控制采伐的管理方法,对林农来讲更直观,易于操作和控制,也便于乡、村对伐区的有效监管。二是采伐指标管理部门变“多级”为“一级”。采用“份额制”的方法分配采伐指标,改变了长期存在的区、乡镇、村多层多级管理采伐指标,为由电脑自动测算各乡镇(行政村)符合采伐山场,由区统一安排的一级(区级)管理办法。三是采伐指标的分配对象变“人头”为“山头”。按山场林木年龄从大到小的顺序安排伐区采伐,改变了过去采伐指标分配给“人头”的做法为直接分配到“山头”,有效防止了指标再次流转,杜绝了买卖指标的现象。四是林农变“争”指标为“坐等”指标。由于采伐指标安排规范有序,林木年龄较大,排序位置靠前、轮到当年采伐的山场,林农可以根据自己的经济情况、市场行情决定是否申请采伐,真正把林木的采伐处置权交到林农手里。以前一些林农因为“等不到”指标,不得不忍痛把自己的山场贱卖。改革后,林农可以按照自己的意愿,科学培育森林,再也不愁指标问题。广大林农通过联合股份经营,促进林业集约规模经营,提高森林资源质量。五是林木采伐变“零碎”为“完整”。由于实施了小班经营法,以小班为林木采伐的最小单元,避免了因蓄积量指标不足而导致的小班破碎现象,保持了原有小班的相对完整性,有利于林农采伐、更新造林等经营活动,降低经营成本。从近些年森林资源数据表明,幼龄林面积从改革前的12万hm2(1801万亩)增长到改革后的26万hm2(3886万亩),增长115%,林农造林积极性显著提高[1]。就集体人工林采伐审批统计数据分析,改革前平均每年审批主伐2501片,平均伐区设计面积为08hm2(125亩);改革后平均审批主伐1290片,平均伐区设计面积为16hm2(245亩)[1]。伐区审批片数减少,设计面积增加,减少林农集材、造林和管理成本,有利于林农增收。六是干群关系变“对立”为“和谐”。公开、公正、透明地分配采伐指标让群众明白了,干部清白了,如2014年度全区的安排皆伐425个小班、面积9379hm2(14069亩),其中杉木382个小班、12393亩,松木37个小班、815hm2(1222亩),桉树6个小班、302hm2(454亩)(桉树省上有专项指标2万m3)。杉木采伐年龄排到第382号,最低年龄为31a;马尾松排到第37号、最低年龄为35a;桉树排到第5号、最低年龄为11a①。而往年盼指标的群众拿不到指标就怪村干部,干群关系紧张,现在采伐指标分配公开透明了,政策给了群众一个明白,群众还干部一个清白。

3、2“五心”问题一是解决了领导烦心的问题。过去,采伐指标多头管理,各单位职责交叉不清晰,办事效率低,在指标分配过程中难免存在一些托人情要指标、村委会指标分配不公引起的信访等烦心事。现在,镇政府和村委会不再参与采伐指标的具体安排和使用,只负责审查监督林业站是否按规定程序操作,具体由区伐改办采用“份额制”的方法,分树种、按林木年龄从大到小,将指标直接落实到具体的山场,不用再为指标分配烦心。二是消除了百姓担心的顾虑。过去,由于人为的分配,随意性大,造成有关系的人更容易获到指标,基层单位有的将指标分配给加工企业主,造成林权所有者应分配的指标减少,林农担心得不到指标;有的村分配的采伐指标不够科学,造成一片完整符合采伐条件的小班要分为好几个年度设计审批采伐,导致采伐和造林成本的大大提高,增加林农负担。现在,通过电脑按资源建档的数据中的林木年龄从大到小排序方法安排采伐,只要符合采伐条件,林农想哪一年砍就哪一年申请,也不用怕因难分到指标而贱卖林木。三是解除了纪检监察机关忧心的困扰。过去,每当人大、政协等部门到基层征求人大代表、政协委员对区直机关的意见、建议时,林业部门的林木采伐指标分配问题往往成为代表、委员们意见的聚焦点和群众反映的热点。林农为采伐指标分配不公、不透明、甚至产生的一些腐败现象而引发上访事件时有发生,实施自由裁量权阳光规范运作后,涉林信访件呈明显下降之势,切实从源头上预防了腐败的发生,纪检监察机关对此也不再忧心犯愁了。四是达到部门间工作顺心林农顺气的意境。新机制明晰了职责,规范了流程,避免了部门之间的越位、缺位的问题,有利于林权所有者询问、质询,有利于纪检监察机关和林业行政主管部门的问责与追究,使各职能部门在规定的职责范围内顺畅履职,工作人员工作舒心、顺心;林农办事方便快捷,通畅顺气。五是增强林农科学经营、可持续发展的信心。新机制把科学经营森林的具体措施落实到经营小班山头地块,林权经营者对森林的经营目标、经营手段、合理利用等措施心中有数,林权所有者采伐处置权做到“五年、十年早知道”,实现了森林资源越采越多,树种结构越采越合理的林业可持续发展目标,林农林业生产的信心更足。

作者:吴良栋 单位:福建省南平市延平区林业局

林木采伐管理制度改革探讨

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