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重大公共政策制定的过程分析

2016/04/20 阅读:

【摘要】

重大公共政策制定的过程是一项事关国家顶层设计、程序正义和实质正义的重大课题。它是体现社会公平公正、维护社会和谐、实现中华民族伟大复兴中国梦的关键。为此,中国重大公共政策制定的过程分析已成为一个前沿性、综合性、渗透性、多元性、时代性的重大课题。然而基于主客观方面的原因,当前我国学界对公共政策制定的过程1分析还处于起始阶段,存在着诸多问题。为了进一步探究我国重大公共政策制定的过程,本文以十八届五中全会为例,通过实证分析,从中挖掘具有中国特色的公共政策制定的基本流程、运转机制以及存在的问题与解决对策。

【关键词】

重大公共政策制定;基本流程;运转机制;中国特色

一、重大公共政策制定的过程理论

政策过程指从公共问题产生到政府提出解决方案的过程、经历的程序或阶段。政策过程呈现如下特点:政策过程在时间上存在着前后相继和延续的关系,政策过程在某种程度上又是一种线性关系,政策过程不同阶段间是相互独立的,政策过程是一个从无到有再到终结的过程。政策过程模型认为政策是一种政治行为,政策过程是一系列的政治活动:问题确认、议程设定、政策形成、政策合法化、政策评估。政策过程研究是现今公共管理中公共政策研究的重要课题之一,公共政策的创始人哈罗德.拉斯韦尔在1951年曾将其概括为一门具有跨学科,解决问题和显规范性的学科。公共政策制定过程主要包含四个阶段:确认政策问题、设置政策议程、规划政策方案、政策合法化。

(1)首先在客观环境发生显性变化后,特定的主体感知到这种变化,并在意识、价值情感、利益等方面受到创伤,倍感不满与愤恨,继而向相关机关人员提出利益诉求,提出政策革新诉求,相关机关人员根据实际情况,按照一定原则、价值判断组成政策制定小组,就政策诉求进行筛选和政策选择,最终形成政策问题的确认。

(2)设置政策议程。首先,政策议程可分为系统议程、政府议程。其次,社会问题进入政策议程的主要途径大概有九种—政治领袖、政治组织、代议制、选举制、行政人员、利益集团、专家学者、大众传播媒介、危机和突发事件。最后,建立政策议程的模型主要有三种—外在提出模型、动员模型、内在提出模型。议程的确立可以大致分为四个阶段—议题确认、议题采纳、议题重要程度排序、议题持续。

(3)规划政策方案。方案规划指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程。方案规划的程序又包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择这几个关键环节。特别值得注意的是方案规划要注意这几个主要原则,即稳定可调原则、民主参与原则、现实可行原则、科学预测原则、系统协调原则、信息完备原则。对政策方案的规划可以整合各种方案,最后找出更加合理可行的方案策划目标,达到符合民意的愿景。科学高效的政策方案规划可以有效提高政策的民众认可度和现实可行性,从而避免方案流于形式。所以政策方案的规划在政策制定过程中起着举足轻重的作用。

(4)最后也是至关重要的一个环节就是政策合法化阶段了。首先,政策合法化是指“法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署、和颁布政策的行为过程。”在政策合法化过程中还涉及政策主体的权限问题。这包括如下几个方面,首先是主体须有合法依据;其次,要特别注意政策所及事项、地域、措施和手段等的职权限制;最后要注意滞后法律的效力问题。政策合法化是政策制定过程的把关环节。政策制定过程的这四个环节是一般公共政策制定流程的必经阶段,它们彼此间存在着相互渗透、相互衔接、彼此交融的密切关系。另外政策制定的过程不存在一个硬性的界点,记得金登教授曾说政策制定过程不是一个在阶段和步骤上都整齐划一的过程。而是囊括着三个过程-问题过程、政策过程和政治过程。在政策过程中有一个极其重要的活动,这就是政策建议的“软化”行为。政策“软化”行为有着非常重要的作用。通过“软化”相关政策人员,可以有效保证政策诉求和政策建议能够引起足够的重视,进而提高政策被认定的概率。再者,通过”软化"相关政策人员,并与相关人员取得互动,再根据从相关政策人员得到的反馈来修正完善议案,从而降低政策的风险性、可逆性,提高政策的成活率。政策制定过程的基本流程具有一定的普遍性,但并非放之四海而皆准。在我国独特的国情、社情环境里,我国重大公共政策制定过程呈现出“上下来去”、政策试点等这一系列基于中国经验的政策过程理论模型。“上下来去”开放性政策过程具有强劲的容纳性和开放性,我国经验在实践过程中要求构建有中国特色的政策过程模型。

二、十八届五中全会的制定过程

中共中央政治局就十八届五中全会重点作出部署,深刻讨论了如何在2020年实现全面建成小康社会,完成十三五规划的基本任务。这一过程大致历经了四个主要阶段—筹备阶段-起草阶段-修改阶段-审议通过阶段。为了能高质量地如期地实现全面建成小康社会的伟大任务,以党中央为主的领导班子对十八届五中全会的召开进行了全面的筹备,并不断对此进行研讨。从2015年5月27日开始,接连举行三场座谈会,听取了上海、江苏、吉林等18个省区市党委负责人的对“十三五”时期经济发展的意见和建议。值得一提的是,十八届五中全会在中央政治局常委会领导下进行全会起草工作。《决定》起草后又根据国情、社会现状及民众呼声进行了修改,这可以深刻体现民生及发展为主的十八届五中全会主要内容中发觉。这次会议研究了关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议。在吸纳了社会各界的建议后,最后才通过了利国利民的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》。这里深刻体现了话语权理论头脑风暴法的政策制定理论、精英决策理论与多元决策理论的交融。体现了我国重大公共政策制定过程中自上而下,从下而上的逻辑框架,也深刻体现了顶层设计和摸着石头过河相结合这一政策制定特点。另外在政策过程中的筹备阶段也呈现出我国政策制定的主体主要是执政党和公共权力机关。政策筹备阶段中“上下来去”的政策制定特点体现出我国政策过程的容纳性、开放性和民主化。在起草阶段,决定考虑的重要问题深刻体现了党的性质与宗旨,并体现了党实事求是,一切从实际出发的办事逻辑及摸着石头过河与顶层设计相结合的处事原则。这一环节是集中体现了政治系统理论、政治过程理论、博弈论、精英决策模型理论,公共选择理论。

三、我国重大公共政策制定过程的主要特色

第一,重大公共政策是由中国共产党领导、组织和参与的,并且在政府决策过程中,最重要的决策者也是社会主义事业的领导核心—中国共产党。中国政府过程中的党政二元结构事实上是由共产党对公共事务的直接介入决定的,这就产生了独具特色的中国政府决策模式,党、政、人大三位一体以党为主构成了重大公共政策的决策模式。在这种社会框架下,“内输入”成为我国公共政策问题的主要输入方式。内输入主要指在社会没有利益多元化的状况下,替人民进行利益综合和表达的是政府精英,表现为精英之间的一种政治折中,而不是政治动力的一种互动。这主要是因为当前我国利益主体多元化程度不够再加上我国“从群众中来,到群众中去”的政策聚集模式决定了我国的利益群体更多是充当了党组织和政府机构的“附属物”。事实上,我国社会群体在政策输入过程中并不经常直接输入政策动力,而是和党组织与政府的“内部输入”交织融合在一起,呈现出一种颇具中国风的“内输入”模式。因此,尽管在政策制定过程中,政策制定群体广集民意,但基于我国教育资源不平衡的现状所导致的民智事实上的不均衡,致使政策参与的社会结构呈现失衡状态。第二,随着社会群体民主意识和政治参与程度的加深,在政策制定过程中,民主程度和范围都有很大发展。但基于我国特殊的行政体制和相对闭塞的政治氛围及传统政治文化的影响,我国公共政策制定过程中还存在着公众参与的部分缺失。在我国重大公共政策制定的过程中,智囊团、科研机构、大众传媒、广大人民等在参与公共政策过程中主要以输出型参与为主,并且与政党和政府的要求相一致。我国的官方智囊团往往因行政性太强学术性太弱而影响公共政策制定的科学性、可行性。再加上由于公共政策的评估手段单一,方法简单,导致政策主体在研讨、修改政策时,容易使原本科学人本的政策被无情淘汰,使缺乏实证的糟粕型的政策“粉墨登场,使政策社会里如同人类社会般也出现“冤假错案”。第三,公共利益是我国重大公共政策制定的逻辑起点,广泛的公民参与是保证我国重大公共政策公正性和科学性的基石和保障。这是由我国的国体、政体、国情综合决定的。在我国,重大公共政策的制定除了分配社会价值的基本功能外,更重要的在于利益增进功能和社会整合功能。第四,在我国特殊的世情国情下,我国政策制定过程中的政策“软化”功能极其微弱。在西方社会政策制定过程中的“软化”过程中主要是通过思想上的肯定、否定,提出议案,公众演讲,举行听证会并且间歇性地会见一些政要人物和一些政策制定的相关人员,软化政策共同体,软化专业公众,软化社会主体,使自己的政治趋向成为社会接受认可的主流思想,草拟建议,再根据政策反馈进行修改并且再一次使政策趋向浮出公众视线。而在我国的政策制定过程中呈现出一种“螺旋循环”模式。首先是政策制定者自上而下地通过体制内系统程序向社会各界广集建议,调动社会智能,在通过自下而上的建言献策这种上行模式把社会利益的呼声传递给政策资源的整合者。这种双向模式是颇具中国特色的政策制定程序的一个具有政治根基的创新与自发而成的政策制定模式。第五,“实事求是,一切从实际出发”是我国公共政策制定过程中呈现出的一大特点。也可以如是理解即我国公共政策制定的过程是从客观到主观、从物质到精神、从实践到认识、从感性到理性、从个性到共性的过程。我国公共政策制定过程中也呈现出“从群众中来,到群众中去”的特点。这种“上来下去”的政策过程模型是由若干个亚模型组成的。而这些亚模型在我国基本国情下还处模糊的轮廓状态,较为粗放。可以把它理解为我国政策制定过程是从群众到领导、从民主到集中、从个别到一般的过程。我国重大公共政策制定过程中呈现出“没有调查就没有发言权”的特点。可以如是阐释我国政策制定过程是从调查到研究再到决策的过程,是运用蹲点调查、解剖麻雀的方法概括出的一般结论的过程。正是在这样的政策逻辑框架下,我国政策制定过程中带有明显的人格化特征。这与我国是人民当家做主的社会主义国家相吻合。这也是中国共产党坚持以人为本的治国理念和创建和谐社会构想的应有之义。

四、中国重大公共政策制定过程中存在的问题及其对策

(一)存在的问题及原因

政策系统集中化衍生出政策执行的“碎片化”—我国行政体制在纵向结构上实行地区管理和部门管理相结合的“条块并行”体制。中央政府和地方政府的决策权在宏观和微观、全局和局部、决策的目标序列上也存在着很大的差异。在长期的行政时间中存在着权力过分集中的特点。权力过分集中是一把“双刃剑”。在不同的政治环境和社会环境下,中央集权的影响力就有很大的不同。在民主思潮日益盛行和国情社情发生转变的今天,权利过分集中于中央不可避免地会呈现出各种弊端。首先就是中央政府制定的政策需要经过层层传递才可以下达至地方和政策实施者,往往会造成信息扭曲与政策变形。再者,权利过于集中在中央,致使程序过于复杂化。程序复杂化不利于“服务型”政府的建构,这亦是影响政府公信力的罪魁祸首。由权力过于集中在中央所造成的行政程序的复杂化使“公文旅行”成为增强政府公信力与树立政府良好形象与创建和谐社会的障碍。权力集中于中央使地方政府缺乏自主性,在不明中央政策指向要义的情况下容易大搞“形象工程”和只有短期效应的建设,造成国家公共资源的极大破坏和重复性建设的泛滥。这些弊端主要表现在如下几个方面:第一,智囊系统的作用在公共政策制定过程中没有充分发挥出来,成功的政策制定需要智囊团的集体智慧。尽管在我国的政策制定过程中也有专家学者的参与,但他们往往缺乏独立性,仅仅是领导人政策思路的补充者、阐释者。他们往往仅仅顺从政治领导个人的的智慧和经验,甚至有的研究室只是为领导人已经拍板的政策提供注释和寻找理论依据。智囊团有时仅仅成为公共政策制定的“政治傀儡”。智囊团在公共政策制定中应有的影响力没有充分发挥出来。“内输入”为主的利益表达渠道极易造成信息不充分,迫使政策制定缺乏应有的信息基础,而且群众在利益聚合过程中往往处于被动地位,导致无法充分表达自己的利益诉求,结果降低了政策制定的惠民程度,政策的风险性也大大提升。第二,权利的过分集中容易造成“政策寻租”的自利行为,出现政策合法性危机。我国的政策是由政党、人大、政府共同产出的,尽管三者间存在着严密的制约行为,但是基于我国权力过分集中的既定事实,加上各个组织是由个人组成的,权力缺乏严密的监督和部分个人的自利行为,很容易导致政策的制定在很大程度上严重倾向于个别手握重权的个人,造成政策制定的寻租行为。第三,政治权利的集中和强势削弱了科学分析的力量。在我国,智囊团和大众传媒往往处于消极的输出型参与态势,智囊团因政治体制和自身的后天畸形而不能发挥自身应有的作用,这致使政策制定过程中理性的学术氛围被严重稀释,政策可能成为权利间的的交易产品而不是基于最贴切的公民诉求。所以有时政策制定的初衷是好的,但政策制定后的政治行为往往并不受大众欢迎。第四,在政策制定中,个别领导人往往会根据个人喜好而轻易改变政策。这很容易削弱党和政府的公信力,也使公众对未来的预期不确定,从而增加经济成本,还容易使一些投机取巧者采取机会主义的自利行为,给经济的良性发展带来不必要的障碍。致使重大公共政策在制定、修改方面存在着性别平等原则的“滞后”“缺失”“扭曲”等现象。

(二)优化和改进的对策建议

第一,适当加强利益集团的力量,组建各类能广泛代表各利益团体的利益集团。当前我国利益表达呈现日益多元化态势,但利益集团的力量事实上还略显弱小,调动各利益群体的积极性,组建各类能广泛代表各利益团体的利益集团。第二,在建立能广泛代表各利益集团利益的基础上,以立法的形式规范这些利益集团的行为活动。以立法的的形式规范利益集团的行为,可以规范社会行为,减少政策寻租行为,让政策制定过程在公众视线里产生,有效提高政府公信力。第三,把权力关进笼子里,建立不敢滥用权利的机制和体制,减少政策寻租行为。把权利关进笼子里,可以有效制止部分政策主体以自利行为损害百姓利益,创造和谐的社会环境。第四,加强大众传媒和智囊团的独立能力,使他们不仅仅充当政策制定的诠释者和非理性政策的喉舌。增强大众传媒和智囊团的独立能力,可以减少政策傀儡现象的出现,真正发挥大众传媒和智囊团的应有作用。第五,增加公民参与政策制定的影响力和参与政策制定的新途径。通过增加公民参与政策制定的影响力和参与政策制定的新途径,可以提高政策制定过程中的民主化和科学化程度,减少政策运行的阻力。我国重大公共政策制定过程是一项事关国计民生的重大议题,重大公共政策的制定过程之所以近来日益深受重视,一方面是基于政策的延伸力,一方面是基于这一事实即在实质正义和程序正义的辩证关系中及在我国特殊的国情世情中,所呈现的公共政策制定过程中程序正义的重要性。在本文中,在政策过程理论的理论依托下,浅谈了我国重大公共政策制定过程中所呈现的中国特色、发展趋势、呈现的基本问题及对策等,以期对政策制定过程的改进有所助益,以此成为实现美丽中国梦的助推器。

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作者:陈雪锐 单位:武汉理工大学马克思主义学院

重大公共政策制定的过程分析

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