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风险评估公共政策论文

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一、公共政策风险评估研究的局限

1.公共政策风险评估的特殊性研究欠缺公共政策是一种话语与价值表达,风险评估是科学判断的过程,首要的就是建立关于不确定性(如数据、语言、系统、推断、变异性、模型、决策等)的类型学[3]。不精确的政策语言及社会的不确定性预期既潜藏了风险,也决定了公共政策风险评估的特殊性。例如,公共政策较之于项目管理的最大区别就在于有无经费的支持,前者是一项相对宽泛的规定,后者则是体现经费开支的具体行动过程。对这两者进行风险评估存在较大的差异性。现有研究很少对公共政策风险评估与几个既区别又相互联系的概念,如公共政策评估、项目风险评估、绩效管理、政策试验等做出区分,这将难以为实践提供操作指南。

2.基于实践体悟的研究成果不多“三段式”是公共政策风险评估研究的常用写法,即先对具体政策做一介绍,然后从最一般意义上对其存在的潜在风险进行分析或者预测,最后提出防范、控制风险的对策建议。该研究路径泛泛而谈,较为陈旧,研究结论跟实际联系不紧密。即便是借助量化的技术模型(如RBCS模型等)[4],现有研究也基本未超越政策———风险———对策的套路。实际上,研究者要是无法参与公共政策风险评估实践,就很难全面把握具体公共政策可能运行的系统,提炼风险评估的核心指标则更加困难,遑论风险源的识别并以此提出针对地方需求的对策建议。由此,公共政策风险评估的研究成果大多是从文献到文献的“原地打转”,很难有新突破。

3.整体性风险评估框架尚未建立随着整体性治理理念的推进,西方政府普遍建立起整体性绩效评估(管理)框架以推进绩效管理的发育成熟[5]。这种做法同样可用于公共政策风险评估,既体现治理理念,也可将其提供的操作流程与方法作为风险评估的使用指南。公共政策风险评估一般应包括原则、主体、流程、指标、方法、问责机制等核心要素。理论研究对上述要素都有所涉及,也充分认识到评估指标的重要性,提出了“政策环境风险”、“政策制度风险”、“政策选择风险”和“政策伦理风险”等指标[6]。然而,零星、分散的研究并未构建起整体性的公共政策风险评估框架。

4.跨界研究处理不善毋庸置疑,源自管理科学的风险评估技术和模型能够为公共政策风险评估的开展提供借鉴和便利。与此同时,基于风险识别和评价强数理、强技术的要求,公共政策风险评估也必须利用其它学科的方法。由此,公共政策风险评估及其研究就成为一种跨界行动,如何实现政策科学和管理科学的有效对接是一项颇具难度的挑战。作为一种分析工具,将风险评估引入和应用于政策分析为公共政策的科学化确实提供了很大的益处,但偏重技术分析的政策风险评估与规范意义上的政策分析之间的鸿沟也日益显现[7]。现有研究已经开始移植项目风险评估模型等尝试方法技术上的挖掘,但效果并不理想。将管理科学关于风险评估的做法引入政策分析时形成了“两张皮”,一者是公共政策风险要素的分析,另一者是套用技术模型从宏观上谈如何对风险进行评估,离极具操作性的风险要素识别、监测、控制等还有相当的距离。此外,有些研究者对技术模型一知半解甚至全然不知,这样的研究肯定无法深入,只是做表面的花哨处理而已。

二、公共政策风险评估研究局限的成因

就上文的分析,公共政策风险评估虽已引起关注,但研究并不深入,高质量的成果相对有限。剖析造成这一困局的原因,将有助于针对性地提出消解和突破策略,推进理论研究,更好地为实践提供指引。

1.理论研究重视不够政策科学经过几十年的发展,逐渐形成了自己的学科范式。政策评估作为政策分析的一个环节和分支,也日益得到重视,旨在为决定政策变化、政策改进和制定新政策提供依据[8]。有学者提出,如果政策评估的标准或方法不科学,那么具有明显的负向排斥性政策将可能评价为好的或者合乎正义的政策[9],这将引致很大的风险。然而,他们只是点到为止,把公共政策风险评估作为政策分析的一部分,淡化了其重要性。归根到底,还是因为公共政策风险评估的理论研究没有获得足够的重视。

2.问题意识不强公共政策风险评估的重点不在于定义什么是公共政策风险,而是如何找到风险源,进行风险的识别与控制。这就决定了理论研究需厘清公共政策风险的特殊性、公共政策风险评估与其它项目(活动)等的风险评估有何本质区别,哪些可靠的技术手段可用于公共政策风险评估与管理等问题。然而,现有研究花了大量的笔墨为公共政策风险下定义,以无争议的粗线条方式阐明公共政策的风险源在政策系统内外部或者政策过程。如此一来,公共政策风险评估研究并非基于明确的研究问题,而是把公共政策和风险评估进行简单叠加。理论上的“自说自话”显得空洞乏味。

3.研究者学科背景受限从现有情况看,公共政策风险评估研究的主体大多来自于政治学、行政学等学科领域,较少受过风险评估技术方法的专门训练,这不利于研究工作的顺利开展。有意思的是,部分研究者具有经济学、管理科学的背景,在公共项目风险评估实践操作的基础上形成了关于公共政策风险评价的研究成果,可他们又没有接受过系统的公共政策分析训练。然而,更好的风险评估比较来自于信息交换,而不是依赖技术模型进行定量信息的比较[10],选择适当的技术之后需考虑如何对结果做出解释。所以,研究者的学科背景限制了公共政策风险评估研究将价值理念、语言表征及技术工具进行有效地整合。

4.研究的压力与动力不足公共政策风险评估的研究成果大体形成于以下两种情况:一是研究者个人基于兴趣、社会热点等方面的考虑进行研究尝试,以文献研究居多,重复生产的意味较重,质量不高;二是研究团队获批纵向课题后开展研究,虽说引入多学科的方法,也运用了大量的模型,但是理论解读和推导居多,基于实践的总结与提升较少。因为纵向课题通常只需提供公开出版的论文、著作等就可以申请结题,深入实践的压力几乎没有,动力也就无足而生了。当然,这跟研究者鲜有机会接受政府的委托进行公共政策风险评估有关。以教育政策的风险评估为例,由政策制定者和专家学者组成临时性风险评估团体是政府的惯常做法,从事理论研究的专家学者可以说是依附于政府参与评估工作,无独立性可言,压力和动力自然也有限。缺乏实际操练机会的现状很难促进研究者投入力量组建多学科背景的成员进行研究,这又怎么习得风险评估硬本事?如果研究者还是按照前文所述提提一般性的对策建议,这又加剧了地方政府对专家、科研机构独立评估的不信任,研究人员更加难以深入到“评估市场”中去。

三、公共政策风险评估研究的突破

公共政策风险评估是一项技术性、实践性较强的跨界对接工作,理论研究更加需要把握理论联系实际的原则。这样才能使得理论成果真正指导评估实践,增强公共政策风险评估工作的成效。借鉴项目风险评估、政府绩效评估等较为成熟的做法,研究者从“黑板”、“电脑”走向“政府”、“市场”将是总体发展趋势和方向。基于这个大方向,研究者可从以下方面尝试以实现突破。

1.树立研究信心党的十八届三中全会明确提出,全面深化改革的总目标,就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。公共政策是一系列方针、策略的统称,是党和国家的治理工具。任何的执政理念都要靠各项公共政策来落实。很显然,对公共政策进行风险评估,不仅关乎治理能力和水平,更影响到社会稳定与社会质量的改进。通过对未来的预测,把不确定性控制在一定的范围内,就等于政府掌握了主动权。可以预见,政府将越来越重视公共政策风险评估。研究者应该对这个领域的研究前景抱以乐观的态度,相信不仅可以有所作为且可以大有作为,提高研究激励。共识一旦达成,就可促使更多的研究者加入,为研究队伍输送新鲜血液。

2.增强“市场”意识从前文分析看,研究者因承接政府委托项目少,公共政策风险评估实践有限等导致了理论研究不充分。要想推进公共政策风险评估研究,还得回归“市场”。这里的“市场”并非纯经济的买卖市场,而是基于政府是委托人,研究者是代理人形成的公共政策风险评估市场。在这个特殊市场中,政府提供经费支持,研究者基于物质利益的考虑和理论研究的需要等承担具体政策的风险评估工作,这将促使他们带着明确的问题寻求解决之道。所以,要想在现有成果的基础上有所突破,研究者必须改变“关起门来做学问”的做法,主动接触政府,“推销”自己的成果,寻求与政府的对接。只有增强市场意识,受到市场的刺激,研究者才会以更加开放、积极的心态投入研究,体悟理论与实践的差异,在理论成果有所转化的同时进一步修正、充实、完善已有的研究结论。此外,研究者需与政策制定机构建立起有效的风险沟通以增强信任感,因为价值判断是专家风险评估途径的内在特性,目的是提供关于危害的综合信息以满足政策制定者和利益相关者的需要和利益,并以易于理解的方式对待不确定性决策问题[11]。这有助于提高获取市场操练的机会。

3.组建跨学科研究团队公共政策风险评估既需要政策分析(评估)的理论指导,也需要风险评估(管理)技术的方法支撑,这很难靠学科背景既定的研究者个体单打独斗来完成。除了政策分析的多学科研究途径,公共政策分析评估尤其需要得到理工科技术方法的支持。由此,组建跨学科的研究团队,吸引政治学、行政学、社会学、经济学、管理工程等学科的人才实现优势互补是较为理想的选择。例如,风险评估是一个利益相关者参与审议的程序,将社会学中的社会资本理论之四大参数———社会信任、制度信任、社会规范和社会网络作为风险感知的影响因素就可被广泛应用[12]。这既可以弥补政策学家方法运用上的缺陷,也可预防风险评估技术人员价值理念上的偏差,因为风险研究往往没有质疑事实(包括某些有害后果的概率期望)和价值观之间的根本区别[13]。此外,公共政策涉及合法性问题,应将有法学背景的专业人才吸纳进研究团队。

4.创建第三方风险评估机构公共政策风险评估需把握科学性、定性与定量相结合、明确性、完备性、专业性和持续性等原则[14]。为识别价值判断及保护专家意见的独立性[15],确保评估结果不偏不倚[16]等都需要独立评估机构的介入。鉴于目前公共政策制定之后再进行风险评估的“走过场”模式及政府官员过度干涉带来的种种问题,将公共政策风险评估交由第三方机构具体实施是必然的改革选择。如果研究主体能够抓住契机,创造条件申请获得评估资质,目前的研究局限能得到一定程度的消解。当然,单凭研究者的一厢情愿还不够,需政府部门尤其是制定者也能形成共识,建立健全各种机制,如基于决策和评估职责的明确划分来完善公共政策风险评估的问责机制[17],以促成集体行动的达成,使作为预测分析的政策风险评估真正成为政策选择的依据。如此一来,需正确处理政策制定者和风险评估者之间的关系。政策情境和政策问题十分复杂,政策制定者要清楚地告诉风险评估者政策目标是什么,风险评估者则围绕这些目标通过量化的技术分析把其转化为可衡量的端点以做出公正的评估。

作者:林敏娟单位:浙江师范大学

风险评估公共政策论文责任编辑:杨雪    阅读:人次