社会资本下的公共危机管控综述范文

社会资本对公共危机管理作用的过程，实际上是政府、非政府组织、社区和个人间信任的产生、传递、作用和强化的过程。公共危机发生以后，人们在心理上会出现一种普遍的焦虑，出现盲目信任。这时政府的威信在公共危机之中尤为重要，公众对政府的信任可以增强政府对社会的影响，使政府与公众的沟通更加顺畅，使危机管理既统一又高效。最后，“社会网络”是社会成员之间因互动而形成的相对稳定的关系体系，这一体系在公共危机管理中会通过社会互动影响人们的行为。危机过后，各项社会制度逐步从紊乱走向规范。那些在社会中拥有相对优势的群体和个人更可能得到灾后资助，尽早恢复正常生活。是否拥有社会网络资源是影响受灾者能否得到足够及时援助的重要因素。除此之外，受灾者所承受的精神压力大小与其所拥有的社会网络状况也存在着某种关系。如果社会网络受到损坏，受灾者无法从网络中获得支持与信任，可能会产生一定的心理健康问题;反之，通过健全的社会网络关系，可以为受灾者提供精神支持，帮助他们缓解由危机引发的压力，帮助受灾者恢复精神健康。

一、从社会资本的视角探究我国政府危机管理存在的问题

在某种程度上，一国政府公共危机的处理能力代表着该国总体实力和发展水平，同时也关系着人民群众的切身利益。因此，利用社会资本的理论和测量工具发掘中国公共危机管理中存在的真正问题，揭示中国社会中的关系内涵和变化规律，才能为中国社会的现实关系研究提供更加科学的方法。

1．部分社会资本缺乏合法性

在以政府为主导的公共危机管理模式下，其他管理主体如非政府组织存在着政社不分、经费不足、能力有限、法制缺陷等问题。在目前近1800个全国性社会团体中，享用行政或事业编制，由国家财政拨款的约有200个，如中华全国总工会、共青团中央和全国妇联等。在我国非政府组织中，有23．2%的管理干部由组织负责人提名并由主管部门批准，有38．5%的主要管理干部由主管部门派遣和任命，只有28．4%的主要管理干部根据组织章程通过民主选举产生。可见，我国大部分非政府组织并不独立，无法行使人事任免和人事控制权。原因是，中国的传统政治形态是以大一统的形式出现的，而大量非政府组织的出现，对此产生了巨大的冲击。与西方国家—市民的结构形态不同，中国的国家行政权力的高度集权控制自古以来就存在，民间势力在历史上一直处于劣势。非政府组织在我国之所以无法正常发挥作用，是因为我国行政组织的极度集权化，控制和掌握了大部分资源，占用了其他社会组织的发展空间，排斥了这些社会组织存在的合理性和合法性，其功能自然也无法充分发挥出来。非政府组织没有合法地位，便无法发挥功能，功能受限，其合法地位也会因此遭到削弱，总的来说，我国非政府组织是在“大政府小社会、强政府弱社会”背景下的畸形产物，存在着“正名”和“务实”的背离。

2．社会资本结构不合理

社会资本结构主要是指社会资本的构成。在早期阶段，我国的社会资本主要是个体的社会资本，它是由个人之间通过工作合作等方式联系在一起的关系网络。这种个体社会资本的关系网络，可以帮助个体获得各种稀缺社会资本，如支持、理解、机会和帮助。随着社会的进步与发展，个体社会资本逐渐被集体行动网络资本取代，维护网络内部的共同收益成为关系网络存在的意义。我国处在社会转型时期，社会资本总体中既含有传统个体社会资本成份，同时，集体社会资本因素也得到了一定的发展。传统社会资本是基于“血缘关系”、“地缘关系”和“宗法制度”而形成的社会关系网络，具有封闭性和同质性等特征，成员对此网络的忠诚和维护体现了他们所具有的公共精神。随着社会结构的变迁，一种新的社会资本要素应运而生。这种新的资本要素所具有的开放性特征，使其更具有公共精神，通过社会成员互惠互利、平等自由的关系，实现个人价值的最大化。这种公共性的社会资本，极大地促进了公民社会对善治的诉求。如在玉树救灾过程中，两类社会资本结构基于不同的利益立足点，在一定程度上产生了冲突与分歧。以个体为中心的社会资本更大程度上围绕的是个体至多包括亲友的利益而展开救援，这种小范围的关系网络可能会影响到救援行动的全局统筹与规划。

3．社会资本的非持续性供应

公共危机事件发生以后，各管理主体大都通过自身的关系进入灾区，自主寻找可参与的切入路径和发挥平台。由于政府之外的管理主体不具备先天的社会资本存量优势，因而他们所能提供的社会资本在公共危机事件处理的后期阶段呈现下降的趋势，即由参与主体提供的社会资本的非持续性供应，大大影响了危机事件的最终解决。据不完全统计，汶川地震后，自2008年9月份开始，曾活跃在灾区的志愿者和NGO潮水般地撤退了。截至2009年4月，坚守在灾区的NGO估计已经不足50家，志愿者不到5万人。组织自身局限性决定了其进行公共危机管理的资金和资源在一定程度上会受到限制，无法完全做到服务于公共利益，因而无法做到社会资本的无限量供应。

二、完善我国政府公共危机管理———基于社会资本的视角

目前我国公共危机管理还存在一些问题，充分发挥社会资本的作用，完善我国政府公共危机管理，对于增强公民意识，发展公共精神，提高公民社会的认同、信任、合作和互助水平有重大意义。在公共危机管理的同时形成社会资本网络，也将更有效地促进我国善治的形成和发展。

1．以政府为主导，协调多方主体行动

随着“小政府大社会”社会体系的逐步形成，以及公共危机事件的复杂性、多样性特点，政府显然无法独自担负起公共危机管理的全部责任，此时，多元的管理主体显得至关重要。近年来，第三部门的迅猛发展在一定程度上已经分担了政府的相关职责，在公共危机管理过程中也显示出了无可比拟的优越性。调动多方主体共同应对公共危机，必须利用“规范”资本完善相关的法律，明确多方参与主体的法律地位，适当放松对公民结社自由的限制，扩大社会团体的范围，积极促进公民社会的健康发展。利用“规范”资本促进公民意识的觉醒，使公民自觉树立法制意识和法律观念，通过法律和公民的认同感确认部分社会资本在处理公共危机事件时的合法性。由于各类社会中介组织尤其是NGO更多地承担起社会管理和服务的职能，高效、透明的运行机制和渠道的形成将会极大地改变我国社团功能结构不合理的现状，对以政府为主的公共危机管理主体起到较好的辅助作用，同时也有助于协调政府与公民的关系，增强公民对民族国家的认同感。通过政府制度上的安排，实现社会资本在区域和阶层上的合理配置，促进其他危机管理主体结构的改善，从而促进“规范”社会资本向“信任”社会资本的转化。

2．培育公民社会，优化社会资本结构

传统的社会组织是依靠血缘、亲缘和地缘关系形成的旧的社会组织，在应对公共危机时具有很大的封闭性和排外性，不适应现代社会的发展。而现代社会因人们生活方式的相对封闭性导致相互之间情感的冷漠和疏离，进而导致“信任”社会资本缺失，因此加强“信任”社会资本的培育便显得至关重要。在公共危机爆发前期，各类社会资本的援助尚未到位的情况下，处于危机之中的公众进行自我危机管理的基础是源于传统社会资本而形成的相互之间的“信任”，随着危机管理的升级，基于传统组织的信任必须得到升华以适应逐渐复杂和多端的危机管理活动，也就是说，必须进行社会资本结构的优化。将“信任”资本延续下来的途径之一就是将其制度化，所谓制度化就是由隐性的资本量转化为显•10•性的资本量，形成基于权利义务关系的公民社会以促进社会资本结构优化。政府的善治有赖于公民自愿的合作和对权威的认同，换而言之，公民基于对政府“信任”而进行的政治参与是公共政策执行获得广大群众支持与配合的强大政治资源。公民必须具有足够的政治权利，参与选举、决策、管理和监督，具有足够的义务承担意识才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。因此应当加强公民社会的培育，利用社群组织的自发性激发公民精神，最终实现公民精神的重塑，优化社会资本结构。国家与公民社会的良好合作，既要基于公民公益意识、参与意识的提高，又要实现公共权力的分享。只有通过公共危机之类公共事务的共治，才能促进我国公民社会的善治，实现社会资本存量的提升。

3．完善管理路径，保证社会资本持续供应

要保证社会资本在公共危机管理中的持续供应，必须完善管理路径，既要提高管理的专业化程度，又要解决管理主体社会资本的短缺问题。第一，对各管理主体展开全方位的危机培训教育工作。要扩大我国公民及组织有序参与公共危机的行为，就必须普及相关危机应对知识，逐步增强公民主动参与的意识。专业化水平培训以及附庸意识的转变，对于应对危机也至关重要。公共危机发生时，管理主体如果有较强的安全意识，再配以灵动的应对能力，不仅能有效遏制危机引发的社会混乱的扩大化，还能有效遏制危机的升级。要在国民教育体系框架中引入危机管理知识和技能的教育，将关于危机教育的内容作为素质教育的重要组成部分，加大危机知识的宣传力度。第二，对危机事件进行模拟演练。危机演练不仅能提高管理主体的心理承受能力，还能逐步提高危机管理主体的操作技能，使其在面临危机时能及时展开自救与互救，促使公民参与更加理性化。第三，加大政府对各危机管理主体的政策支持。政府要高度重视各管理主体，可以在财税方面制定一些支持性政策，设立必要的专项基金，积极培育社会组织，加大直接服务于人民的基础设施的投入，为其发展创造良好的成长环境。政府通过规范和引导各管理主体参与政府危机管理过程，明确各管理主体参与危机管理的途径和分工，在政府权力合理下放的同时，各管理主体能够提供持续的社会资本供应。

社会资本在我国有着合适的文化土壤，对于政府公共危机管理，“悲情效应”下的中国公民在全员参与应对各种自然灾害、救助受灾公民方面表现出无可比拟的社会责任感，这对于回归公民社会，推动公共治理将产生巨大的促进作用。

作者：苏忠林岳奇单位：中南财经政法大学公共管理学院