公益组织参加危机监管行为研究范文

随着近年来全球化的日趋深入和中国社会转型的不断加速，市场经济改革所导致的失业人群不断扩大、社会利益主体日趋多元、与日俱增的社会压力和冲突等等，导致了中国社会发展较大的不确定性和不稳定性。诚如王绍光和胡鞍钢等学者所言，目前，中国已经成为“世界上最大规模的经济调整、世界上最显著的城乡差距和地区差距、世界上最大范围的生态环境破坏”①

的国家。而在这样矛盾积聚的社会大背景下，如再出现地震、洪水、恶性传染病以及人为引致的矿难、火灾等突发事件，则造成的影响往往会呈几何积数扩大。此时，就需要政府能够迅速而高效地进行公共危机管理。

但是，因为政府在资源占有、人员结构、组织体系等方面的先天不足导致的一定程度的“政府失灵”，同时，因为市场主体逐利本性而引致的“市场失灵”，致使公共危机管理出现管理力量的盲区。现实的需要呼唤着第三股社会力量能够参与到公共危机管理中来，弥补政府等力量的能力不足。而近年来治理及善治理论的兴起，更为多元力量参与公共危机管理提供了理论依据。在这样的历史背景下，因为近年来的发展壮大以及快速的反应能力、独特的专业优势、较低的成本收益考量等组织的本性和优势使然，社会公益组织当仁不让地成为参与公共危机管理的第三方，弥补政府在公共危机管理中忽略或者暂时无暇顾及的领域、方面或者人群，起到“拾遗补缺”的作用，成为政府进行公共危机管理的重要辅助力量。

1社会公益组织的内涵、特征与现状

综合学者或政府官方的文件表述，经常用来描述社会公益组织的名称有公民社会组织（CSO）、非营利组织（NPO）、非政府组织（NGO）、中介组织（MediumOrganization）、第三部门组织、志愿组织等等。一般来说，这些称谓在国内学术界是通用的，使用其中任何一者都不会影响其他学者对其表达指向的理解。参考王名和刘培峰等学者的定义，本文将社会公益组织的概念表述为：“不以营利为目的、主要开展公益性或互益性活动、独立于党政体系之外的正式的社会组织。”②

改革开放以来，受惠于宽松的社会和政治政策环境以及利益主体的多元化，我国社会公益组织得到了长足发展，各种社会团体、协会等组织不断涌现，极大地提高了社会的活力和创造力，促进了经济的发展。1989年10月国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，改变了此前各个部门都可以审批成立社团的情况，而由民政部门进行统一的管理。1998年10月，国务院在对原有条例大幅修改的基础上又颁布了新的《社会团体登记管理条例》。截至2005年3月，在全国县级以上民政部门登记注册的民间组织共28万余家，其中社会团体14.9万家，民办非企业单位13.2万家，基金会一千家左右；③

而截至2007年底，民政部门公布的数据表明，中国登记注册的社会团体达20.7万个，民办非企业单位达17.2万个。此外，当前中国还存在大量没有获准登记的公益组织，诸如城市社区基层组织、单位挂靠社团、工商注册的非营利组织等等，它们在社会生活中也扮演着重要角色，发挥着慈善公益的作用。

2社会公益组织参与公共危机管理的理论依据

2.1市场失灵与政府失灵

西方经济学界对政府与市场关系的研究早已有之，距今已有200多年的历史，可以说现代市场经济产生之时，也是政府与市场关系相关问题研究的肇始之时。在人类的历史发展过程中，自然经济的资源配置模式曾经主宰了极其漫长的时间，而人类历史发展过程的质变也发生于市场经济对自然经济的历史取代。④

因为市场经济具有实现资源优化配置的巨大作用，所以在很长一段时期内西方将市场经济作为一把万能钥匙，倡导实行自由市场经济，最大限度地减少政府对市场的干预，让市场这只“看不见的手”充分发挥资源配置的作用。但是，现实让人们认识到市场也不是万能的，在许多方面和领域，市场也是很低效率甚至失灵的，从而引起了以凯恩斯为代表的西方经济学界对政府全面干预的重新强调。然而，被称为“新政治经济学”的公共选择理论从“经济人”的假设出发，也得出了政府因追求自身利益而导致政府失灵的结论。

从上述内容我们可以发现，市场失灵与政府失灵，是西方经济学界从经济学意义上展开的理论研究。而从政治学意义上来讲，市场失灵与政府失灵同样具有一定的理论价值。市场和政府作为公共领域中的主体，对它们进行研究具有重要意义。

2.2治理及善治理论概述

由于市场与政府的双重失灵，治理理论自上世纪80年代逐渐兴起，并对世界各国的公共管理领域都或多或少地产生了影响。

Governance一词，最早在拉丁文和古希腊语中的原意是控制、引导和操纵，长期以来，它与统治一词交叉使用并且主要用于与国家的公共事务相关的管理和政治活动中。自90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予了它新的含义，使它不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域。联合国全球治理委员会1995年对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。⑤

治理理论学者格里·斯托克(Gerry.Stock)认为治理具有五个基本特征，包括治理意味着社会管理者不仅来自政府和社会公共机构，还包括民间组织、私人组织及各种合作组织；治理表明，在现代社会，国家正把原先由它独自承担的责任转移给公民社会等方面。⑥

治理理论的产生虽然是缘于国家与市场存在的双重缺陷，但是治理同样也不是万能的。针对理论与实践中发现的治理存在的缺陷，世界各国的研究者提出了各种对策，其中以善治（goodgovernance）理论影响最为广泛和持久。归根结底，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素包括合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效等几个方面。⑦

“善治”理论虽然发端于西方福利国家的管理实践和一些发展中国家政府社会管理能力的缺陷，但是在当前中国政治和社会管理形势越来越复杂的背景下，对于中国当前的社会建设和社会管理同样具有借鉴意义。“善治理论呼唤非政府的公益组织参与社会治理”。⑧

2.3公共危机——公共治理的重要方面

危机通常可以分为由自然因素造成的危机即自然灾害和由人为因素造成的危机即社会危机，而两者在一定条件下又是可以互相转化的。无论自然灾害还是社会危机，都可能对社会的有效运作和公共资源的有效配置造成威胁和危害，导致某些社会基本活动的中断或瘫痪。⑨

公元165年到180年期间，正是古罗马的兴盛时期，当时称之为“黑死病”的一场瘟疫（鼠疫）突然降临，导致罗马每日数千人的死亡。从公元79年至公元312年期间，罗马发生过五次大的瘟疫，造成了生命和社会财富的重大损失，成为导致罗马帝国衰落的重要原因。⑩

可见，公共危机对社会、国家的危害是非常巨大的，而如果不能有效地应对，那么这种危害会更加巨大，甚至危及到社会的稳定和国家的存亡。公共危机作为一种社会矛盾在特定时机下的集中释放，不可避免的是社会公共事务极为重要的一个方面，是公共治理的重要内容和关键点，公共危机处理的好坏与否是公共治理效果的重要标志。当公共危机来临时，需要包括政府、市场、民间组织等所有的社会力量都投入到公共危机管理中来。

2.4社会公益组织参与公共危机管理的必然性与可行性

在“全能政府”职能定位时期，以“限制型管理”和“配给制服务”方式应对公共危机的应急机制的优势是能最大程度地整合社会有限资源，集中统一地解决危机，恢复社会秩序。然而我们也应该看到，虽然政府可以发挥自身独特的优势，如调用大量的财、物资源能力，严密的管理体系，强制性的管理机制等，但是在利益多元化的今天，这种以政府目标代替全社会不同阶层和社群利益要求的应急管理机制，已经越来越力不从心。此外，政府还有其他一些局限，比如特定的公共危机要求特定的专业技术去应对；政府严格的层级体系可能阻滞公共危机信息的传播；单靠政府，则在财力、物力、组织体系、专业技术等方面都难以达到及时、有效地应对公共危机的要求；政府尤其是地方政府及其部门很难摆脱“街头官僚”的天生特性和“经济人”的逐利本性，往往会做出损害公共危机管理效果的举动。例如，在汶川大地震震后救援过程中，从2008年5月14日至5月27日，四川全省纪检监察机关共接受群众反映抗震救灾中截留、克扣救灾款物等有关问题的信访举报2233件次；截至7月18日，陕西全省共受理群众举报涉嫌克扣、挪用救灾款物等的案件83起等等。

在公共危机管理中，市场力量同样存在一定问题。在汶川大地震抗震救灾期间发生的“万科‘捐款门’事件”是一个非常有代表性的例子。从整个事件来看，从作为营利主体的企业的角度出发，万科集团没有任何过错，市场主体参与社会公共事务、参与社会救助的程度完全可以根据自身情况决定；而市场主体没有参与公共危机管理的积极性也是可以理解的，毕竟这无法给市场主体带来直接的经济效益。

所以，应对公共危机是一个庞杂的系统的社会公共工程，其需求的不仅仅是政府可以提供的财、物资源和强制性机制，也需要专业性技术和社会自治机制，而NGO在提供自治机制和专业技术方面有着对政府的“助理”作用；应对公共危机，其需求也不仅仅是市场可以提供的有限的资金保障，还需要民间组织没有各种掣肘的募捐、集资机制。

“在市场经济条件下，公共治理社会化也是一种普遍的趋势”，也决定了需要有第三力量同政府、市场一道进行公共危机管理。

具体分析王名、贾西津等学者所得出的结论，我们可以发现，改革开放以来社会公益组织“发展迅速、且活动较为集中的，往往是社会需求旺盛、存在公共物品供给‘缺位’且政府在政策上又相对允许和鼓励发展的领域。”罗伯特·达尔认为，政治资源的配置方式直接影响着政府公共权力的治理边界，现代社会政治资源的分配方式呈“弥散——辐射”模式散布，造成了社会政治资源及其他社会资源聚集的多中心格局，从而造成了政府公共权力的有限性和公共服务提供的非唯一性。这样，公共服务领域就为第三部门（公益组织）的介入提供了可能。事实上，公益组织能凭借独特的功能进行有效补位“公益真空”，弥补“公益失灵”。在公共治理中，政府、市场与公益组织如果可以做到互相配合和弥补，实现“三位一体”（如图1），从而达到公共治理效果的最大化。