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西方警务改革考察及其启示

2012/05/02 阅读:

一、引言

英国是世界上最早建立现代警察制度的国家,警察预防和控制犯罪、打击犯罪的双重职能持续了100多年,其间先后发生了四次警务革命,警察体制经历了从非职业化到专职化,从依附到独立,从传统到现代化的历史演进,改革目标则经历了从预防为主到打击犯罪再到回归社会作用的螺旋上升的过程。自二十世纪末开始,受到犯罪率不断上升、公众安全感不断下降的挑战,英国警方开始探讨新的警务模式,启动了新一轮的警务改革,把第四次警务革命不断推向深入,并对世界警务建设产生了深远的影响。

二、英国新一轮警务改革的介绍

(一)英国新一轮警务改革的背景

1.社会背景———现实的巨大压力。其时,英国的警务实践主要面临三大挑战:一是如何有效地打击有组织犯罪特别是跨国有组织犯罪、国际恐怖主义和高科技犯罪。这是一个带有普遍性、国际性、形势严峻的课题,需要各地警察部门之间、中央与地方之间、国家与国家之间协调合作,寻求有效的警务工作模式。二是如何与海关、移民局等其他机构和人员建立良好的合作伙伴关系。随着当前犯罪的复杂化、职业化、有组织化,单凭警察部门一家已经难以有效应对,需要与其他部门通力合作。三是如何赢得公众对警察的信任。随着都市的国际化,国内、国外人员流动加大,社区成员结构复杂,不同阶层的人员对警务服务有不同的要求。这就需要加强与社区的紧密合作,增加执法的透明度,建立有效的责任机制,与公众重新建立良好的互动合作关系。这三个挑战相互联系,没有与社区公众和政府其他部门的良好合作,就不可能有效打击有组织犯罪,因此必须综合平衡地去解决它们。而传统的警务模式已经不再适应新形势的要求,必须进行改革。

此外,1966年英国警察为8.6万人,1981年为11万人,1991年则上升到14万人,二十五年内英国全国警察人数上升了61%。而警察是公务人员,靠公众纳税养活,公众平均年收入的24%要交税。警察人数上升加重了纳税人的负担,引起公众的不满和指责。在警察数量增加的同时,英国犯罪率同样处于上升较快的状态。1967年发案120万起,1977年发案240万起,到1992年增至559万起,二十五年上升了两倍多。警力与犯罪同步增长的现象使人们对警察的工作表现提出很多疑问,公众对警察的信任度也随之大幅下降,1982年36%的公众认为警察表现“非常好”,到1992年该指标降至21%。从二十世纪九十年代起,英国警方明显感到其相对匮乏的警务资源和日益严峻的犯罪形势之间出现的需求鸿沟日渐明显,虽然政府加大了对警力和经费的投入,但相对这一犯罪高潮仍是杯水车薪。时任英格兰银行副行长、新公共管理的著名倡导者霍华德·戴维斯认为,警察展示了“一个糟糕制度的所有特征,这一制度已到了非改不可的地步”。

2.理论背景———新公共管理理论的兴起和实践。二十世纪七十年代,主导西方公共行政领域近一个世纪之久的官僚行政模式,遭受到越来越严峻的挑战,其僵化、刻板的科层体制越来越不能适应迅速变化的社会和经济生活。官僚组织面对政府财政危机、机构日趋庞大臃肿、效率低下、公众对政府能力失去信心的不利局面,自身已无法解决政府所面对的日益严重的问题和困难。在此背景下,从二十世纪八十年代起,一种新的管理方法在英美两国公共部门中实践,并迅速扩展到西方各国。这种管理主义的方法引起了公共部门巨大的变革,掀起了公共管理领域新的范式转化。这种新的管理方法一般被称为:新公共管理、管理主义、以市场为导向的公共行政、后官僚制范式、企业化政府等。它是以自利人为假设,以公共选择理论、人理论以及交易成本理论为理论基础,以传统的管理主义和新泰勒主义为基点发展而来的,其核心在于强调大规模使用私营部门的管理哲学和技术,主张公共部门引入市场机制,强调顾客导向和结果导向的行政风格。其在政府与社会的关系、政府与市场的关系、政府与公民的关系等方面都有与官僚行政不同的定位。

新型的公共管理首先在英国掀起了浪潮。1979年,保守党撒切尔政府上台执政后,英国的宏观经济政策目标是大幅度压缩财政开支、减少通货膨胀、刺激经济增长和提高就业,并且大规模推行私有化政策,减少政府对企业的干预。为此,英国政府发动了轰轰烈烈的政府改革,强调政府管理中的3E(Economy,Efectiveness,Efficiency),即成本、效率、效益。到1980年,大洋洲的澳大利亚特别是新西兰也广泛采纳了新公共管理的方法。而后,它扩展到整个欧洲大陆。与此同时,经济合作与发展组织设立了公共管理委员会和秘书处,用来推广公共管理的新实践。到1990年的时候,新公共管理已成为美国克林顿政府的主要政策之一。克林顿和副总统戈尔发动了全国绩效评估运动并签署了政府绩效和结果法案。

作为新公共管理的发源地,英国同样率先使用这一理论对警察制度进行了改革。1993年,英国内政部发表《警察改革白皮书》,在很大程度上关注的就是通过引进社会、市场方法来提高警察的工作效率。

(二)英国新一轮警务改革的主要措施

二十世纪九十年代,面对警务工作中不断出现的新情况和新问题,为及时调整警察工作思路,采取新的警务模式,以更有效地提高对付犯罪活动的能力,英国政府加快了警务改革研究与实践的步伐。首先,由首相政策研究办公室和内政部联合就“警务改革”课题进行研究,推出了《希伊调查》(1993年)和《波森调查》(1995年)等研究报告。其次,采取了一系列警务改革措施,包括启动“打击危害社会治安行为”计划,保护被害人和证人战略,战略,刑事司法制度改革,重振安全邻里社区战略,“十项承诺”,建立新的快速反应机制,强调工作的灵活性,加强与公众的沟通与合作,加强对警察的培训等,引导警察进入一种以服务理念为基石的警务新秩序。再次,加紧改革立法,继《警察改革白皮书》后,英国政府又先后制定公布了《警察和治安法庭法》(1994)、《警察法》(1996)、《犯罪与无秩序法》(1999)、《警察改革法》(2002)等一系列有关警察改革的法律法规,将警察机构的改革大刀阔斧地摆上议事日程。这是自1964年以来英国警察行政管理方面立法上的最大变革,它深刻改变了英国警察工作的性质,使之走向一种警务新秩序,明确要求警察部门与当地机构合作,并且要求警务服务必须实现最大价值。

为了有效应对挑战,满足社会与政府对警务工作提出的新的更高的要求,英国警方积极转变观念,提出四项原则,以此来统一指导和推进警务改革实践:一是统一警务标准。英格兰和威尔士共有43个警察局、318个基层警察单位、14万名警察。各警察局彼此之间在警务标准上差异较大,有必要进行统一。二是增加灵活性。世界处于变化之中,警察的组织机构也应该做适应性变革,需要不断提高其适应新形势要求的能力。三是强调选择性。警务服务必须以人为本,必须从社区的实际需要出发,满足不同阶层人员的要求,而不能由警察部门自己想当然、自行其是。四是明确责任机制,实行警务公开,接受公众的监督。为了贯彻上述四个原则,英国警察部门制定了六个目标:一是以普通民众为警务活动关注的重点。即把社区群众是否满意作为衡量警务工作好坏的根本标准,努力提升公众对警察的信心。二是引入“警务大家庭”概念。三是实现警用装备和警务理念的现代化。四是解决技术性问题。这里包括五个内容:对反社会、影响他人生活但又不构成犯罪的行为,可以诉诸法院,予以制止;引入机动车车牌自动识别系统;推广DNA技术;采用国家犯罪情报模式;确定优先警务的领域,对重点治安问题和存在严重问题的地区进行重点治理。五是成立警务标准机构。六是改进选拔警察局长的标准和方法。在这些原则和目标的指导下,英国警方采取了一系列改革措施:

1.设立专门的警务标准机构。1999年,英国内政部决定在中央层面设立直属的专门警务标准机构,负责统一全国警务标准,促使全国的警务工作更加有效、一致。该机构每两周对基层警察单位的表现进行评估,及时报告内政大臣。其工作有三类:一是直接参与警察部门的绩效考评,提供指导性意见。二是如果发现基层警察单位的绩效不好,可以派顾问或者协调人员帮助其整改。三是如果整改仍不见成效,内政部将直接派员参与整改。其中最重要的一个环节就是,制定全国统一的警务工作绩效管理考核办法,统一考核标准。以犯罪率、破案率、公众安全感、如何服务百姓、公众满意度、合理利用资源等考核指标为基础,每月对各警察机构进行绩效考核。考核主要有三个内容:一是绩效衡量,主要是评价收集的数据信息,比如统计发案率与破案率、评价服务质量等;二是绩效监督,主要是分析收集的数据信息,比如分析犯罪的发展趋势、严重程度等;三是绩效管理,即将信息运用到管理之中。考核结果在警察机关内部公布,每年对社会公布一次。为防止被考评单位提供的信息数据不真实,内政部专门规定:凡弄虚作假,轻者丢掉职位,重者要承担法律责任。

2.积极推行国家犯罪情报模式。为提高信息资源共享,加强地区之间、中央与地方之间的情报沟通,协调彼此之间的行动,英国警方开始探讨新的警务模式,逐步将情报主导警务作为一项全新的警务模式在全国确立。这一模式具有三个特点:一是建立了覆盖全国的情报机构网络。除在内务部成立专门机构外,各地方警察机构也成立了相应的机构,统一负责各级的警务情报的收集、分析和应用工作。二是建立了情报工作的质量标准体系。从情报工作的收集、分析和应用三个环节入手,健全制度,确保情报工作的质量。从情报来源、人群、责任人、机制、培训等方面入手,针对全国和地方的治安形势、犯罪趋势等确立工作目标。地方每月都要根据情报进行一次分析,确定本地突出的治安问题和重点打击对象,及时调整工作部署,有针对性地开展专项整治。三是资源配置合理,形成合力。从上至下,职责任务明确,分级收集,按需使用;在情报的管理上,所有的情报都要进行评估,未经评估不得使用,把情报工作置于各项警务工作的首位。3.变革警务活动主体结构。二十世纪末,英国警察的观念仍比较保守、封闭,认为警务工作只能由警察来实施,现在这种观念已经有所变化。其原因主要有三个:一是为了有效地打击有组织犯罪,必须加强不同部门之间的合作;二是为了节省公共开支,提高公共资源的使用效率,必须控制警察队伍的规模与数量,非执法活动转由文职人员和社区辅警等承担;三是为了有效应对专业技术领域中出现的高新技术问题。现在,英国正在极力推广“警务大家庭”观念。在这种观念下,从事警务活动的人员主要有五类:一是警察需要宣誓,享有逮捕等警察权力。二是特别警察,具有与警察一样的权力,但是不领取薪金,每星期自愿工作几小时。三是社区警务支持官员,不享有警察的权力,也不接受警察专业训练,身着警察制服在路面执勤,处理轻微案件,遇到重大案件及时报警。引入该制度的原因是,其薪水少于警察,而且能满足公众期望街面上能够不断见到警察、增加安全感的要求。四是文职人员,对警察提供辅助、支持作用,不享有警察权力,但可以参与警务活动,比如犯罪现场取证、拍照等。这类人员的比例不断上升。比如,在伦敦大都市警察局,警察1.5万人,文职人员1.5万人。有些助理警察局长已经由文职人员来担任,更有学者提出将来警察局长也可以考虑由文职人员担任。五是保安力量,英国警察局正在努力推进服务提供者选择工作,警察活动不再由警察部门垄断,允许其他组织向社会公众提供某些警察服务。

4.进一步深化社区警务建设。二十世纪七十年代以来,警察队伍的快速反应能力和通信手段有了很大提高,并开始向城区集中,以便更有效地震慑和打击犯罪。但犯罪率不降反升,警民关系也不融洽。为此,英国警方开始推行社区警务计划,即警察重返社区的计划,试图通过增加步巡以改善警民关系,在兼顾加强司法预防和社会预防的同时,着力强化情景预防,对犯罪实行由多机构参与的、有广泛群众基础的治安防范,让警察回到民众之中、深入到社区,预防和控制犯罪,直接为民众服务。社区警务包括以下步骤:第一,界定社区的范围,了解该社区的犯罪程度以及导致动乱的各种迹象。第二,召开社区公众会议,并邀请有关社会组织的代表参加,通过社区公众会议产生社区与警察咨询协商委员会。第三,建立咨询协商委员会。第四,为社区警务培训警官和分配警力资源。这次警务改革在打击犯罪和促进警察队伍建设方面取得了巨大成就,但仍有许多问题需要进一步探索和试验。例如,社区警务在实施了多年后,犯罪上升的趋势并没有根本改变,在实践操作方面也不容易把握。进入新世纪,英国警方曾花费数月时间在警察、政客和民众间就警察的职责问题进行调查,结论为:一是预防和减少犯罪,二是调查犯罪、收集证据,三是保护公共安全,以及为公众提供协助和援助。但在实际警务活动中,英国警察更重视第二项职责的履行,而此项工作不是普通民众关心或能够直接感受到的问题。由于在社区和街面上很少看到着装警察,遇到困难得不到警察的帮助,无法建立起良好的警民关系,公众的安全感和对警察的信任度在不断下降。由此,英国在社区警务工作基础上,于2001年开始了近二十年来最大的警务改革研究和试点工作———邻里警务。其重点:一是如何将警察派往合适的社区,即警察熟悉被派往社区的情况,能够开展预防犯罪工作;二是选择若干个治安状况差、刑事案件高发的社区为试点,加强街面巡逻,解决治安问题;三是加大与社区民众沟通,处理社区内诸如机动车乱停乱放、建筑物乱涂画、不良青少年聚集吵闹等反社会行为,提升社区民众的安全感和生活质量,赢得民众的信任。邻里警务计划实施后,警察通过深入社区了解情况,尽可能满足公众的需要,拓宽了维护治安、打击犯罪的渠道,提高了社区公众对警察工作的满意度。

5.加强对新类型犯罪的处置。随着科学技术特别是网络技术的迅猛发展,涉及网上犯罪、高科技犯罪的案件迅速增加。比如,1998年涉嫌网上恋童癖犯罪的英国人为9人,2002年猛增到7000人。2004年被逮捕人数为3537人,对4112人实施了搜查措施,123人被判有罪,被调查的电脑数量为1.02万台,涉嫌此类犯罪的人员有教师、律师、法官、警察等。利用网络技术封堵银行和企业营业网站进行敲诈勒索的案件、盗用银行卡或信用卡密码信息等犯罪也有逐渐增长的趋势,而且多数涉及跨国、跨区域犯罪。英国政府为加强对这种新类型犯罪的打击力度,在国家犯罪总局中专门设立了打击网上恋童癖犯罪处和打击高科技犯罪处。为了更加有力地打击严重犯罪和有组织犯罪,整合公共资源,促进合作,提高机构工作效率,英国准备近期将国家犯罪情报局、国家犯罪总局、移民局和海关缉私处等四个部门重组,合并为一个机构。通过上述措施,英国警方有效防范和打击了各类新型犯罪,网上犯罪和高科技案件的上升速度得到了遏制。

三、英国警务改革对我国警务改革的启示

当前,我国公安警务改革正处于紧要关头。一方面,我国已进入改革发展的关键时期,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化。尽管目前社会局势总体稳定,但也存在一些深层次的矛盾和问题,我国社会政治稳定正进入刑事案件高发期,对敌斗争复杂期,人民内部矛盾凸显期,日渐繁重的工作任务与日渐紧张的警力、经费、装备之间存在着巨大的不对称。另一方面,伴随着社会主义市场经济的建立完善,我国政治体制也进入了深刻变革阶段,政府职能全面转型,形成于计划经济条件下的我国公安机关的警务运作观念、模式都需要进行改革,以适应新的工作任务要求。

正如一些学者所说,警察作为人类发展到一定阶段所共有的社会现象,既有一定的历史延续性,也存在着国与国之间的横向关系。因此,尽管英国与我国的社会制度、国情、治安状况不同,但其百余年的警务革命对我国警务改革不无启示,虽然由于制度、观念以及财力、物力等方面的原因,我们不能简单照搬他们的做法,但可以立足现有条件,扬长避短,全面深入研究分析英国新一轮警务改革,将其经验本土化,与世界警务改革保持同步,走一条具有中国特色的公安工作发展之路,积极适应不断变化发展的国际国内形势,有效维护国家安全和社会政治稳定。纵观英国警务改革,有几点启示值得我们深思。

(一)明确新时期公安自身职能定位

在我国传统的警察理念中,警察的社会治安控制能力被人为神化,人们将之视作全能专家或精英群体,警察也自认为只有把所有的社会治安事务都管起来,才算得上是一个负责任的组织,并因此对有关社会治安的一切事务实行大包大揽,在实际工作中,往往管了很多不该管、管不好、管不了的事。在这种警察全能观念的指导下,警察组织对所有的社会治安事务必然会实行高度集中、全方位的管理,因而不得不建立庞大的机构体系,疲于应付各种非警务工作。警务组织的工作任务逐渐偏离警察的职业功能,全社会的服务功能有向警务机关集中的趋势。警察拥有的职业权力往往被政府其他部门借用于与警察业务不相干的征收税费、计划生育、房屋拆迁、市容整顿以及配合工商、烟草、医药等部门联合执法。加之警务机关不切实际地打出“有困难找警察”的口号,并对此大力渲染,无形中群众认为警察成了包医百病的灵丹妙药:邻里不和、夫妻吵架等琐事,群众不找居委会调解而找警察解决;欠债纠纷不找法院裁量也找警察;甚至许多人都不知道解决司法纠纷有专门机构,只找警察。警察处理起来左右为难疲于奔命,对于一些事情也根本无法处理。这种耗时、费力的工作牵制了公安机关用于社会治安控防的大量警力。权力的滥用,反过来又助长警察的特权思想,使他们对如何运用自己手中的权力缺乏清醒的认识,这种现象势必造成警察与群众对立的不和谐音符。

笔者认为,应该参照英国警方的做法,重新评估警察组织的服务职能,首先从理论上正本清源,彻底转变警察治安权力独揽的旧理念,从小政府、大社会的理念出发,在科学而合理地区分社区治安诸参与主体职责、义务的基础上转变职能,改变过去那种统包统揽的治安行政管理方式,建立起规模小、职能集中、机构精干的“小警察”,有效打击和预防犯罪,维护人民生命财产安全,切实担负起公安机关巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业、服务经济社会发展的重大政治和社会责任。

(二)确立警力无增长改善的总体思路

1976年,英国警务理论学家约翰·安德逊在他的著作《从人力资源到观念的转变》中提出了“无增长改善论”,即警察机关在不增加人员编制、器材装备的前提下改善与提高警力。这种新的警学理论要点包括:第一,警察所需要的人力资源远远超出了社会经济能力所能允许的范围。大幅度提高警察开支负担庞大的警察队伍是无益的、危险的。第二,警察现代化应偏离强调提高警察比例、高度装备现代化的模式。第三,社区警务是在警务现代化之后警务改革的必然方向。第四,警务改革的方向是返璞归真,现代化的警察应在传统警务思想中吸取精华。

这一理论对于目前警力矛盾突出的我国警务改革而言,无疑具有极强的针对性和指导意义。我们在根据自身实际有序增加警力和装备的同时更要从警力无增长改善的总体思路出发:改革现有警察的配置结构,从根本上改变不合理的“倒金字塔”结构,精简机关,把警力最大限度地向一线实战部门倾斜,并将职责重叠、交叉部门进行撤并,明确职责,减少内耗,使民警人尽其才,各显其能;打破各警种各自为战的局面,向多警种合作要警力,强调在统一的处置意图和计划下,各警种之间、各部门之间,密切配合,互相支援,真正形成合力,充分发挥整体作战优势,力求最佳的警务效益;开展社区警务,优化执法环境,努力改善警民关系,爱护警察形象,取得人民群众对公安工作的支持和信任,延伸现有警力,以社会人力资源为警力的后备,以公众千百双眼睛与耳朵作为警察的眼睛与耳朵,真正实现警力有限、民力无穷;强化对现有警员的教育培训,以质量胜数量,解决公安民警“说不过、跑不过、打不过”的问题,真正发挥现有警力的作用,用好现有警力。

(三)引入警务经济理论

警务经济理论是在经济学的视野下研究各类警务问题并寻求相关警务策略的新兴边缘交叉学科理论,即以经济学的视角来解决警务活动中的各种经济矛盾,从而分析和认识警务效益最大化的问题。其中,无论是警务供求关系分析、警务成本收益分析、警务策略分析还是警务市场理论分析,都有着一个共同的目的,即在纷繁复杂的社会条件制约下,所有警务职能部门在分配警务资源、制定警务处置措施、进行警务绩效评价等方面利用警务经济理论获得最优策略,从而解决警务活动中的种种矛盾,实现警务资源的合理配置并获得警务效益的最大化。

长期以来,受计划经济影响,我国警务活动的决策落实往往以行政命令代替科学经济规律,致使警务部门存在诸多不经济、低效率、高成本、高浪费的现象,有关部门在调配警力的时候,往往没有考虑到警力成本的问题,在市容整治、工商执法甚至是歌星演唱会等商业活动中调用警力参与,凭空增加了警务负担。因此,必须树立警务资源的概念和意识,认识到警务资源作为人类基本安全秩序所需要的资源之一,同样面临稀缺性的困境。在警务决策和落实的过程中,要在顾及社会公平正义的前提下,考虑警务成本,注意进行成本———收益分析,将警力调动到维护社会治安最急需的部位。同时,积极丰富警务主体结构,如非必须出警,应调用社会资源参与市容整治、商业活动保卫等非正常警务活动,降低警力负担。

(四)强化情报信息主导警务的理念

建国以来,我国先后经历了五次刑事案件发案高峰,前四次刑事发案总量约50万至80多万起,第五次刑事发案高峰刑事发案总量从80万起左右迅速增长至450万起左右。相比之下,我国警力的增长远远跟不上犯罪的迅猛增长,现在1名警察要处理的警务工作量约为原来的10倍,在此情况下,原先以专业化分工为基础、以警察专业知识为核心资源、依靠警察体力劳动开展警务工作、强调根据稳定社会治安形势的需要配置警察数量的专业化警务模式已经无法满足当前警务工作的需要。

在这个历史背景下,只有积极转变现有警务模式,从警务效益出发,积极吸收英国警务改革的经验,逐步确立情报主导警务模式,通过积极主动地收集违法犯罪信息,及时掌握社会面的治安动态,做到案件未发,情报先行,主动出击,先发制敌。其实,警务工作从来都没有离开过情报信息,建国初期我国就有警务跟着警情走的观点,这里的“警情”指的就是警务工作中的情报信息。只是,我们原来的情报信息工作是局部的、单一的专项工作,而情报主导警务模式强调的是建立在现代信息科学技术之上的,更加广泛、更加系统、更加规范、更加有序、高度共享的情报信息工作,即通过整合和优化情报信息工作的内容、系统、流程、体制等,实现情报信息功能的最大化,以此支持和引导警务决策,提高警务工作效率,实现进一步控制和减少犯罪的目标。它与传统警务的最大区别在于,以问题为中心,注意时刻反馈阶段性效果,注重对犯罪的预防,对形势和事件的判断以数据为基础,强调单位和部门整体的行为效果,以整体绩效进行管理,强调各部门之间的协同,整合各种资源发挥整体效能。这就需要把警务工作的重心转移到情报信息工作中来,实现信息流与工作流合二为一,引导警务工作、观念、体制和机制的调整,乃至警察个体思维模式和行为方式的根本转变。近年来,北京、上海、浙江、江苏等省市在警务改革中,已经积极整合各方面信息资源,构筑统一的“大情报”平台,并以此为依托,构建综合指挥决策机制,以情报信息有效指导警务运作,取得了积极成效。今后,要进一步加强研究,尝试构建社会稳定形势评估动态指标体系,构筑相关数学模型,借助信息技术进一步提高情报信息对实战的指导效用。

(五)深化公安信息化建设

应该看到,情报信息主导警务战略的实质是信息警务,这就要求我国警方必须进一步加强信息化建设,有效整合信息资源,提升信息对警务的引导能力。1998年,为适应我国现代经济和社会条件下动态管理和打击犯罪的需要,实现科技强警,增强公安系统统一指挥、快速反应、协调作战、打击犯罪的能力,提高公安工作效率和侦查破案水平,公安部提出建设“金盾工程”。几年来,“金盾工程”建设在基础平台搭建、应用系统开发建设、数据采集、实战应用等方面取得了积极成效。下一步,要以深化应用为主线,进一步加大信息资源整合的力度,进一步提高信息共享程度,全面提升公安信息应用工作的水平。

这里要注意一点,公安信息化是由静态警务向动态警务转变、由被动型警务向主动型警务转变的一场深刻革命,不仅是技术的进步、方式的改变,更重要的是运行机制的创新,要通过信息化建设和应用推动公安工作机制产生变化(也就是引起流程重组、机制优化)。我国警方要建立现代警务机制,而现代警务机制要以信息化作为支撑,因此,必须将信息化建设和机制建设工作相互结合,实现两者的有机统一和共同发展。

(六)推进公安现代警务机制建设

正如前面提到的,要实现警力无增长改善,除了强化情报信息主导警务理念、开展信息化建设之外,更要进一步优化现代警务机制建设,提高警务综合运作效率。建立现代警务机制,是提高公安机关驾驭社会治安局势能力的客观需要,也是当今世界警务发展的潮流。现代警务机制是与传统警务机制相对而言的,是在现代经济社会和法律制度条件下,以提高公安工作整体效能为目的、以相应的科学原理为指导建立起来的一系列科学规范的警务制度和集约高效的运作模式。

近几年来,我国公安机关紧紧围绕建立现代警务机制这一主线,坚持以科学的理念、创新的思路、发展的办法,对形成于计划经济年代的传统警务机制进行了一系列大刀阔斧的改革,在完善指挥体系、强化情报信息、建立社会治安防控体系、改革基层勤务制度等方面实现了跨越式发展,初步建立了与社会主义市场经济体制相适应,指挥有力、配置科学、反应灵敏、运转高效的现代警务机制,并取得了良好的工作效果和社会效果。但作为开始阶段,这项工作还远远不够,关键还要做好几方面工作:一是进一步强化机制落实,要真正将机制落实到实际工作中,而不是挂在墙上、说在嘴上、强调在会上。二是要进一步推进警务标准化建设,将各项警务工作规范化、流程化、标准化,从而形成一系列菜单式的操作指南,便于民警学习贯彻。三是进一步优化绩效考核。建立以绩效考评为主要内容的激励机制,用一定的科学标准去评估民警个体的绩效,并将评估结果作为民警提升、晋级、加薪、奖励的依据。开展岗位竞争,促使每一个民警产生压力和动力,由此推动公安机关内部警力合理、有序流动,形成合理的结构组合,进一步激发民警的积极性和创造性,使警力资源处于最佳状态。

(七)深化社区警务建设

社区警务是西方第四次警务革命的产物,是欧美国家在警察专业化和警务装备现代化之后,面对日益增长的犯罪进行的返璞归真、追求传统的改革,它是当今世界各国广泛流行的一种主流警务思潮和新一轮警务改革的探索模式。但正如一些英国警务专家说的,社区警务其实是我国公安“群防群治”工作理念的进一步发展。目前,我国的社区警务建设也取得了相当的成绩,社区警务室的建立范围不断扩大,民警下社区、民警包社区制度逐步完善和健全,既密切了警民关系又维护了社区和整个社会的安定,实现了群防群治的目的。下一步,要进一步优化警力资源配置,将警力进一步向基层下沉,进一步深化社区警民和谐关系建设,将警务活动渗透到社区生活的方方面面,在社区组织和社区公众的密切配合之下,加强基层治安工作建设,建立健全基层治安管理制度,加强治安保护、调解以及治安联防等群众性组织的建设,并开展治安巡逻,维护社会秩序。要贯彻执行打防并举、标本兼治、重在治本的社会治安综合治理方针,运用政治、经济、行政、法律、文化、教育、技术等多种手段,积极发挥基层群众力量,建立起融打、防、教、管、改为一体的社会治安综合治理网络。

(八)丰富警务主体结构

目前,产生警力不足矛盾的原因,既有财政保障和编制不足的问题,又有形势发展、任务增加的问题,还有警力配置不合理、现有警力效能没有充分发挥等问题。而要有效缓解警力不足的矛盾,除了提高警力使用效率、优化警务运作之外,还要积极丰富警务主体结构,根据实际需要,增加文职、社会保安力量,将警力从众多非警务工作之中解脱出来。在现有工作基础上,进一步完善保安、联防等队伍的建设和管理机制,尝试引入市场竞争机制,充分发挥其在社会治安防控和安全保卫等工作中的作用,尤其在重大活动安全保卫工作中要进一步提升保安人员的参与程度,从而将有限的警力投入到更为需要的地方,进一步提高警力的使用效益。

西方警务改革考察及其启示

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