入世与公共管理体制创新范文

一、创新行政决策体制

“决策是行政的心脏”,行政决策是政府管理的核心与关键。中国加入WTO后,享受“国民待遇”的各方投资者(特别是外方投资者)为了最大限度地维护自己的利益,会根据WTO的“透明与可预见原则”,要求政府提高行政决策的透明度。然而,只有正确的决策方式才能产生正确的决策。于是,地方政府面临着优化行政决策体制的压力。那么,究竟如何才能优化行政决策体制呢?一是明确公共行政决策体制的四种构成要素——中枢机构、咨询机构、监控机构、执行机构。这四种构成要素以及联结方式是决定行政决策质量的关键。但只有将决策程序法制化,行政决策体制的构成要素才能合法地介入决策过程,发挥自己的作用,行政决策才能在一定的过程中得到“刚性”过滤,更好地提高决策的科学化和民主化程度。

健全的行政决策程序一般包括四个阶段:决策规划阶段,主要任务是将待决事项纳入决策议程;咨询审议阶段,主要任务是形成可供选择的草案;决断后的审查阶段,主要任务是法定监控组织审查决策的合理性与合法性;决策执行阶段,主要任务是将决策付诸实施。优化行政决策的四种构成要素及其联结方式,优化行政决策程序是优化行政决策体制的切入点。地方政府优化政府决策体制的前提是强化治理,弱化和下放管理,收缩原来的行政决策范围,聚焦于政府的核心职能、重大事项的决断职能、财政控制职能、监督评估职能,突出战略决策、领导决策。二是明确优化政府决策体制在当前重点是解决规则冲突问题。有的地方行政决策偏离了公共利益,带有明显的部门利益色彩,这是当前地方政府决策面临的突出问题。本来法律规范是依法行政的依据,但有时却演变成实现部门利益的依据,“依法行政”有时演变为“依法打架”的现象在政府管理中屡见不鲜;许多地方政府综合部门反映,越是强调依法行政,行政协调的任务越重,压力越大。这些现象都是行政决策质量不高的表现。三是明确创新抽象行政行为的决策体制的具体途径。在依法行政的新形势下,抽象行政行为是具体行政行为的重要法定依据。抽象行政行为包括行政立法机关的立法行为和行政机关制定规范性文件的行为。当今许多部门不合理的收费、罚款与审批行为,就是以不规范的抽象行政行为为基础的。要解决规则冲突,首先就要创新抽象行政行为的决策体制。加强各级政府办公厅的综合协调中心地位,是加强行政决策中枢的领导权的组织保证。为有效统一各职能部门的行政决策,消除行政部门在权力扩大过程中对职权、利益、项目的争夺,弱化部门利益,避免部门(一般指政府组成部门)规章冲突,维护政令统一,实现决策的统一,各国普遍加强综合协调中心的建设。美国的行政管理和预算局对联邦各内阁部与独立机构都有规划、协调、控制和分配资源的职能;各职能部门的预算编制要经过批准才能送交国会;对所有联邦行政机构部门制定的规章,拥有审查和否定的权力。一级政府的职能部门自愿接受协调中心决策的前提是协调中心必须拥有足够的资源。

这种资源在西方主要国家一般表现为财政控制权(因为政府人事管理已经完全法制化、规范化),而且,内阁办事机构而不是其他部门掌握这种财政控制权,协调效果会更好些。当前,中国地方政府应建立办公厅与政府法制部门协同前置审查规范性文件的制度,即各政府部门在制定、修改、完善、废止规范性文件时必须事先得到两个部门的法律与技术审查,做到统筹考虑法律规范的立、改、废,并根据市场经济发展与WTO的双重要求,加大清理政府规范性文件的力度。建立健全行政立法与规范性文件公开征求意见和科学论证制度,充分发挥各类组织的作用。决策的公开与透明是WTO规则的基本要求。征求咨询意见与科学论证的过程,是一个化解执行风险与克服执行阻力的过程,是一个体现民意与集中民智的过程,是一个行政决策的科学过程与互动过程高度统一的过程。相关的法律、法规依据是咨询审议规范化的保证。2000年深圳市政府出台了《深圳市行政机关规范性文件管理规定》和《深圳市人民政府公告管理规定》,初步建立了规范的行政决策咨询制度和论证制度,在这方面做出了可贵的探索。我国各级地方政府应建立规范的重大行政决策公开咨询机制,特别是引入行政听证制度,以提高行政决策的科学化、民主化程度。加强监控机构对抽象行政行为的审查,是确保行政决策质量的重要一环。监控机构须有法定权力与足够权威对行政决策进行修正与否决。加强对抽象行政行为的监督,是WTO成员中发达国家共同做法。中国的立法机关须依据《立法法》和依法行政的法律优先原则对部门的抽象行政行为进行审查。在适当时候建立对抽象行政行为的审查制度。可以考虑在修改《行政诉讼法》时扩大受案范围,继续完善《行政复议法》,扩大复议的范围。

二、创新行政执法体制

决策与执行是政府管理中扯不断的线。以“高效率”的执行去落实“高质量”的决策这是政府管理追求的理想目标。加入WTO的新形势迫切要求地方政府创新执法体制,解决当前执法体制中的突出问题,特别是重点解决以下两个问题,即决策与执行高度合一带来的部门利益问题以及多头执法带来的执法资源分散问题。一是通过决策与执行的适度分开,解决执行中的部门利益问题。决策在某种程度上说是利益的一种划分与确认。决策与执行高度合一,自己决策自己执行,容易在决策层次为执行阶段预先设定部门利益。审批许可与查处违章行为由一个部门来承担,既当裁判员,又当运动员,这样只能滋生体制性腐败。在这种情况下,可以不改变决策的职责分配,但可将执行的多家部门合一,探索联合执法(如有些省的高速公路管理就是由公安部门与交通部门联合执法),探索综合执法(如深圳、北京在城市管理中的综合执法试点),探索上级决策地域性执法的模式。二是通过综合执法解决执法资源分散问题。立一个法就设一个执法机构,立法增加推动执法机构膨胀,执法机构越膨胀,资源越分散,执法效力便越低下,这是地方政府在执法中面临的一个突出矛盾。

加入WTO后,我国各级政府的法律、法规要做出相应的调整、补充,还会有一个量的扩大。如果没有有效应对之策,将使这一矛盾更加尖锐。因此,应该继续完善许多城市已探索的综合执法体制。深圳、北京等越来越多的地方政府在城市管理中,依法将原先分散于许多行政主管部门行使的执法检查权和行政处罚权集中起来由一个部门统一行使,取得了较好的效果。对中国的地方政府来说,不仅城市管理存在着多头执法问题,行业管理部门所属的执法队伍也存在力量分散难以形成合力的问题。如,有的省级政府卫生厅的药政、医政、妇幼、卫生防疫等执法部门就有合而为一成为综合执法队伍的必要。决策职责相对不动,将相同或相似的执法职能交给一个部门来集中行使,这也是落实权责一致这一地方政府机构改革原则的具体体现。三是地方政府可以建立法定机构作为综合执法的主体,进一步创新地方政府的执法体制。从分散执法到综合执法已经是执法体制的一种创新。这种探索的创新在于,现在的执法主体不是政府的专业条条部门或基层块块部门,也不是事业单位,而是专司行政执法的政府机关。创立法定机构将是地方政府执法体制的又一次创新。

法定机构是发达国家政府三大机构类型之一。各国的法定机构的共性特点是:依法成立,但不属于一级政府内阁部门;决策与执行分开;业务相对独立(如单纯的承担执行职能)。当前地方政府管理中的矛盾,特别是综合执法实践中的矛盾,要求地方政府在政府机关与事业单位之外,创立法定机构这种新的综合执法主体,这种创新的意义在于,它可以弱化当前综合执法试点中的权宜之计色彩,有利于在行政执法部门中普遍推行综合执法;有利于根据职业特点与分类管理原则,对执法组织进行专业化管理,在人事制度、财政制度、分配制度、监督机制上加强执法组织的建设;有利于帮助政府逐步从繁重的行政执法工作中超脱出来,专事于承担那些其他组织不可替代的工作。法定机构可以直接由市政府领导,也可以由职能部门归口管理。据笔者观察,当前有些地方政府的职能部门所属的承担行政职能的事业单位,就已经有法定机构的某些特点,对这些组织依法加以改造,就可能成为地方政府法定机构的雏形。

三、创新公共服务供给方式

中国加入WTO后,对地方政府供给公共服务的能力提出了挑战。地方政府也应该突破以前跳“独杆舞”、唱“独角戏”的供给模式,适时地推进公共服务的市场化,借助民间资本,借助市场机制的力量,帮助政府提高供给公共服务的能力,实现地方政府由“生产者”向“供给者”的转变,实现从“划桨者”向“掌舵者”的转变。对城市政府来说,应明确提出“经营城市”的理念与角色定位。公共服务的市场化是指政府按决策与执行分开的原则,仅就政府公共服务的数量与质量决策,保留财政控制权与监督管理权,至于究竟由谁来执行,则根据组织性质与管理的相对优势来确定,充分运用政府组织、民间组织和社会中介组织的力量来完成。这样,公共服务的供给者就会改变“天下只此一家”的独占局面,形成多元并存、打破垄断、消费者选择、竞争发展的新格局。这样公共服务的决策阶段依然是一个政治行政发挥作用过程,执行(生产)阶段就是一个发挥市场机制作用过程。

公共服务市场化就是试图利用政府与市场两种相对功能优势,以较少的资源去满足更多的社会需求。正因为如此,公共服务事业由垄断转变为由市场机制调节,是一种世界性的公共管理体制改革趋向,也逐渐成为中国许多城市政府改革的实践选择。笔者认为,城市政府可以尝试以下公共服务市场化的途径:一是将民间企业的经营管理机制引入到公共服务之中,在公营部门中推行企业化管理。这是激活城市基础设施的有效办法。二是采取绩效合同管理的方式。对于那些公共服务的数量与质量较容易确认与监督的公共服务,适宜采用这一方式。三是通过放松管制而吸引民间资本介入公共服务领域。对那些有明显经济效益的公共服务,可采取这种方式。政府通过制定政策吸引各种形式的经济组织来筹集城建资金,参与公共服务生产。四是通过租赁或政府特许的方式实现基础设施的社会化建设与商品化使用。不论那一种形式的公共服务市场化,地方政府比以前更需要一批精干的合同管理人才,因为公共服务市场化带来了合同管理对行政管理的部分替代。