社会心态约束视角下政府公共管理改革范文

政府公共管理是政府对社会公共事务的管理。公共事务同公众的利益具有直接的相关性,公众在公共管理中扮演着重要的角色。政府与公众的关系是政治哲学的一个核心问题,二者关系在契约论的理论谱系中已经得到明确的阐述,但在政府管理的实践中,二者关系并没有得到合理的处理。美国行政学者罗森布鲁姆等在《公共行政学:管理、政治和法律的途径》一书中提出,在许多情形中,公众与公共行政都发生直接的互动关系,公众扮演着服务对象、顾客、被管制者、参与者、诉讼当事人和基层公务员等五种角色。[1]公共管理的效能是通过以政府为核心的公共管理主体同社会公众的良性互动来实现的。当前,我国加强社会建设和社会管理具有重要的现实意义。

一、公共管理与社会心态的相关性

公共管理是20世纪70年代以来公共行政发展的新的实践模式和理论范式。一般来说,政府公共管理主要采用工商管理和经济学的理论和方法,以顾客(公众)为导向,通过引入市场机制来高效地实现公共利益和满足公众的公共服务需求。公共管理更注重效率与公平的协调,更注重效果和公众满意。在公共管理范式中,公众成为政府公共管理的重要变量和政府治理过程的一个主要方面。政府公共管理并不是政府的单向性活动,特定社会条件下的公众会对公共管理产生重要影响,如果不充分考虑社会公众的因素,公共管理的有效性则难以得到保障。

公众行为受多种因素影响,其中社会心态对公众行为具有直接而重要的影响。所谓社会心态(socialmen-tality),一般指在一段时间内弥散在整个社会或社会群体/社会类别中的社会共识、社会情绪和感受,以及社会价值取向。[2]某种社会心态的形成和改变是多种因素共同作用的结果,诸如社会结构的变化、利益格局的调整、新的思潮的出现等等。社会心态最终要通过公众的行为来体现,因而也对政府公共管理提出了挑战。

其一,公共管理会对社会心态产生深刻影响。公共管理通过一定的政策手段和制度措施直接或间接作用于整个社会或社会的特定群体,必然会触及社会多方利益,在利益机制的作用下,社会心态就会随之发生一定的甚至根本性的变化。同时,政府公共管理效果会影响公众的认知和价值判断,从而引起社会心态的变化。

其二,社会心态会反作用于公共管理,影响公共管理的有效性。某种社会心态一旦形成就会具有相对的稳定性,会通过价值取向、情感态度、思维方式、行为模式等表现出来,进而会直接影响公众的行为取向和决策行为。公共管理的有效性表现为公共政策既定目标和政府管理方式预期作用的实现。既定目标和预期作用能否实现除了政府组织本身的问题以外,还受制于公众对于公共政策和管理方式的预期和态度,不同的社会心态会影响公众对于特定问题的认知,形成不同的行为模式,会使实际的公共管理呈现不同的效果。理性健康的社会心态可以缓解社会矛盾,引导人们进行理性的决策,促进公共管理沿着既定目标前进,取得预期效果;而在消极社会心态的影响下,公众的非理性行为必然增多,导致社会矛盾和冲突加剧,社会交易成本增加,政府政策功能减弱甚至政策失败。

其三,公共管理功能是通过政府公务员的具体行政管理行为来实现的。具有多重社会角色的公务员群体同样要受到社会历史条件的约束,其思维方式和行为模式仍然会表现出其所处历史阶段的社会心理特征。公众社会心态必然会在公务员群体的行为中反映出来,不良的社会心态会使公务员的行为偏离政府的组织目标和职业伦理规范,严重影响政府公共管理的效果。

因此,政府在进行公共管理的过程中,必须考虑其对社会心态的影响,尽量消除对社会心态的消极影响,促进健康社会心态的形成。同时,政府公共管理必须注意当前的社会心理条件,保证政策执行和管理方式的有效性。

二、不良社会心态对公共管理的影响

在社会转型时期,社会结构发生深刻调整,原有利益格局被打破,公众社会心态会发生较大变化,并呈现出相互矛盾的双重特征。一方面,人们的竞争意识、效率意识、效益意识、民主意识等普遍提高,人们精神面貌和社会心态较以往有了较大改进;另一方面,随着贫富差距的不断拉大,社会利益冲突严重,加之转型期的种种不规范的现象,对社会心态产生了严重负面影响,社会上出现许多不良的社会心态。本文就与公共管理有效性直接相关的几种社会不良心态进行简要分析。

其一,不公平感成为一种较为典型的社会心态。转型期社会经济结构的调整在客观上造成了贫富差距拉大的现实,这是当前我国社会心态变化的根本原因。根据亚当斯的公平理论,公平不仅仅是一种分配结果的正当性,还是人的一种主观感受。人的公平感是来自于两个维度的,即自身利益的纵向改进以及自身利益同他人利益的横向比较。也就是说,公众的公平感不仅仅是自身利益的改善,更是同他人相比较的结果。而后者在社会舆论的影响下,具有一定的放大作用,因此,公众的不公平感加剧。这种不公平感会导致群众情绪激烈,归因失误等非理性现象。加之,社会上特定群体用不公正的手段或者凭借对行政权力的控制来获取利益的现象,加剧了公众的不公平感,在这种强烈的负面心态下,政府面临严重压力和严峻考验,政府公共管理的难度可想而知。

其二,认同和排斥的矛盾心态。改革开放以来,我国经济高速发展,人民群众生活水平得到较大提高,人民群众从内心里是拥护改革开放的,也就是说对党和国家的方针政策是认同和支持的。但是公众的收入差距逐步拉大也是事实,越来越多的人意识到改革的成果没有公平合理的共享。同时,在改革的过程中,政府管理存在许多不规范的现象,甚至对公众利益产生伤害,使部分社会群体对公共政策和政府管理产生怀疑和排斥心理。这种矛盾的心态必然影响公众对于公共政策的预期和判断,削弱了政策合法性,严重影响公共管理的效果。

第三,社会信任缺失,情感冷漠的社会心态比较严重。改革开放以来,经济建设是政府的工作重心,客观上忽略了精神文明和公民道德建设。在市场经济体制的建立过程中,良好的市场伦理并没有随之建立起来。人们在追求物质利益的过程中,因没有良好的社会规范和伦理约束,产生了许多欺诈、侵权等行为,使得人们缺乏相互的信任,公众缺乏良好的公共精神,公众冷漠的社会心态比较严重。这样,社会自治机制难以形成,社会缺乏自我管理能力,公共管理缺乏充分的社会资本支撑,政府社会管理的内容和复杂性必然增加。

第四,一定社会群体的非理性心态比较普遍。非理性心态表现为人们不能按照事物发展的内在规律理性地去认识事物,在社会群体行为习惯的影响下,单纯根据自己感性认识作出决策,导致特定社会群体的投机要原因,但政府有关部门对此并没有给予足够的重视,这种非理性住房消费行为在一定程度上制约了政府调控措施的有效性。总之,非理性的社会心态引发的非理性行为会严重影响社会经济秩序,导致公共政策效力减弱乃至失灵,进而增加了政府公共管理的难度。

三、基于社会心态的公共管理理念与制度创新

社会发展离不开有利的社会心理条件的支持,同时也受到相对不利的社会心理条件的制约。处于转型期的中国社会,社会深层次矛盾日益显现,社会心态和社会心理条件日益复杂,社会经济活动的风险性增加。社会心态成为影响我国政府公共管理有效性的重要变量。

(一)政府公共管理理念创新

管理理念是引导公共管理实践的价值观和指导思想。转型期公共管理必须具有明确的管理理念,才能保证公共管理实践符合社会经济发展的现实要求,有效地与社会环境结合。根据转型期社会经济发展的基本特点,我国的公共管理应以科学发展观为指导,具体确立以人为本,公平与效率并重的发展理念。公共管理必须从人出发,充分考虑个体和群体的需求内容和行为模式,正确规范和引导人的行为。正如邓小平同志所指出的:“中国的事情能不能办好,社会主义和改革开放能不能坚持,经济能不能快一点发展起来,国家能不能长治久安,从一定意义上说,关键在人。”[3]这是公共管理取得实际效果的基本前提。公共管理必须为社会经济发展服务,充分发挥市场效率是公共管理的题中之义。因此,要正确处理政府与市场的关系,注意二者关系调整的阶段性。促进公平是破解利益冲突、平衡社会心态的根本手段,也是社会和谐的基本特征。要把公平的理念贯穿于政府公共管理的全过程。关注公平能够排解不良社会心态,增强公众对于政府和国家方针政策的认同感,形成信任机制,为政府公共管理创造良好社会心理条件。

(二)政府公共管理体制和方法创新

社会心态是社会变革的重要社会心理条件,在我国转型期复杂社会心态的约束条件下,政府公共管理要通过制度和方法创新,提升政府能力和公共管理的有效性。

其一,政府职能转变过程中,要突出与民生相关的政府微观职能建设。新公共管理理论主张通过市场化途径和社会中介组织等社会自治机制来提供公共服务。从我国公共管理的现实来看,我国市场体系和运行机制还不完善,社会中介组织还很不发达,公共服务的市场化和社会化缺乏必要的社会条件、组织条件和制度条件。在公众对公共服务需求不断增加的大背景下,政府仍然是我国公共服务的最重要主体。虽然政府明确了其基本职能定位(经济调节、市场监管、社会管理、公共服务),但问题是这些职能过于宏观,在政府管理实践中的操作性较差。特别是在与民生问题相关的政府微观职能界定上还很模糊,具体表现为许多职能表述模糊,职能归属部门模糊,相当多的问题没有在理论上找到与之对应的职能归属,导致政府有关部门对群众反映和要求解决的具体问题反应迟钝,相互推诿,群众反应强烈。事实上,政府的这些微观职能,特别是对具体事件的处理效果,会直接影响公众对政府的印象和态度。如果一些问题长期得不到解决或者解决的效果不好就会对公众心态产生不良影响,导致公众采取其他途径(甚至违法途径)去解决,往往造成比较严重的社会影响。因此,必须尽快规范政府的微观管理职能,形成一个具有操作性的职能体系,改善政府管理效能。

其二,尽快建立顺畅的公众参与机制,提高民主行政水平。不良社会心态的形成的一个重要因素就是公众意见表达渠道不畅,特别是对社会具体问题的意见表达,缺乏与政府的有效沟通。沟通失灵必然堵塞民意,造成公众对政府以及公共政策缺乏正确的认知和理解,而政府也不了解公众的具体需要和心理需求,必然影响社会稳定和谐。因此,必须创新公众参与公共管理的有效途径,全方位拓宽社情民意表达的渠道,把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。这样既有利于良好社会心态的形成,也有利于政府公共管理水平的提升。

其三,强化政府监管,明确政府责任。我国市场经济体制还不完善,政府和市场的合理关系还没有得到很好确立,市场经济相关的法律法规还不健全,社会信用体系还不健全。西方发达国家的市场经济体制多是内生型的自发秩序,而我国的市场经济体制是外生型的,即是以政府为主导的建构秩序,因此缺少市场经济体制作用充分发挥的内外部条件。市场的不规范性导致不符合市场规则的行为还大量存在,进而造成对社会公共利益的侵害,比如制假贩假、商业欺诈、官商勾结等现象。加强政府监管是转型期政府的重要任务。政府监管的效果如何直接影响政府在公众心目中的地位和公众对于政府的认同感。如近期集中爆发的一系列食品安全事件所暴露出的政府监管缺失,导致公众心态发生变化,进而产生公众抵触情绪的放大效应,致使公众对中国整个食品行业产生忧虑与质疑,加剧了行业危机。因此,在强调市场的基础性作用的同时,政府监管必须加强,这样才能保证市场经济健康发展。

其四,科学制定公共政策,保证政策的稳定性和连续性,提高政策质量。公共政策是政府公共管理的重要依据,政府对社会公共事物的管理主要是依赖各种政策手段实现的,公共政策质量直接决定公共管理的质量。公众是在相关政策的引导和规范下从事社会经济活动的,政策会影响到公众对于问题的判断和预期,如果政策本身不科学,必然会导致公众不良社会心态的出现。因此,政府公共管理必须创新公共政策的决策、执行、评估、监控机制,充分听取各方面的意见和建议,保证政策质量。

其五,加强廉政建设和公务员队伍建设,改善政府形象,提升政府公信力。公务员群体在公共管理过程中要直接面对公众,因其身份特征和工作性质,他们的行为表现和工作效果会对公众产生巨大影响。当前,一些群众对政府不满的情绪在很大程度上就是由有些公务员不良工作作风和行为方式引起的。不良的工作作风甚至腐败等违法乱纪行为严重影响了党和政府的形象,伤害了人民群众的感情,致使政府公信力受到严重影响,从而影响了公共管理的有效性。因此,必须坚决将反腐败斗争深入下去,加强对公务员的教育,加强业务培训,提高其思想觉悟和工作能力,改善工作作风。否则,再好的制度也是难以落实的。

总之,转型期的社会现实要求我们必须进行政府公共管理创新,积极引导健康和谐社会心态的形成。同时,公共管理实践要充分考虑社会心态因素,提高公共管理的有效性。